臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第3號原 告 信全衛生工程行即林紀威訴訟代理人 林柏裕律師被 告 新竹市政府環境保護局代 表 人 江盛任訴訟代理人 文素卿上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國
106 年12月8 日106 年訴字第29號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、本件係原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰而涉訟之行政訴訟事件，依行政訴訟法第229 條第2 項第2款之規定，應適用行政訴訟簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、事實概要：被告於民國106 年5 月8 日至同年月10日發現轄區內遭業者於住家信箱、水管、鐵門及電錶等處張貼水肥廣告，並循其上所載之聯絡電話號碼（門號：00-0000000，下稱系爭電話號碼），經被告聯繫系爭電話號碼後，由標示原告名稱之車輛號碼717-R9及6793-W6執行抽水肥業務。被告遂認原告在新竹市指定區域內任意張（黏）貼違規廣告，污染環境行為之事證明確，函請原告陳述意見並審認原告所述為無理由後，乃依廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款之規定，以106年9月8日竹市環衛字第0000000000-0至117號裁處書（下稱原處分）處原告37萬8,000元罰鍰。原告不服，向新竹市政府提起訴願，經新竹市政府訴願審議委員會以106年12月8日106年訴字第29號訴願決定駁回在案，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
參、原告主張略以：
一、依台灣省衛生處69年12月1 日(69)衛二字第64653 號函釋：「任意張貼廣告如未於行為時發現，可依據廣告上刊登之地址或電話號碼處分房屋或電話所有人。如屋主能舉證為其他人時，可改處分行為人。」再依84年5 月11日環保署環署廢字第16633 號函：「為維護市容觀瞻，加強取締違規小廣告，依廣告上刊載之電話號碼，舉發電話所有人，如電話主非為汙染行為人時，請其舉證再據以告發處罰。」其處罰之對象，應為汙染行為人。
二、又依104 年12月8 日司法院釋字第734 號解釋：臺南市政府依廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一其他經主管機關公告之污染環境行為。」所為之公告，不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。原處分援引新竹市政府104年9月2日公告（下稱系爭公告）之類似違法公告作為處分依據，自屬違法。
三、新竹市處理違反廢棄物清理法裁罰基準表所謂「整張廣告物使用黏著劑黏貼於定著物上，不易清除者」違反明確性原則，不當連結禁止原則及比例原則。而系爭裁罰處分亦有違反一行為不二罰原則及比例原則。
四、綜上，依法提起本件行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均應予撤銷；訴訟費用由被告負擔。
肆、被告抗辯略以：
一、按「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」、「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。」，行政罰法第7 條第2 項、第15條第2 項分別定有明文。次按最高行政法院89年度判字第2734號判決：「... 違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現行行為，經行政機關立即查獲者，原則上以該現行行為人為處罰對象外，如非現行行為，則行政機關依廣告上所載連絡方式（本件系爭廣告上所載連絡方式為原告所租用管理電話之電話號碼）查證結果，確認該違規張貼之廣告，係以該連絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該連絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任... 」被告依廣告內容所載撥打系爭電話號碼，與廣告物刊登事實相符，亦經原告於106 年7 月10日執行抽水肥業務，足認上開廣告係原告作為招攬業務之用，而屬上開廣告之實際管領人，從而被告已盡查證義務。且原告亦未舉證確係上開廣告之門號確係他人所有。
二、次按行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第0940087294號函：『本署前行政院衛生署於62年2 月16日衛署環字第14014號函釋：「在不同一地點張貼廣告物構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立性質，依法應分別處罰。」又於67年9 月13日函釋：「所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準」在案。』從而無違反一行為不二罰。
三、再按新竹市處理違反廢棄物清理法裁罰基準表規定，經查原告係違規117 件，從而係適用當年度累積違規張貼101 張以上者裁罰6,000 元/ 張之規定。
四、是以，被告審酌原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定，爰依同法第50條第3 款規定裁處原告37萬8,000 元罰鍰，原處分並無違法或不當，應予維持。並聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
伍、本院之判斷：
一、本件事實概要欄所載事實，除後列之爭點外，有原處分、新竹市政府訴願決定書、被告工作紀錄單及採證光碟、被告環境衛生稽巡查紀錄單、照片、經濟部商業登記資料查詢等在卷可稽，原告則否認上開張貼廣告之行為係其所為。是本件爭點應在於，上開廣告是否為原告所張貼？被告以原告為張貼上開廣告之行為人，違反系爭公告為由，依據廢棄物清理法相關法條為裁處，是否適法？茲論述如下。
二、按廢棄物清理法第1條前段揭示該法立法目的為「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康。」按其規定內容，乃透過「有效清除、處理廢棄物」，以達到「改善環境衛生，維護國民健康」之目的。同法第27條規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。二污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。三於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物。四自廢棄物清除、處理及貯存工具、設備或處所中搜揀經廢棄之物。但搜揀依第5條第6項所定回收項目之一般廢棄物，不在此限。五拋置熱灰燼、危險化學物品或爆炸性物品於廢棄物貯存設備。六棄置動物屍體於廢棄物貯存設備以外處所。七隨地便溺。八於水溝棄置雜物。九飼養禽、畜有礙附近環境衛生。十張貼或噴漆廣告污染定著物。十一其他經主管機關公告之污染環境行為。」其中第11款規定係授權主管機關就指定清除地區內禁止之該法第27條所列舉10款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質。則主管機關據此發布公告禁止之行為類型，自須達到與前10款所定行為類型污染環境相當之程度，始符母法之授權範圍，否則即與法律保留原則有違，合先敘明。
三、原告確為張貼系爭廣告之行為人：
（一）經查，本件因民眾陳情，經被告派員於106年5月8日至同年月10日間發現轄區內遭業者於住家信箱等處張貼水肥廣告，廣告內容為「抽水肥，速通，水管，馬桶」，有照片附卷可稽（本院卷二第51-89頁），嗣被告之稽查員循廣告上電話號碼撥打電話，確認確有從事廣告內容之抽取水肥事實，並約定106年7月10日前往抽取水肥，而現場確係原告人員前往抽取水肥，亦有新竹市環境保護局工作記錄單、環境衛生巡查記錄單在卷可稽（見本院卷二第42、48頁），並有抽取水肥過程之錄影光碟，經本院勘驗光碟內容結果可見前往抽取水肥之大水肥車上載有原告「信全衛生工程行」字樣（見本院卷第121頁），衡諸一般經驗法則，足認上開廣告係由原告所張貼。原告雖稱水肥廣告所載之電話（00-000 0000）非其所有，且經本院函詢中華電信公司結果，系爭電話號碼之登記用戶名稱為林榮宗（見本院卷第75頁），惟查，前揭電話僅為聯絡方式，處分對象應為實際利用之人，然被告經實際查訪後，確認原告透過廣告進行抽取水肥行為，而按違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現行行為，經行政機關立即查獲者，原則上以該現行行為人為處罰對象外，如非現行行為，則行政機關依廣告上所載連絡方式查證結果，確認該違規張貼廣告，係以該聯絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該聯絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任（最高行政法院著有89年判字第2734號判決可資參照）。從而被告發現上開違規行為，因非當場查獲現行行為人，乃依廣告上所載聯絡方式查證，確認系爭違規張貼之廣告係為從事抽取水肥之業務行為，而認定原告為該廣告內容之實際管領人，則各該廣告之張貼行為人為原告所屬之從業人員，自屬有據，核無違反經驗法則或論理法則，原告主張系爭電話號碼非原告所有云云，自無足採。
（二）遑論，林榮宗與原告之法定代理人林紀威為父子關係，自無從排除原告係借用林榮宗名義申請系爭電話號碼以營業使用之可能性，此觀林榮宗所申裝中華電信設備號碼000000000之地址則為桃園市○○區○○○街○○○號1樓（見本院卷第74頁）)，與原告設立地址及原告起訴狀記載之住所相符可知（見本院卷第58頁）。再者，原告雖主張其營業地為桃園地區，並不在被告轄區云云，然原告所屬人員確有於上開時、地至被告轄區施作，原告上開主張顯無足採；末查，原告雖又提出104年3月26日合約書主張其非行為人云云（見本院卷二第285頁），然上開契約記載當事人甲方林榮宗，乙方則為信安衛生工程行，而經查詢經濟部商業登記資料，信安衛生工程行業經歇業/撤銷登記，負責人則為林榮宗，此與立合約人之乙方記載為原告有所齟齬，其證明力已有可議。縱認為真，亦足認原告有以林榮宗為其代理人或使用人之關係，為原告之利益而招攬生意並受利益，參照最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨類推適用行政罰法第7條第2項規定及第15條第2項規定，本件行為如有違反廢棄物清理法第27條第11款規定，亦應由原告負責無訛。
四、本院得就新竹市政府104年9月2日公告之法規命令進行審查：
（一）按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」可知法律有無牴觸憲法之抽象法規審查，專屬司法院大法官。至於命令是否牴觸憲法或法律，除司法院大法官得為抽象之違憲審查及統一解釋外，各級法院於審理案件時亦得附帶為具體法規之審查，經認定確有牴觸憲法或法律時，得在該個案中拒絕適用。
（二）次按，行政程序法第150條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，而本件原處分據以適用之新竹市政府104年9月2日公告：「主旨：公告廢棄物清理法第27條第11款污染環境行為及其罰則，並廢止本府95年7月12日府授環四字第0950204521號公告，自即日起生效。依據：廢棄物清理法第27條第11款。公告事項：一、本市指定清除地區內，凡未經主管機關許可，嚴禁有下列汙染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰：（一）將廣告物設置、張貼...於門牌、對講機、消防器材、電信器材、候車牌、信箱、門框、....牆壁...其他定著物或非定著物上...」等語，係就特定地區為特定汙染環境行為之禁止公告，核係新竹市政府依廢棄物清理法第27條第11款授權訂定之法規命令。依上說明，本院得就該具體法規為審查。
五、新竹市政府104年9月2日公告之法規命令違反法律保留原則，本院得拒絕適用：
（一）按司法院大法官於104年12月18日作成釋字第734號解釋，解釋文謂：「（第1段）廢棄物清理法第27條第11款規定：『在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一其他經主管機關公告之污染環境行為。』與憲法第23條之法律授權明確性原則尚無違背。（第2段）臺南市政府中華民國91年12月9日南市環廢字第09104023431號公告之公告事項
一、二（該府改制後於100年1月13日以南市府環管字第00000000000號公告重行發布，內容相當），不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3個月時失其效力。」等語。
（二）而本件原處分所適用之系爭公告，泛將轄區內張貼廣告物之行為，均視為污染環境行為之宣示，與上開台南市政府公告：「公告事項：一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁...或其他土地定著物張掛、..黏貼...或其他方法設置廣告物者，為汙染環境行為。...」泛以轄內道路設置廣告物即屬污染環境行為，同有前揭司法院釋字第734號解釋所質疑，即僅以於其所示之場所，以所示之方式設置廣告物者，為污染環境行為，而不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，逕認該設置行為屬污染環境行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，有違法律保留原則，本院自應拒絕適用。申言之，廢棄物清理法第27條、第50條第3款為禁止人民為污染環境行為並予以處罰之規定，是主管機關依據第27條之授權規定公告應禁止之「環境污染行為」，自須達到與前十款所定行為類型污染環境相當之程度，而對造成環境汙染結果之行為人予以處罰，觀之與本件行為較近似之第27條第10款規定：「張貼或噴漆廣告污染定著物」之行為為環境污染行為，應予禁止，明定其要件有三：以張貼或噴漆之方法為之、將廣告置於定著物上，以及造成污染該定著物之結果，此為設置廣告於定著物上為污染環境行為之法定要件規定，缺一不可，縣市主管機關所發布之關於設置廣告物於定著物上，為污染環境行為之法規命令，其構成要件自應相當；本件新竹市政府依系爭規定授權發布系爭公告，就其內容以觀，則凡在新竹市政府轄區之任何土地定著物或非定著物（包括門牌、對講機、消防器材、電信器材、候車牌、信箱、門框、門縫、門把、門手、外露管線、電桿、號誌桿、指示牌、樑柱、樹木、電話亭、舊衣回收箱、牆壁、欄杆、橋梁等）上，以任何方法（張貼、黏貼、懸繫、懸掛、噴漆、釘定、螺栓固定或夾附等）設置廣告物者，是否即為「環境污染行為人」，其認定之唯一準據在於「該廣告物設置前是否經主管機關之許可」，未以造成污染定著物或非定著物之結果為要件，與第27條第10款規定不符，而廣告物並非屬廢棄物清理法第2條第1項第1款所稱之廢棄物，設置未經許可之廣告物亦不當然即為環境污染行為，是以，於禁止場所為廣告物之設置行為，固然違反廣告物管理辦法之相關規定，但必該行為符合廢棄物清理法處罰要件一造成污染環境之結果，設置行為人始成為環境污染行為人，而依廢棄物清理法規定處罰，系爭公告認設置之廣告物未先經主管機關許可，設置人即為環境污染行為人，自已逾越授權範圍（參照司法院大法官會議釋字第734號解釋陳碧玉大法官協同意見書）。
六、末按，對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應符合法律保留原則之意旨。本件原屬分依據違反法律保留原則之新竹市政府系爭公告，認定原告於新竹市轄區，任意張（黏）貼廣告物於居家門前、電錶、水管及信箱等，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，違反件數合計117件，依同法第50條第3款及新竹市處理違反廢棄物清理法裁罰基準表，裁處378,000元罰鍰，自有可議。
七、綜上，本件原告確有於106年5月8日至同年月10日期間於被告轄區任意張貼廣告之行為，然原處分所依據之系爭公告不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，及是否造成汙染環境之結果，逕認該設置行為屬污染環境行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，有違法律保留原則，系爭公告之公告事項第1項第1款，應不予適用。從而，被告依廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款及系爭裁罰基準規定，作成原處分，尚有違誤，原告請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
陸、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 11 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 林南薰以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 11 月 23 日
書記官 陳麗麗