臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第42號
108年10月24日辯論終結原 告 梁義拾被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科訴訟代理人 任君逸律師上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會107年5月7日農訴字第1070704304號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣台北高等行政法院移送前來，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：被告代表人原為邱鏡淳，嗣變更為楊文科，茲據其具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
貳、爭訟概要：原告所有位於新竹縣○○鄉○○段○○○號之土地（下稱系爭土地）坐落於比佛利山莊內，而比佛利山莊於81年12月28日已由訴外人（即建商徐正德）取得開發許可及雜項使用執照，原告嗣後承購系爭土地，另於106年10月5日擬具「新竹縣○○鄉○○段○○○○號住宅新建工程簡易水土保持申報書」、又於106年11月10日擬具「新竹縣○○鄉○○段○○○○號住宅新建工程簡易水土保持申報書（第一次變更）」（下稱系爭簡易水保申報書），向原處分機關新竹縣政府申請在系爭土地上辦理住宅新建工程（下稱系爭工程），案經原處分機關以106年11月22日府農保字第1060166767號書函（下稱106年11月22日書函）核定系爭簡易水保申報書，並依行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱本辦法）第5條規定，核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱回饋金）新臺幣（下同）000000元，嗣原告提出陳情，原處分機關以106年12月27日府農森字第1060169148號函（下稱106年12月27日函）回覆原告仍應繳納回饋金251573元（計畫面積186.35平方公尺X當期公告土地現值15,000元X乘積比率9%），嗣後原告又再度以書狀詢問原處分機關有關系爭簡易水保申報書相關疑義，原處分機關再度以107年1月5日府農保字第1070000807號函覆原告，原告對前揭106年11月22日函、106年12月27日函及107年1月5日函均不服而提起訴願，經訴願決定駁回後，提起本件行政訴訟。
參、原告主張略以：
一、系爭土地坐落於比佛利山莊內，該山莊於81年12月28日取得開發利用許可，原告係承購該開發建築用地用以自建住宅者，依山坡地開發建築管理辦法第4條規定，在已形成之建築用地上從事後續興建住宅而已。依法律不溯既往原則，於87年5月27日森林法第48條之1公布施行前已申請開發建築用地完成，基礎設施周全之山坡地住宅社區，無須繳納山坡地開發利用回饋金。
二、依森林法第48條之1立法精神，回饋金計算標準應以開發許可時之土地現值為準，且只可單次計課，禁止重複課費，比佛利山莊內之住戶迄今遭以增值後之土地現值課徵回饋金，甚不合理，應從低按照首次開發時之公告現值補繳回饋金，較為合理，本案以106年度之土地公告現值計算要求原告補繳81年度首次核發開發利用許可時之回饋金，顯然違反國家課稅繳費概以稅費發生事實當時當期土地公告現值為計算標準之規定。又原告自建住宅行為並非原始山坡地開發建築用地行為，繳交回饋金義務人應為取得原始開發利用許可之徐姓建商。同一土地同一範圍內豈有發生二次山坡地開發建築用地之可能？本案系爭簡易水土保持申報書重新變更設計，只要面積不變，均應合併視為一次。
三、原告承購已開發完成之建築用地用以自建住宅，並執行原開發建築計畫，並非水土保持法第12條第1項第4款所定應擬具水土保持計畫之情形，不應重複課予擬具水土保持計畫及繳交回饋金之義務。原處分機關援引本會104年3月30日函釋重複課予原告擬具水土保持計畫之義務，有違法律保留原則。
四、並聲明：106年11月22日之原處分（僅針對說明五：回饋金部分）、106年12月27日之原處分及107年1月5日之原處分暨上開三處分之訴願決定（107年5月7日農訴字第0000000000號）均撤銷。
肆、被告答辯略以：
一、原告請求撤銷原處分之標的已有可議，106年12月27日、107年1月5日函文重申原處分意旨，均無生公法上之效力，性質屬於觀念通知，應非本案標的。按依行政程序法第92條之規定，行政處分之要件應具有對外直接發生法律效果，始屬之。查本案原告請求撤銷訴願決定及原處分，並將原處分分列為：1.106年11月22日府農保字第1060166767號函；2、106年12月27日府農森字第1060169148號函；3、107年1月5日府農保字第1070000807號函。惟被告機關乃係以106年11月22日府農保字第1060166767號函就原告簡易水土保持申報書予以審查，並據此核算本案回饋金數額認定原告應予繳納金額，方屬上揭法文所指之行政處分。至於其餘2 函文性質上皆屬重申被告所為之行政決定並無違誤，均無生公法上之效力，性質屬於觀念通知，應非本案標的。
二、本件被告適用法令及回饋金之計算方式應均無違誤：
（一）按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……山坡地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）前項……第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第1條、第2條及第48條之1分別定有明文。次按「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之6至百分之12計算。（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」另新竹縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，亦經被告機關以91年6月6日府農林字第000000000號公告在案，有關開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之9為計算標準。
（二）查本件被告請原告繳納山坡地開發利用回饋金，乃係依照森林法第48條之1第2項受、山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定，原告對於相關法令並不爭執。再者，原告所提本案申報書之內容，其申請建築面積為176.65平方公尺、其他開挖面積為9.7平方公尺，合計186.35平方公尺與106年當期公告土地現值每平方公尺15,000元，乘積比率9%計算，經與核算後回饋金數額為251,573元(【計算式】186.35x15, 000x9/100=251,573)，此部分計算簡明、單純，亦無誤寫、誤算之情，被告據此於106年11月22日以府農保字第1060166767號函通知原告依規繳納回饋金，實無不當，參以原告對於回饋金之計算方式亦不爭執，此部分已堪認定。
三、本件原告於山坡地興建住宅，有挖方、填方、堆積土石等開發行為，依法仍屬水土保持法之開發行為，原告主張並無開挖整地、並非開發行為云云，客觀無憑，要屬無據：
（一）按《水土保持法》第12條第1項第4款、第2項：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」
（二）復按，《水土保持計畫審核監督辦法》第3條第5款：「於山坡地或森林區內從事本法第十二條第一項各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿二千立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：五、開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿五百平方公尺者。」所謂開發建築用地，乃係指有實際築及其他開挖整地行為屬之，行政院農委會雖以行政命令就面積合計未滿500平方公尺者，認其規模較小得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，然而絕非即非開發建築行為，更無原告所謂若干規模以下之住宅興建工程即非屬之。
（三）查本件原告於106年11月10日簡易水土保持申報書，其於開發種類勾選「五、開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積未達500平方公尺者」，下方開發規模勾選「開發建築用地：建築面積176.65平方公尺。其他開挖整地面積：9.7評分公尺。合計：186.35平方公尺。其他開挖整地：開挖整地面積：9.7平方公尺。挖填方總合：5.48立方公尺。」參以原告檢附之《圖五》挖填土方圖，其上亦有記載：「開挖整地面積：UA1排水溝：0.5*11.5=5.75m2UA2排水溝：0.5*5=2.5m2 W集水井：0.7*0.7=0.49m2 PVC涵管：0.12*0.8=0.96m2合計：5.75m2+2.5m2+0.49m2+0.96m2=9.7m2挖方：UA1排水溝：0.5*11.5*0.3=1.73m3 UA2排水溝：0.5*5*0.3=0.75m3 W集水井：0.7*0.7*0.5=0.25m3 PVC涵管：0.12*0.12*0.8=0.01m3合計：1.73m3+0.75m3+0.25m3+0.01m3=2.74m3填方：2.74m3挖填方合計：2.74m3+2.74m3=5.48m3註：基地內剩餘土方平鋪於基地內，且土方不外運。」此部分申報書、申報書附圖五均係原告或委請工程公司提出，參以建築面積有176.65平方公尺過程中另有開挖整地面積9.7平方公尺、挖、填方總合亦有5.48平方公尺，施作過程中有開挖整地、有挖方、填方等行為，並有將剩餘土方平鋪於基地、土方不外運等節，原告所稱其住宅新建工程並無開挖整地，顯與其申請文件及圖說不合，原告主張並無整地，與客觀事實不符，要無可採。
（四）再者，於山坡地為住宅新建工程，難認對於水土保持並無影響，原告所辯解者應僅係規模較小，據此片面主張即不受相關法令拘束，要屬無據。又規模較小者，本依水土保持計畫審核監督辦法第3條規定第5款規定：「於山坡地或森林區內從事本法第十二條第一項各款行為，且挖方及填方加計總和或堆積土石方分別未滿二千立方公尺，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：五、建築面積及其他開挖整地面積未滿500平方公尺者」（超過500平方公尺規模者依法令即應提出水土保持計畫書），僅需提出簡易水土保持申報書即可，參以山坡地開發利用回饋金亦係以其實際建築面積及開挖整地面積予以核算，非無區別，對申請人難認違反比例原則及平等原則，明甚。
（五）至於原告提起訴願或本訴，訴願及聲請書起訴狀完全未主張其住宅新建工程並非法文開發建築用地行為，原告著墨者均係能否以81年間比佛利山莊開發當時並無核課山坡地開發利用回饋金，原告認建商毋庸繳納其為新建住宅時卻要繳納，或認應涵蓋於81年建商開發時、或認其於106年開發時應同受當時並無法令課徵回饋金之「赦免」（原告所用文字），據此主張被告就相關法令適用有違反不溯及既往、信賴保護原則，遲至本件辯論終結前再為主張本案住宅新建工程並非法所謂開發建築用地，不僅乃係自行說文解字、漫為就有利於己之解釋予以攀附，亦查無相關判決或函釋，此部分主張，於法應無理由，併此陳明。
四、本件並非係向比佛利山莊建商命其繳納回饋金，參以原告係於106年始為申請，行政構成要件事實【時點】顯屬不同，原告主張課徵法源於87年發佈、開發許可於80年，應以80年整體開發為準，法不溯及既往云云，於法實有誤會，不足以採：
（一）按所謂新法不溯及既往原則，係指新法規不適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係而言，此乃基於信賴保護原則，保障既得權益，並維持法律關係之穩定，不容許政府任意將法規溯及既往，致侵害人民已取得之信賴利益，此有臺北高等行政法院96年度訴字第3959號行政判決可稽。又法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（釋字第577號及第620號解釋理由書參照）。…查系爭申請案之投資研發活動所支出金額係發生於000年度，投資抵減之申請係配合營所稅之年度作為抵減基準，惟系爭申請案係於103年6月3日始向被告申請，則被告依行為時投抵辦法第12條第2項規定，應於當年度營所稅結算申報期間截止日（即103年5月31日）後7個月內，將審查結果送交公司所在地稅捐稽徵機關核定投資抵減稅額，而被告係於104年2月17日作成原處分，揆諸前揭大法官解釋意旨及說明，本應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法（即申請時之投抵辦法二第2條之1第2款規定），直接依據新法定其法律效果，縱原告之當年度研究發展活動及違反環境保護相關法令之違規事實發生於舊法時期，惟其僅係「法律事實之回溯連結」，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，則被告就系爭申請案適用投抵辦法二第2條之1第2款規定，並未違反法律不溯及既往原則。原告主張原處分有違反法律禁止溯及既往原則，容屬一己主觀之見解，委無足取（參臺北高等行政法院104年度訴字第1701號理由判決意旨）。
（二）復按，行政院農委會105年1月27日農授林務字第1051740190號函釋：「申請人有無須繳交回饋金之義務，係以申請人向目的事業主管機關提送興辦事業計畫之申請掛件時，回饋金繳交辦法是否生效（89年11月30日發布施行並於0年00月0日生效）為斷。倘興辦事業許可為有效存續，且該興辦事業之申請掛件日確於回饋金繳交辦法生效日之前，則無繳交回饋金之義務。」
（三）查本案原告主張81年間比佛利山莊開發案已開發完結，惟本案無論係按森林法第48條之1第2項及系爭辦法第5 條等相關規定，均無回溯向「當時」之申請人適用現行之法令，應無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則。
（四）至於原告係向主管機關另為申請，形式已觀，並非新法生效前已終結之事實或法律關係，乃係一獨立、嶄新之事實，被告機關據此請其繳納回饋金，應無違反法律不溯及既往原則。尤以，原告固屢屢提及信賴保護原則，惟對原告而言似無何信賴基礎，原告亦無釋明有何信賴表現，據此主張被告機關違反信賴保護原則，同無理由，併予陳明。
五、聲明：原告之訴駁回。
伍、本件兩造之爭點：
一、本件原告針對106年12月27日府農森字第1060169148號函文、107年1月5日府農保字第1070000807號函文及106年11月22日府農保字第1060166767號函文（說明五：回饋金部分）均提出不服，上開三函文是否均屬行政處分？
二、原告是否依法具有繳納山坡地開發利用回饋金之義務？（原告之行為是否屬於開發行為？）
三、原處分是否有違法律不溯及既往之原則？
陸、本院之判斷：
一、程序部分（本件行政處分究為何）：
（一）依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原告之訴，起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正。同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」，故人民對於非行政處分提起撤銷訴訟，不合於程式亦無法補正。
（二）次按，所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，其情形如無法補正，行政法院自應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之（最高行政法院10
8 年裁字第1177號裁定參照）；又行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分（最高行政法院第108年裁字第1381號裁定參考）。申言之，行政處分之要件應具有對外直接發生法律效果，始屬之，若行政機關對於同一事件，基於說明及解釋之目的多次為內容相同之意思表示，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，即非行政處分，不得為行政爭訟之客體，此外，行政機關單純事實之敘述、理由之說明，或就某事件之處理經過通知當事人，並未損及其任何權益，為欠缺法效性之觀念通知，亦非行政處分。至於判斷行政機關所為之公文書內容是否屬於對外直接生法效性之行政處分，應由公文書內容整體綜合判斷之，如：可綜合公文書之主旨、說明意旨、附件等內容進行探求文書之意旨整體觀察之。
（二）經查：觀之106年12月27日府農森字第1060169148號函文主旨內容：「有關台端陳情於本縣○○鄉○○段○○○○號土地住宅新建工程之山坡地開發利用案件，涉及山坡地開發利用回饋金疑義乙案，復如說明，請查照。」、107年1月5日府農保字第1070000807號函文主旨內容「有關台端函詢『本府以106年11月22日府農保字第1060166767號書函核定之梁義拾、梁詠安住宅新建工程（第一次變更設計）簡易水土保持申報書』相關疑義案，如說明，復請查照。」以及其說明欄內容觀之，上開二函文均清楚表示主要均係針對原告對106年11月22日之行政處分產生疑義之處進行理由之說明，並重申原處分意旨，均無再新生任何其他公法上之效力。申言之，本件被告機關乃係以106年11月22日府農保字第1060166767號函就原告擬具之系爭簡易水土保持申報書予以審查，並據此核算本案回饋金數額認定原告應予繳納金額，上開函文具有對外直接發生法律效果之效力，屬於行政處分。至於106年12月27日府農森字第1060169148號函文及107年1月5日府農保字第1070000807號函文，該2函文性質上皆屬再次重申被告所為之106年11月22日之行政處分並無違誤，其中106年12月27日府農森字第1060169148號函文除重申原處分並無不當外，更進一步解釋說明回饋金之計算方式及標準，另107年1月5日府農保字第1070000807號函文，則是針對有關擬具系爭簡易水土保持申報書之必要性事由進行說明，是上開二函文均屬針對原處分進行理由上之說明及解釋，均無新生公法上之效力，性質均屬於觀念通知，均非屬行政處分，應非本件撤銷之訴之訴訟標的，故原告針對106年12月27日府農森字第1060169148號函文及107年1月5日府農保字第1070000807號函文一併提起行政訴訟，此難謂適法，此部分之主張併於本件判決駁回。
二、原告是否依法有繳納山坡地開發利用回饋金之義務？原告之行為是否屬於開發行為？
（一）按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰…二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。…前項第一款水權費及第四款水資源開發計畫工程費之提撥比例，由中央水利主管機關會同中央主管機關定之；第二款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第1、2、48條之1第1項第2款、第2項分別定有明文。
次按「本辦法依森林法第四十八條之一第二項規定訂定之。」、「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第三條第三款所定之山坡地。」、「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第十二條第一項及第四項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、「山坡地開發利用回饋金（以下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」行為時102 年01月31日山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1、2、3、4條及第5條定有明文。
再按，「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。第一項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。第一項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」水土保持法第3條第1至3款、第12條定有明文。據此，應認山坡地開發利用回饋金繳納義務乃山坡地開發利用者，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，經核發山坡地開發利用許可時通知時發生。
（二）爭訟概要欄所載之事實經過，業經二造不爭執（見本院108年10月24日言詞辯論筆錄第2頁），且有以106年11月22日府農保字第1060166767號函、106年12月27日府農森字第1060169148號函、107年1月5日府農保字第1070000807號函、新竹縣政府建設局81年13號雜項使用執照、訴願決定書、送達證書等在卷可稽，自堪認定。
（三）本件應適用之山坡地開發利用回饋金辦法為何：
1.按依中央法規標準法第18條規定，已明定各機關受理人民聲請許可案件，原則上應適用行為時之法規，但如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規；而舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，則適用舊法規，此即「從新從優原則」。另「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」最高行政法院72年判字第1651號判例要旨可資參照。
2.原告係於106年10月5日擬具系爭簡易水保申報書向被告提出開發申請，另於106年11月10日擬具系爭簡易水保申報書（第一次變更）向被告提出申請，經被告以106年11月22日府農保字第1060166767號函核定系爭簡易水保申報書並核算回饋金為251573元，是該系爭簡易水保申報書之處理程序既於106年11月22日即已終結，則此申請許可案件，自當適用行為時即102年1月31日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法，不適用106年12月12日修正之山坡地開發利用回饋金繳交辦法，先此敘明。
（四）按「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第三條第三款所定之山坡地。」、「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第十二條第一項及第四項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、「山坡地開發利用回饋金（以下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」行為時本辦法第3、4條分別定有名為。換言之，依據上開辦法，回饋金繳納義務人之種類視其個案有擬具水土保持計畫之水土保持義務人、擬具簡易水土保持申報書之水土保持義務人二種。查：原告既於106年10月5日擬具系爭簡易水保申報書，並於106年11月10日進行簡易水保申報書（第一次變更），經被告以106年11月22日函核定原告於106年11月10日所擬具之系爭簡易水保申報書並核算繳納回饋金在案，是原告既為擬具系爭簡易水土保持申報書之水土保持義務人，依上開辦法原告自屬行為時本辦法第4條規定所示之回饋金之繳交義務人。
（五）本件被告之行為是否屬於「開發」行為？
1.按「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第十二條第一項及第四項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。、、四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」行為時本辦法第3 條及水土保持法第12條第1、4項分別訂有明文。另按，行為時（即105年12月15日修正之水土保持計畫審核監督辦法）第3條第5款：「於山坡地或森林區內從事本法第十二條第一項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：五、開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿五百平方公尺者。」。依上開規定得見，於山坡地進行「開挖整地」即屬水土保持法所稱之「開發行為」，至於當開挖面積符合水土保持計畫審核監督辦法所定之範圍，即「開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積合計未滿五百平方公尺」之情況，亦即當開發規模較小之情況，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，然該等行為本質上仍屬於「開發行為」。
2.查，依據原告所提出之系爭簡易水土保持書內容觀之，原告於開發種類中勾選「開發建築用地：建築面積及其他開挖整地面積未滿五百平方公尺者。」及「設置公園、墳墓、運動場地或其他開挖整地：開挖整地面積未滿一千平方公尺，且其挖方與填方之加計總和未滿二千力方公尺者」二個項目，依據原告所勾選之項目「開發建築用地」、「設置公園、墳墓、運動場地或其他開挖整地」即可清楚辨識出，原告於勾選之際已然明白其所從事者乃屬「開發行為」，再者，輔以原告於系爭簡易水土保持書內填寫之施作工程為「排水溝」、「涵管」、「集水井」等項目，衡以常情，上開工程之施作過程勢必透過「開挖整地」之方式進行，亦即施作過程會有「開挖」、「挖方」、「填方」等行為，原告稱其施作行為不該當開發行為實與常情相違，應無可採。
3.至原告主張條文規定應繳納回饋金義務人乃指原開發行為者（指於82年取得開發許可之徐姓建商）云云，然綜觀上開條文所示，回饋金繳納義務人之種類可能「擬具水土保持計畫之水土保持義務人」、「擬具簡易水土保持申報書之水土保持義務人」，然原取得開發許可之徐姓建商與原告之身分相異，一為擬具水土保持計畫之水土保持義務人、一為擬具簡易水土保持申報書之水土保持義務人，縱認原開發商屬於回饋金繳納之義務人，然並不因此排除本件原告後來另行從事開發行為時亦應繳納回饋金之義務，原告此部分之主張應無足採。
三、原處分是否有違反法律不溯及既往之原則？
（一）按山坡地開發利用回饋金繳交辦法係依據森林法第四十八條之一第二項規定授權訂定，揆其立法原意，係以達成保安國土、涵養水源、減輕天然災害之目的，應即號召全國民眾推行造林運動，並為達長期造林之目標，乃於同條文增訂政府設置造林基金之規定，且明定「山坡地開發利用者繳交之回饋金」為基金來源之一，藉付費制度達成充實林務發展及造林基金，以作為山坡地獎勵造林之森林生態補償功能，兼有抑制山坡地開發速度之制約功能，其性質屬「特別公課」。於山坡地或森林區內從事水土保持法第十二條第一項各款行為，應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，送水土保持主管機關核定者，係現行應繳交山坡地開發利用回饋金之對象。（參見山坡地開發利用回饋金繳交辦法修法總說明），綜上可見，回饋金繳交制度的設計，係以回饋金歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費，藉此降低開發利用山林之損害，藉此降低開發利用山林之意願，以達成制約山坡地開發之速度，彌補因滿足經濟需求而開發山坡地所生之損失，及減緩經濟發展與環境保護之衝突。
（二）雖原告主張系爭開發案源自於81年間，本件與81年之開發許可申請之行為係屬於一體之行為，應由原開發商（徐姓建商）繳納之，而不應重複命原告繳納云云，然參酌上述回饋金繳交制度之立法目的及精神可見，因應「每次山坡地之開發行為」給予相應之回饋金以達造林復育、維護環境保護，且藉由課以回饋金繳納義務以降低山坡地頻繁開發情況，故本件原告繳納本件山坡地開發利用回饋金，係因原告（山坡地開發利用者）於106年11月10日擬具系爭簡易水土保持申報書，經被告於106年11月22日函說明符合水土保持計畫審核監督辦法第3條之時並通知繳交時發生，此乃獨立於原開發行為外之新成立之開發行為（新發生之事實）、新發生之回饋金繳納義務，然原開發行為之內容、範圍、種類與本件原告所申請之開發行為不同，況原開發案業已完成，本件乃新成立之開發行為，本應依個案開發狀況另課以回饋金繳納金額，進而原告指摘原處分違反法律不溯既往原則之詞，無法採取。
（三）此外，行政院農委會105年1月27日農授林務字第1051740190號函釋：「申請人有無須繳交回饋金之義務，係以申請人向目的事業主管機關提送興辦事業計畫之申請掛件時，回饋金繳交辦法是否生效（89年11月30日發布施行並於0年00月0日生效）為斷。倘興辦事業許可為有效存續，且該興辦事業之申請掛件日確於回饋金繳交辦法生效日之前，則無繳交回饋金之義務。」，查本案原告主張81年間比佛利山莊開發案已開發完結云云，然如前所述，本件乃屬前開開發案完結後，新生之開發行為，依法應另依其開發程度、範圍、態樣，另外就此新開發之行為繳納回饋金，本件並無違反法律不溯及既往原則。
四、末按，新竹縣山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，亦經被告機關以91年6月6日府農林字第000000000號公告在案，有關開發建築用地者，以核定水土保持計畫時之開發面積與當期公告土地現值乘積百分之9為計算標準。另，被告對於回饋金之計算式並不爭執（見台北高等行政法院107年度訴字第725號卷第156頁）。綜上，原告既於106年11月10日擬具簡易水保計畫向被告申請開發行為（排水溝、涵管、集水井）工程，經被告以上述106年11月22日以府農保字第1060166767號函核定系爭簡易水保申報書，自屬行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所稱之「山坡地開發利用」行為，依該回饋金繳交辦法第4條規定，原告即為回饋金之繳交義務人；被告依該回饋金繳交辦法第5條第1項規定，並按被告前開公告之回饋金乘積比率、核算原告應繳納回饋金為251573元（計算方式：開發面積186.35平方公尺x當期公告土地現值15000元x9%），揆諸前揭規定及說明，即屬有據。
故原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合；原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
柒、另兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述的必要，併予說明。
捌、結論：本件原告之訴一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 李毓華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 108 年 11 月 22 日
書記官 劉佳紋