臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第36號
民國107年5月10日辯論終結原 告 許鴻錦被 告 橫山鄉公所代 表 人 古榮耀訴訟代理人 劉家威上列當事人間因道路挖掘管理自治條例事件，原告不服新竹縣政府中華民國106 年10月30日府綜法字第1060114264號函（案號：
0000000-0 號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）3萬元，在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款規定，應適用簡易程序，合先敘明。
貳、事實概要：原告許鴻錦為新竹縣橫山鄉大肚簡易自來廠(居民自主組成，自行出資設置自來水設備組織)主任委員，為辦理新竹縣橫山鄉大肚村簡易自來水廠水塔施作工程，挖掘新竹縣○○鄉○○○段1066、1069地號土地（下稱系爭土地）上之聯絡道路埋設管線，被告新竹縣橫山鄉公所於106年7月17日至現場勘查發現確有挖掘事實，但查無原告申請挖掘之資料，經被告審認確有違反新竹縣挖掘道路管理自治條例(下稱系爭自治條)第4條第1項之規定，依同自治條例第31條第1項規定，於106年7月20日以橫鄉建字第1063001626號函(下稱原處分)裁處原告新臺幣3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經新竹縣政府訴願委員會以106年10月18日第0000000-0號訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、原告為橫山鄉大肚簡易自來水廠主任委員，為大肚村民緊急用水事借用私人土地埋設水管而非道路，原告引用道路管理自治條例處罰原告，原告不服提起行政訴訟。
二、原告在106年10月府農保0000000000號現場會勘原告提出地主同意書給縣府承辦人。且被告在原處分中提出1066土堆之照片，並不是1066地號土地上堆置，且該照片上堆置物品也不是泥土，而是道路刨除柏油路面之物，被告提供之相片有移花接木之嫌，法律之外不外乎人情，原告為全村六百多戶居民民生用水，盡心盡力，每月領取3千元車馬費解決居民用水之急因居民缺水常向臨近亞洲水泥廠申請用水支援，故在水廠自購土地做水塔解決居民用水，目前完工解決大肚村全村用水問題，而新竹縣政府顯蓄意偏袒公所。綜上說明，本件被告所為裁處顯非適法，訴願決定未實論究，逕予駁回，爰請求撤銷原處分及訴願之決定。
三、並聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。
肆、被告答辯：
一、原告所謂：「原告為橫山鄉大肚簡易自來水廠主任委員為大肚村民緊急用水事借用私人土地埋設水管（取得地主同意書如附）而非道路原告引用道路管理自治條例處罰原告原告不服提起行政訴訟。」，被告答辯如下：
(一)原告主張借用私人土地埋設水管，惟查埋設水管地點現況為供公眾通行之道路，有現場開挖可參。
(二)系爭條例第4條第1項「申請挖掘道路應檢具申請書、污染防治措施文件及位置圖（重要幹道附施工剖掘位置）向道路管理機關申辦，並繳納路面修復工料費及許可費後，取得挖掘道路許可，始得進行挖掘。」系爭自治條例第三章緊急性挖掘第21條規定「緊急性挖掘，係指自來水管、瓦斯管、油管、電力、電信及其他管線，臨時重大損壞或故障緊急搶修必要挖掘道路者。」、第22條「申請緊急性挖掘道路者，應即通知道路管理機關及轄區警察派出所備案後施工，並應於施工日起三日內檢具相關證明資料與搶修前後照片，向道路管理機關補辦申請許可，其應繳納之路面修復工料費及許可費得於搶修完竣後十日內補繳。無正當理由，未依前項規定期間內提出申請者，視為擅自挖掘。」
(四)原告如因村民無水可用需緊急施工，尚需依系爭自治條例第22條規規定通知道路管理機關（橫山鄉公所）及轄區警察派出所（橫山派出所）備案後施工，並應於施工日起三日內檢具相關證明資料與搶修前後照片，向道路管理機關補辦申請許可，惟本所迄今未見原告依本條例第22條申請九讚頭段10
69、1066地號兩筆土地挖掘道路申請，爰依同條第2項：「無正當理由，未依前項規定期間內提出申請者，視為擅自挖掘。」辦理。
(五)本案原告僅取得私有土地所有權人之土地開挖同意書，但該地現況是供公眾通行之道路，踐行上述之相關行政程序均付之闕如，被告依該條例規定處以行政罰鍰，乃屬於有據之依法行政。
二、原告所謂：「原告在106 年10月府農保0000000000號現場會勘原告提出地主同意書給縣府承辦人」，但原告受新竹縣政府106年7月17日府農保字第1060083755號函處分，係原告於九讚頭段1067-2及1067地號兩筆違反山坡地保育法，未經申請核准私自於山坡地保育區土地開挖，惟本所106年7月20日橫鄉建字第1063001626號函處分，係原告於九讚頭段1066及1069地號兩筆土地違反系爭自治條例第31條未經許可擅自挖掘道路。兩者處分之土地標的及法令有異。原告主張提出地主同意書事宜同上答辯。
三、原告所謂：「橫山鄉公所提出1066土堆之相片，身1066土地上堆置 相片上堆置物品非泥土而是路刨除柏油路面、公所提供之相片有移花接木之嫌。」，原告雖指稱1066地號土地上堆置相片上堆置物品非泥土，而是路刨除柏油路面之物，該照片係被告106年7月17日於九讚頭段1066地號現場查報制止開挖週圍拍攝照片，與水廠開挖整地埋設管線之土方完全不同，惟現場未經許可擅自挖掘道路之事實至為明確，不因函示檢附之照片未能明確表示現場違規挖掘情形而免除原告違規之事實，況且本條例就違規之行政處分通知，不以檢附現場違規之現況照片再行確認為要件。
四、原告所謂：「法律之外不外乎人情原告為全村六百多戶居民民生用水盡心盡力每月領取參仟元車馬費解決居民用水之急因居民缺水常向臨近亞洲水泥廠申請水支援故在水廠自購土地做水塔解決居民用水目前完工解決大肚村全村用水問題而被告蓄意偏袒公所原告不服提起行政訴訟。」就此被告說明如下：
(一)本條例第三章緊急性挖掘第21條「緊急性挖掘，係指自來水管、瓦斯管、油管、電力、電信及其他管線，臨時重大損壞或故障緊急搶修必要挖掘道路者。」、第22條「申請緊急性挖掘道路者，應即通知道路管理機關及轄區警察派出所備案後施工，並應於施工日起三日內檢具相關證明資料與搶修前後照片，向道路管理機關補辦申請許可，其應繳納之路面修復工料費及許可費得於搶修完竣後十日內補繳。無正當理由，未依前項規定期間內提出申請者，視為擅自挖掘。」
(二)原告如因村民無水可用需緊急施工，尚需依本22條規規定通知道路管理機關（橫山鄉公所）及轄區警察派出所（橫山派出所）備案後施工，並應於施工日起三日內檢具相關證明資料與搶前後照片，向道路管理機關補辦申請許可，惟本所迄今未見原告依本條例第22條申請九讚頭段1069、1066地號兩筆土地挖掘道路申請，爰依同條第二項：「無正當理由，未依前項規定期間內提出申請者，視為擅自挖掘。」辦理。
(三)本條例對各類挖掘類型之申請及程序均定有明文，原告施工行為均不符相關規定，被告所為原處分乃依法處置。原告之訴為無理由。
五、聲明：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。
伍、本院判斷：
一、本案相關法令：
(一)新竹縣政府挖掘道路管理自治條例(下稱系爭自治條例)第2條規定「本自治條例所稱道路挖掘，係指在本縣○○區○○○○○道、省道及委託公路總局養護之縣道外，所有供公眾通行之道路，新設、拆遷、換修管（纜）線及其他用途須挖掘者。」同自治條例第31條規定「未經許可擅自挖掘道路或違反第八條、第九條、第十六條至第十七條、第二十二條規定者，處新臺幣三萬元以上十萬元以下罰鍰；另擅自挖掘道路者，道路管理機關並應通知其五日內補繳相關費用。」
(二)行政程序法第102條規定「政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」
二、被告在原處分中，就違規地點及土地標示部分為「新竹縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○號土地外聯絡道路」，並附有採證照片2張，認原告有未依系爭自治條例規定之未經許可擅自挖掘道路之違規行為，但本院認原處分有以下違法之處：
(一)原告為為新竹縣橫山鄉大肚居民自主組成之簡易自來廠，為辦理自來水廠水塔施作工程，受管理委員會所託請廠商挖掘新竹縣○○鄉○○○段1066、1069地號土地之事實為原告所自承，並有該筆土地所有權人鍾朝炎所出具無償同意使用土地供挖掘設置自來水管之土地使用權同意書1紙在卷可稽(附本院卷第13頁)。
(二)被告主張原告所挖地點係私人土地，但既係供公眾通行，且該道路係被告所管理，當然有系爭自治條例規定之適用等語；原告所挖掘之地點既係私人所有土地，為被告所不爭執，則被告自應就該私人土地上之道路是否為被告所管理舉證證明，依原告起訴書所附照片在前述1069地號土地上道路上土地所有權人設有鐵門(附本院卷第12頁)，顯見土地所有權人得隨時關閉，不提供給他人使用，而被告代理人在本院辯論時亦當庭陳稱並無資料可證明告所挖掘土地上道路，係被告所管理(參見本院卷第191頁)，在橫山鄉山區土地上常有私人所有土地設置道，供自己通行，並在考量公眾利益下，供他人通行，但該類私人土地所設小型道路，並不當然一定是縣政府或被告所管理，被告既未能提出證據證明原告所挖掘土地上之道路係被告所管理，本件被告挖掘道路行為，並不屬系爭自治條例第2條所稱「道路挖掘」，被告主張原告符合該自治條例「道路挖掘」規定之要件，自難採認。
(三)原處分課原告罰鍰，屬剝奪原告權利之行政處分，依行政程序法第102條之規定，作成剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但原處分前，並未通知原告陳述之意見之事實，為被告代理人在本院辯論時所自承，原告也表示在收到原處分書前，並沒有收到任何通知，顯然，被告在為原處分前，並沒有依照行政程序法第102條之規定通知原告陳述意見。而原處分關於違規地點之記載僅有「聯絡道路」，究在何處？亦不明確，所附照片2張，也不是原告挖掘道路的照片，顯係錯誤，被告如在原處分前通知原告陳述意見，應可避免此瑕疵之發生。原處分明顯違反行政程序法第102條原處分前，通知受處之原告陳述意見之規定。
三、綜合前述說明，原處分認原告本件挖掘道路行為有系爭自治條例之適用，不符系爭自治條例規定之要件，且原處分在行政程序上復違反行政程序法第102條之規定，不論適用法規及行政程序，違法情節明顯，原處分依系爭自治條例第31條第1項之規定，裁處原告3萬元，即有違誤，訴願決定未予詳查，予以維持，亦有未合。本件原告之訴為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以維法制。至兩造其餘之主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不加以論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 王銘勇
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 5 月 25 日
書記官 劉佳紋