臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第6號原 告 林榮源輔 佐 人 賴玲玉被 告 新竹市環境保護局代 表 人 江盛任訴訟代理人 楊怡楨上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國106 年12月8 日106 年訴字第16號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國107 年5 月11日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件係原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰而涉訟之行政訴訟事件，依行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，應適用行政訴訟簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、事實概要：被告於民國106 年3 月5 日派員至新竹市○○段○○○○○○○○○○號土地（即新竹市○○路○○巷○○弄○○號旁空地，以下簡稱系爭土地）稽查，現場堆置廢棄物，惟未查獲行為人，被告遂以106 年3 月10日竹市環衛字第1060005976號函命被告於文到10日內改善。被告嗣於106 年5 月8 日派員進行複查，發現現場堆置之廢棄物依舊，函請原告陳述意見並審認原告所述為無理由後，乃依廢棄物清理法第11條第1 款及50條第
1 款規定，以106 年6 月22日竹市環衛字第1060013060號執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分）處原告1,20
0 元罰鍰。原告不服，向新竹市政府提起訴願，經新竹市政府訴願審議委員會以106 年12月8 日106 年訴字第16號訴願決定駁回在案，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
參、本件原告主張：
一、原告僅為系爭土地之共有人之一，對該等土地各有2 分之1之持分比例，且因系爭2937地號為尚未徵收之計畫道路用地，系爭2598地號為畸零建地，無法分割、分管，前經本院以
102 年度訴字第421 號判決准予變價分割確定在案。
二、被告曾以101 年4 月30日竹市環衛字第1010007041號函行政指導「若台端能檢具證明文件證明台端已完成清除持分土地，善盡管理責任，經本局查驗符合規定，本局將僅針對其他逾期未改善之共有人進行裁處」，原告始改善系爭土地各2分之1 之環境。嗣又遵循被告102 年1 月28日竹市環衛字第1020400356號函「台端來函表示竹蓮段2937、2598地號土地為共同持有，主張該土地維護之權責應為土地持有之持份比例為權責乙案，本局同意台端之主張，請台端爾後應定期維護空地環境，以免造成環境髒亂」內容，善盡持分環境維護管理之責。
三、詎被告新接任承辦人員竟罔顧上開函示內容，將非屬原告管理權責之另2 分之1 土地環境衛生問題，一再寄發告發單予原告，並以106 年4 月27日竹市環衛字第1060007004號函說明「有關本局102 年1 月28日竹市環衛字第1020400356號函示（諒達），與行政院環境保護署前揭104 年最新函示有所牴觸，已失其效力」，嗣並作成原處分。然經原告電詢環保署所得答覆「102 年1 月28日竹市環衛字第1020400356號函與96年6 月6 日環署廢字第0960040292號發布法規、97年6月12日環署廢字第0970038698號、104 年8 月24日環署廢字第0000000000號、106 年5 月2 日環署廢字第1060030686號函釋並無相牴觸問題，僅承辦人係採用104 年函示說明（三）或（四）為其行政處分依據之差異而已。是以，不生被告所述有所牴觸失其效力情事。況且，在現行環保法令無異動、主客觀條件依舊情形下，被告豈可毫無依據否決前公文書之適用？
四、綜上，依法提起本件行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均應予撤銷；訴訟費用由被告負擔。
肆、被告則答辯以：
一、被告於接獲民眾陳情後，即派員至系爭土地稽查，並針對現場之廢棄物及垃圾包進行採證作業，然未查獲行為人；而因該地雜草叢生，土地所有人、管理人及使用人依法負有清理責任，乃以106 年3 月10日函文通知原告限期改善，且於
106 年5 月15日陳述意見通知書載明違反事實並附稽查照片，惟終未獲改善，經確認違反廢棄物清理法第11條第1 款事實明確。
二、廢棄物清理法係以追究行為責任人為優先，無法追究時始轉為追究狀態責任人，而本案因無法追究行為人，原告又為系爭土地之所有權人，因此認定原告為狀態責任人，並課予清除處理義務，核無違誤。
三、被告已以106 年4 月27日竹市環衛字第1060007004號函指出前於102 年1 月28日所為之竹市環衛字第1020400356號函示內容有誤，維護環境並非以持分比例計算其責任，且原告亦無分管契約，必須依法執行。
四、是以，被告審酌原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，爰依同法第50條規定裁處原告1,200 元罰鍰，原處分並無違法或不當，應予維持。並聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔。
伍、本院之判斷：
一、本件事實概要欄所載事實，除後列之爭點外，有原處分、新竹市政府訴願決定書、被告106 年3 月10日竹市環衛字第1060005976號函及106 年6 月22日竹市環衛字第10600154851號函、土地建物查詢資料、髒亂點查報紀錄表、照片等為證，而原告為系爭土地之所有權人之一，此為原告所不爭執。是本件爭點應在於，被告以原告為系爭土地之共有人之一，以系爭土地上有廢棄物未清除為由，依據廢棄物清理法相關法條為裁處，是否適法？
二、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」、「有下列情形之一者，處1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」，廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款分別定有明文。又干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類；所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務，而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務。至干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。因土地所有人、管理人、使用人即便非違章行為人，也未同意他人於其管領之土地上傾倒廢棄物，但其既得享土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。
三、次按，各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權，此為民法第818條所明定。查原告為系爭土地之所有權人之一，與其他土地共有人未定有分管契約，且迄今尚未依本院102年度訴字第421號民事判決予以變價分割等事實，此經原告自承明確，則原告與他共有人分別共有系爭土地，既未定有分管契約，對共有物之全部，即有使用收益之權；依民法第821條第1項規定，亦共同負有管理義務。申言之，原告與他共有人共有系爭土地，並未具體區分土地管理範圍，係各別就土地全部依應有部分負管理義務，是原告與他共有人各自違反其管理義務致系爭土地有污染環境衛生情事，應予以共同處罰。又基於分別共有人對共有土地之應有部分既係抽象存在而不能具體分割，是系爭遭受污染環境衛生之共有土地改善義務，性質上即屬不可分，原告與其他共有人應負全部改善義務，無從各自為一部改善，亦即廢棄物清理法第11條之清理義務，分別存在於土地所有權之每一共有人，任一共有人均負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成環境清理而予免責（臺北高等行政法院96年度簡字第303號判決內容參照）。是而，原告主張其僅需按其應有部分比例管理維護系爭土地環境衛生云云，於法尚有未合，不應准許。
四、至原告雖提出被告所為之101 年4 月30日竹市環衛字第0000000000號、102 年1 月28日竹市環衛字第1020400356號函（見卷第27、38頁），主張被告前曾同意由原告按土地持分比例維護空地環境權責云云。然查：
（一）被告已於106 年4 月27日以竹市環衛字第1060007004號函：「二、…依行政院環境保護署104 年8 月24日環署廢字第1040069155號函示（如附件），清理義務分別存在於土地所有權之每一共有人，任一共有人均應負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成環境清理而予以免責。
三、另有關本局102 年1 月28日市竹環衛字第1020400356號函示（諒達），與行政院環境保護署前揭104 年最新函示有所牴觸，已失其效力。」（見卷第45頁），更正前揭函文之效力。且行政院環境保護署亦係以106 年5 月2 日環署廢字第1060030686號函覆被告：「四、依本署104 年
8 月24日環署廢字第0960040292號函（副本諒達）說明四略以，廢棄物清理法第11條之清理義務，分別存在於土地所有權之每一共有人，任一共有人均應負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成環境清理而予以免責。本案請貴局參依上開原則卓處，並逕復陳情人。」，同時將副本寄送予原告（見卷第43-44 頁），亦即重申「任一共有人均負『整體』土地清理責任」原則，並指示被告應按此原則為適法之處分。是原告猶執前開函文主張應以持分比例認定環境維護權責云云，即屬無據，難認有理。
（二）再者，觀之被告前於101 年4 月30日所為之竹市環衛字第1010007041號函內容：「二、按廢棄物清理法第11條第1款之規定…，又行政院環境保護署97年06月12日環署廢字第0970038698號函（如附件）明示，須對所有土地共有人分別開立勸導單或舉發通知書，雖有部分共有人已執行清理改善動作，然對土地狀態仍未改善完成，仍應對逾期改善之共有人，辦理後續告發處分。三、台端該二筆土地為與他人共有，因土地並無分割，若台端能檢具證明文件證明台端已完成清除持分土地，善盡管理責任，經本局查驗符合規定，本局將僅針對其他逾期未改善之共有人進行裁處。」（見卷第27頁），其說明三固記載倘原告能證明已完成清除持分土地，將僅針對其他逾期未改善之共有人進行裁處云云。惟觀之該份函文所援引之行政院環境保護署97年6 月12日環署廢字第0970038698號函示：「一、本案土地或建築物所有權之共有人如違反廢棄物清理法第11條規定之清理義務，其清理義務分別存在於每一位共有人，主管機關本應依廢棄物清理法第50條第1 款規定之罰鍰額度對每一位違反清理義務之共有人分別處相同之處罰，並無涉及行政權行使過當問題。另有關96年6 月6 日環署廢字第0960040292號函釋，係指行政機關對於違法裁罰時，應選擇行為責任優先於狀態責任來認定土地或建築物之所有人、管理人或使用人，與本案並無相抵觸。二、…另依『違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則』第3 條規定，對於前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或其他應遵行事項等行為。本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。』是以，雖部分共有人有執行清理之改善動作，然對於土地狀態仍未改善完成，自應對逾期改善之共有人，辦理後續按日連續處罰之告發。」等語（見卷第29頁），係對共有土地違反廢棄物清理法第11條規定乙節所為之釋示。其中對於若僅有部分共有人執行清理改善，惟土地狀態仍未改善完成此一情形，僅釋示仍應對逾限期改善之共有人辦理後續按日連續處罰之告發，並未指示排除對有執行清理改善惟未改善完成共有人之責任，是被告前以101 年4 月30日竹市環衛字第0000000000號說明將僅針對其他逾期未改善之共有人裁處，並以102 年1 月28日竹市環衛字第1020400356號函同意原告關於按持分比例維護管理系爭土地之主張，即難認合宜。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，依同法第50條第1 款規定，裁處最低罰鍰1,200 元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、至兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 林南薰以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
書記官 陳麗麗