臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第43號原 告 葉俊麟被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 盧宥宇
蕭錦發何應龍上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年10月17日農訴字第 1050721981號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國106年2月7日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前對坐落新竹縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）進行山坡地之開發利用，因違反水土保持法第23條第2項規定，經被告於民國（下同）104年11月11日以府農保字第1040170011號函通知原告應依同法第8條規定實施水土保持處理與維護，同時限於104年12月10日前完成。嗣經被告於 105年3月4日現場檢查結果，發現原告未實施改正，認其違反水土保持法第 8條規定，爰依同法第33條第1項規定，於105年6月29日以府農保字第1050084380號函裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願機關決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告部分：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）被告部分：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
（一）原告部分：
1.被告前就系爭土地違反水土保持法一案，以 104年11月11日府農保字第1040170010號函裁處原告罰鍰在案，並以10
4 年11月11日府農保字第1040170011號函通知原告實施水土保持處理與維護。而原告業以繳納罰款，並於同年12月10日前植生完畢，詎被告事後竟以原告植生覆蓋率未達90% 為由，以原處分再裁處原告罰鍰6萬元。
2.然而，本案係因系爭土地所有權人賴廷維未經合法申請，另行雇工繼續開挖長度約 150米長之農路，因而將原告植生之農作物予以輾斃，故應對地主賴廷維進行裁罰始為正確，然被告卻未為調查，對原告甚為不公，實屬行政不當，原處分應予撤銷。
（二）被告部分：
1.原告為系爭土地之實際經營使用人，並據其於 104年7月3日現場會勘紀錄簽名無訛，則依水土保持法第 4條規定，原告自屬系爭土地之水土保持義務人。
2.又經被告於 105年3月4日現場檢查結果，發現原告先前於系爭土地上修闢之道路2段（分別為89公尺長及100公尺長），其中89公尺長之該段道路，並無完成植生覆蓋之跡象，且無新砍伐樹木、植生農作物遭輾斃或有他案違規之情形，植生覆蓋率顯未達90%；加以地主賴廷維亦於105年10月31日現場勘查時，否認該段89公尺長道路為其所為，則原告未依規定改正之違規事實明確。
3.再者，原處分有助於水土保持法立法目的之達成，合於適當性原則；且被告僅依公告之「新竹縣違反水土保持法案件裁罰基準表」，裁處侵害程度最低之行政罰鍰，亦合於必要性原則；另侵害與所欲達成之目的間，具有相當之平衡，即合於衡量性原則。是被告審酌原告責難程度，予以裁罰最低罰鍰6 萬元，尚無違反比例原則，於法自屬有據。
四、法院判斷：
（一）按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：1.集水區之治理。2.農、林、漁、牧地之開發利用。3.探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。4.修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。
5. 於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。6.防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。7.沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。8.都市計畫範圍內保護區之治理。9.其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」、「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」、「有下列情形之一者，處 6萬元以上30萬元以下罰鍰：1.違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第 1項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。2.違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」，分別為水土保持法第4條、第8條、第23條第 1項、第33條第1、2項所明文規定。
（二）再按依本件裁罰時之「新竹縣違反水土保持法案件裁罰基準表」規定，第 1次違反水土保持法案件，違規開發面積在2,000平方公尺以下者，處 6-12萬元罰鍰（見訴願卷宗第40頁）。就此裁罰基準，乃新竹縣政府為處理違反水土保持法案件，建立執法之公平性，減少爭議並提升執法之公信力，特訂定之裁罰基準，其裁罰基準並已斟酌行為人之違規次數、違規面積及所生危害等情裁罰之輕重，上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，併無違反法律保留，則被告自得據以適用。
（三）本件事實概要欄所述之事實，除後述兩造爭執點外，其餘為雙方所不爭執，且有被告 104年11月11日府農保字第1040170011號函、原處分、 105年3月4日新竹縣山坡地違規使用案件指定實施或限期改正情形檢查紀錄表、訴願決定書、被告 105年10月20日府農保字第1050160499號函、現場照片、104年7月3日及105年10月20日新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄等件在卷可稽，堪認為真實。是本件兩造所有爭執者在於：原告是否確有依被告 104年11月11日府農保字第1040170011號函內容實施限期改正之行為？
（四）經查，系爭土地之種類屬林業用地，為山坡地保育條例之山坡地，土地權屬為訴外人賴廷維所私有，原告則為系爭土地使用人，此為原告所不爭，並有 104年7月3日新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄在卷可參（見卷第47-4
8 頁），是依水土保持法規定，原告為系爭土地之水土保持義務人無訛。次查，系爭土地經被告於 105年3月4日派員會同相關單位人員赴現場勘查，發現土地上前經修闢之其中一段89公尺長道路，其植生覆蓋率未達 90%，即原告未依被告 104年11月11日府農保字第1040170011號函限期改正內容實施之事實，亦有 105年3月4日新竹縣山坡地違規使用案件指定實施或限期改正情形檢查紀錄表暨現場照片附卷可佐（見卷第 52-54頁），則原告違規事實明確。
從而，被告以原告違反水土保持法第8條規定，依同法第33條第1項及「新竹縣違反水土保持法案件裁罰基準表」規定，裁處原告6萬元罰鍰，於法並無不合。
（五）至原告雖主張其已於規定期限內改正完成，而其所植生之農作物，係遭地主賴廷維於雇工闢路時以動力機具輾斃云云。惟查：
1.按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」，改制前行政法院39年判字第 2號判例要旨著有明文。
2.次按，依水土保持法第8條第2項規定訂定之「水土保持技術規範」第57條明定：「植生方法係以水土資源保育為前提，環境綠化為目的所採取之工法。植生之作業程序包括前期作業、植生導入及必要之維護管理工作。」、第59條：「植生前期作業係指邊坡播種或栽植植物前，所做之基礎安定設施及其相關作業，俾造成適合植物生長、繁殖與植生演替之立地環境。其工作項目如下：⑴坡面處理：表土處理、棄土處理、基地植物保護與移植、客土與土壤改良、挖溝與鑽孔、階段設置等。⑵坡面安定設施：固定框、打樁編柵、栽植槽、鋪網等。⑶坡面保護：混凝土擋土牆、砌石擋土牆、疊式擋土牆等。⑷坡面排水：地表排水與地下排水等措施。⑸其他：施作必要之臨時性土砂災害防止設施等。」、第60條：「植生導入可概分為播種法與栽植法。播種法係以種子為材料之植生方法，可分為直播、噴植、植生帶鋪植等。栽植法係利用扦插、分株或苗木栽植於坡面上等方法，可分為草苗裁植、草皮鋪植、容器育苗栽植、土袋植生、樹苗栽植等。」、第61條：「植生工程檢查方法如下：⑴植生工程應依施工地區之立地條件、應用植物種類及植生方法，設計覆蓋率。一般土質坡面噴植或水土保持植生施工後並經維護管理之覆蓋率應達百分之九十以上。地被植物栽植施工後並經維護管理之覆蓋率應達百分之八十以上。崩塌地、泥岩惡地、砂礫岩或其他立地條件不佳的地區，覆蓋率之設計標準得依實際現地狀況調整之。⑵一般坡面或緩衝帶之苗木栽植成活率需達百分之九十以上。⑶植株成活之判定，應符合原規劃設計之植株尺寸、正常生長且無病蟲害及枯萎現象。⑷山坡地違規使用，經主管機關處分並限期恢復裸露地植生之地區，其恢復植生之認定，依本條前三款之規定辦理。」、第62條：「種植後之植生坡面應予以適當之管理與維護，包括補植、施肥、病蟲害防治及澆水等工作。」。準此可知，植生之作業程序，除包含前期作業及植生導入外，事後尚需為補植、施肥、病蟲害防治、澆水等適當之管理與維護，以達設計標準之覆蓋率，尚非一經導入植生，即可謂已完成恢復植生之工作。
3.而查，細觀原告據以主張其已完植生義務之照片所示（見卷第24頁），其上除未顯示拍攝日期，以致無法確認實際攝影時間外，且拍攝範圍僅限於89公尺長之該段道路，而未及於另一長約100 公尺之道路，此為原告所自承（見卷第72頁）；加以照片上之植株，大部分均已乾燥枯萎，是縱使原告上開關於其有於104 年12月10日前在系爭土地上植生之事實等語屬實，亦因原告未給予適當之管理與維護，導致種植之植物枯萎死亡，自難認原告已完成恢復植生之義務。再查，系爭646-13、646-18地號土地，雖經被告於105年10月20日會勘時，發現其上有長約210公尺、寬約2-3公尺、面積435平方公尺之修闢道路，惟土地所有權人賴廷維當場否認另條道路（即前揭89公尺長之道路）為其所為，此部分亦有 105年10月20日新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄暨現場照片在卷存查（見卷第 57-63頁），此外原告並未舉出其他證據證明其植生植物係遭訴外人賴廷維僱工輾斃，自無從認定原告此部分主張為真實。
（六）從而，原告係使用系爭土地之人，核屬水土保持法所規定之水土保持義務人，竟未按水土保持法第 8條規定實施水土保持處理與維護，是被告依同法第33條第 1項及新竹縣違反水土保持法案件裁罰基準表規定，以原處分裁罰原告罰鍰6萬元，殊無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。是原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第87條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 張百見以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，非以違背法令為理由，不得為之，且須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 106 年 2 月 22 日
書記官 李佩玲