臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 108年度交字第143號原 告 曾莉耘被 告 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 黃萬益訴訟代理人 賴姿伶上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服被告中華民國108年8月1日竹監苗字第54- ZBA284458號違反道路交通管理事件裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣參佰元由原告負擔。
理 由
壹、程序事項：
一、原告起訴時，被告交通部公路總局新竹區監理所代表人為林翠蓉，訴訟繫屬中，於民國（下同）109年1月22日由黃萬益繼任為代表人，並經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件係交通裁決事件，依同法第237條之7規定，爰不經言詞辯論逕為裁判，先此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告於民國108年3月29日，駕駛車號000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），行經國道一號高速公路北向北向91.5公里處（下稱系爭路段）時，因違規使用路肩（由右側路肩變換至外線車道），經民眾檢舉後，內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊（下稱舉發機關）以原告違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款規定逕行舉發，原告不服，經被告依道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款、第63條第1項之規定，於108年8月1日竹監苗字第54- ZBA000000號裁決書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）4000元、記違規點數一點，原告不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：舉發機關認定原告有上開違規事實，無非係以民眾檢舉原告在開放「路肩通行限往出口小車」路段，於行駛路肩後再變換至主線外倒車道行駛，依交通部高速公路局104年7月16日管字第1046005868號函釋（下稱系爭函釋），「視為利用路肩超車」之違規行為，違反高速公路及快遂公路交通管制規則（下稱管制規則）第9條第1項第2款之規定為其主要論據，因而依道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款規定裁罰「未依規定使用路肩」等情。惟查：
（一）按汽車行駛高速公路及快速公路，其車道之使用，除因交通事故及道路施工依臨時或可移動標諸指示或交通勤務警察指揮外，應依設置之交通標誌、標線或號誌之規定，又汽車行駛高速公路及快速公路，不得有在路肩上行駛，或利用路肩超越前車之行為，管制規則第8條第1項前段及；第9條第1項第2款分別定有明文。次按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」，最高行政法院39年度判字第2號判例可資參照。是被告依道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款規定裁處原告，自應就原告有所定之違法事實負舉證之責。而道交處罰條例之行政罰裁罰要件事實之客觀舉證責任，基於依法行政下之行政合法及合要件性要求，歸於裁罰（行政）機關。
（二）原告確實係「往出口小車」，與設置之交通標誌無違：
1.本件舉發單位既係依民眾行車紀錄器影像檢舉而裁罰原告，則若再接續檢視該影像至竹北交流道口，即知原告確實通往國道一號竹北交流道北向出口，與「限往出口小車」之交通標誌無違。
2.又原告當日駕駛系爭車輛自頭份交流道駛上國道一號北向車道，途經「頭份一新竹系統（連接國3)」、「新竹系統（連接國3)-新竹（科學園區）」、「新竹（科學園區）一新竹（光復路）」、「新竹（光復路）一竹北」等4座門架，最終至竹北交流道駛離國道一號，有原告向遠通電收查詢系爭車輛108年3月29日之通行費明細可稽，益徵原告確係往出口小車無訛。
3.復因國道一號北向93.175公里至91.107公里為交通部高速公路局常態性開放路肩路段，並設有「路肩通行限往出口小車」告示牌，時段包括平日7時至10時等情，為內政部國道公路警察局第二公路警察大隊108年5月2日國道警二交字第1082701345號函說明四所明揭。準此，原告駕駛之系爭車輛屬自用小客車，於可通行時段行駛於開放路肩路段，並確實通往出口即竹北交流道，完全符合所設置之交通標誌規定明確。
（三）高速公路局之系爭函釋，對一般用路人（包括原告）應無拘束力：
1.國道警察108年5月2日函援引高速公路局之系爭函釋，認定原告提早離開主線行駛路肩，除路肩有故障車輛或散落物等事件致無法續行路肩外，應繼續行駛路肩銜接減速車道或出口匝道，如再變換至主線外停車道行駛，依管制規則第9條第1項第2款規定，視為利用路肩超車之違規行為等情，實已超越n路肩通行限往出口小車」交通標誌之文義解釋範圍，且非一般用路人所得預見，顯不可採。
2.又系爭函釋經原告在網路上遍尋不著，乃利用交通部高速公路局網站之局長信箱查詢，經該局覆稱系爭函釋係該局答復內政部警政署國道公路警察局公文，因屬機關間公文，歉難提供等語，有交通部高速公路局以電子郵件形式所為108年6月20日管字第1080022612號回覆通知函可憑，可見系爭函釋純屬機關內部之往來書函，亦未經對外公布，對一般人應無拘束力，遑論舉發單位以之作為裁罰原告之依據，更顯無理。
3.職是，舉發單位以系爭函釋作為認定原告違規事實之主要論據於法尚有未合。
（四）並聲明：（一）原處分撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）原告於108年4月25日、108年6月18日使用監理服務網申訴平台第101768、110114號陳述單同一事件向苗栗監理站多次陳述不服舉發，經內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊於108年5月2日以國道警二交字第1082701345號函復略以：「二、依據高速公路及快速公路管制規則第8條略以:『汽車行駛於高速公路及快速公路其車道之使用，除因交通事故及道路施工依臨時或可移動標誌或交通勤務警察指揮外應依設置之交通標誌、標線或號誌之規定』。三、交通部高速公路局104年7月16日管字第1046005868號函釋略以:『【路肩通行限往出口小車』告示牌指示，於開放路肩路段欲駛離出口之車輛得提早離開主線行駛路肩，除路肩有故障車輛或散落物等事件致無法續行路肩外，應繼續行駛路肩銜接減速車道或出口匝道，如再變換至主線外側車道行駛，則依【高速公路及快速公路交通管制規則】第9條第1項第2款，視為違規行駛路肩之行為。』
四、查國道1號北向93.175公里至91.107公里為交通部高速公路局常態性開放路肩路段，在北向93.175公里、北向
92.9公里及北向91.75公里處分別設有『路肩通行線往出口小車』告示牌，時段為平日7時至10時、16時至20時即假日14時至22時。本路段於前揭說明開放路肩路段起點前方設置通行指示燈及告示牌，藉以提醒用路人注意。是以，案經審視檢舉人影像，旨揭車輛於108年3月29日8時26分時許，時始在國道1號北向91.5公里處，車輛由外側路肩變換至外側車道屬實，視為利用路肩超車之違規行為，爰依法舉發，並隨函檢附光碟1份供參。五、本案係為動態違規行為，陳述人如需檢視影片，請逕向貴站洽詢。」
（二）本件經本所苗栗監理站審視舉發單位所提供之採證影片，茲就時間及影片概況詳細臚列如下：「影片時間108年3月29日全長21秒（8:25:48至8:26:09）1、8時25分48秒：畫面出現國道1號92公里里程牌。2、8時25分57秒：ABM-7185號車出現畫面右下方，行駛路肩。3、8時26分00秒：畫面右上方出現，告示牌面「路肩通行限往出口小車」，ABM- 7185持續行駛路肩。4、8時26分01秒至06秒：ABM-7185號車顯示左側方向燈，由路肩變換車道至主線外側車道。5、8時26分07秒：ABM-7185號車於國道1號主線外側車道行駛。6、8時26分08秒：出口減速車道標線出現畫面，ABM- 7185號車持續行駛主線外線車道。」，綜上，堪認系爭車輛於影片時間108年3月29日8時26分前，確定於國道1號91.7公里以南路段之外側路肩行駛，於錄影影片時間108年3月29日8時26分01-06秒，由外側路肩行駛狀態變換至主線外側車道行駛，已確定違反處罰條例第33條第1項第9款「未依規定使用路肩」，舉發機關依事實舉發並無不當，原告起訴狀爭議舉發機關與裁決機關僅依「交通部高速公路局104年7月16日管字第10460005868號函示，『視為路肩超車』之違規行為，違反高速公路及快速公路管制規則第9條第1項第2款之規定，對一般民眾無法定拘束力，為其主要論述」，屬原告個人辯解，爰本所苗栗監理站審酌認定應予以處罰之必要。
（三）經查，汽車行駛高速公路，不得在路肩上行駛，此為高速公路及快速公路交通管制規則第9條第1項第2款所明定，是以，行駛於高速公路，原則上皆不得行駛路肩，不因系爭路段是否設有禁制標誌而有異同；換言之，行駛於高速公路，除非交通管制單位明白告示有開放使用路肩，否則皆不得行駛於路肩，此乃參與用路之大眾有義務知悉並遵行之事項，而原告既為領有合格駕駛執照之人，對於路肩之設置目的及使用限制此一重要交通規則，自不可諉為不知。次查，交通○○○區○道○○○路局常態性開放路肩路段為國道1號北向93.175至91.107公里，並於北向93.175公里處設有「路肩通行限往出口小車」告示牌，時段為平日7時至10時、17時至20時、假日14時至22時，有內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊108年5月5日國道警二交字第1082701345號函附卷可稽，是於該路段之路肩僅有預備往交流道出口之小型車得以通行，乃甚明確。然查，路肩通行本即非常態，違規路段亦僅開放路肩供出口小車通行，自不得於路肩或利用路肩變換車道，原告如確係欲下交流道，可繼續行駛路肩銜接減速車道或出口匝道，縱車流量大，亦應依規循序行駛，而非變換車道至主線車道之外側車道，再進入減速車道，遑論依上開光碟顯示，違規當時並無塞車或車流量大之情事，原告自不得執此作為拒絕受罰之正當理由。綜上，本案經舉發單位查證違規事實無誤，被告所屬新竹市監理站依規裁處，應屬適法，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按「道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，應提供車輛駕駛人、大眾捷運系統車輛及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅並確保交通安全。」、「駕駛人駕駛車輛…或行人在道路上，應遵守道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定，並服從執行交通勤務之警察或依法令執行指揮交通及交通稽查任務人員之指揮。」，道路交通管理處罰條例第4 條第
1 項、第2 項分別定有明文。又「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣3,000 元以上6,000 元以下罰鍰：十二未依標誌、標線、號誌指示行車。」、「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一有第三十三條第一項…，各記違規點數一點。」，同條例第33條第1 項第12款、第63條第1 項第1 款且規定清楚。次按「汽車行駛於高速公路及快速公路，不得在路肩上行駛，或利用路肩超越前車或倒車。」、「為維護高速公路及快速公路交通安全與暢通，該管公路管理機關或警察機關於必要時，得發布命令，指定時段於高速公路及快速公路特定匝道或路段之車道、路肩，禁止、限制或開放車輛通行。」高速公路及快速公路交通管制規則第9 條第1 項第2款、第19條第3 項亦有明文。再按違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第1 條：「本細則依道路交通管理處罰條例第九十二條第四項規定訂定之。」、第2 條第
1 項、第2 項：「（第1 項）處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準，依本細則之規定辦理。（第2 項）前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表。」經核以上高速公路及快速公路交通管制規則、違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，均係基於母法道路交通管理處罰條例第33條第6 項、第92條第4 項規定之授權而訂定之法規命令，且其內容並未牴觸母法，並已參考「車輛大小」、「違規次數」、「違規程度」、「違規地點」、「所生影響」、「違反情節」等要素擇一或兼採而為分級處罰，舉發機關及被告據以適用，於法並無不合。
（二）查前開事實概要欄所述之事實，有原處分書、舉發機關國道警交字第ZBA284458號舉發違反道路交通管理事件通知單、檢舉違規案件明細、陳述單、違規檢舉採證錄影光碟、舉發機關108年5月2日國道警二交字第1082701345號函等件附卷可稽，原告對於確有行駛路肩之事實亦未爭執，且經本院當庭勘驗舉證光碟結果，原告所駕駛系爭車輛確有於上開時段行駛於路肩（見本院109年5月14日調查證據筆錄），自堪認原告確有行駛路肩之事實。故本件兩造之爭點應審酌者厥為：原告於上揭時地駕駛上開小客車行駛於高速公路上有無未依規定使用路肩之違規行為及事實？
（三）經查，汽車行駛高速公路，不得在路肩上行駛，此為高速公路及快速公路交通管制規則第9條第1項第2款所明定，是以，行駛於高速公路，原則上皆不得行駛路肩，不因系爭路段是否設有禁制標誌而有異同；換言之，行駛於高速公路，除非交通管制單位明白告示有開放使用路肩，否則皆不得行駛於路肩，此乃參與用路之大眾有義務知悉並遵行之事項，而原告既為領有合格駕駛執照之人，對於路肩之設置目的及使用限制此一重要交通規則，自不可諉為不知。次查，交通○○○區○道○○○路局常態性開放路肩路段為國道1號北向93.175至91.107公里，並於北向93.175公里處設有「路肩通行限往出口小車」告示牌，時段為平日7時至10時、17時至20時、假日14時至22時，有內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊108年5月2日國道警二交字第1082701345號函附卷可稽，是於該路段之路肩僅有預備往竹北交流道出口之小型車得以通行，乃甚明確。
（四）次經本院當庭勘驗舉發機關之採證錄影內容，其結果為：「1、8時26分00秒：畫面右上方出現，告示牌面『路肩通行限往出口小車』，ABM-7185持續行駛路肩。2、8時26分01秒至06秒：ABM-7185號車顯示左側方向燈，由路肩變換車道至主線外側車道。3、8時26分07秒：ABM-7185號車於國道1號主線外側車道行駛。4、8時26分08秒：出口減速車道標線出現畫面，ABM-7185號車持續行駛主線外線車道。」，綜上得見，原告所有車輛原行駛於路肩，於8時26分01秒至06秒時向左變換至外側車道行駛（見本院109年5月14日調查證據筆錄），是依當時行駛於原告車輛後方之檢舉車輛行車紀錄器錄影之勘驗結果，足見原告確有行駛路肩，並變換車道切入主線外側車道之行為。
（五）原告主張伊當時係於開放路肩路段行駛路肩，確欲下交流道云云。然查：依交通部高速公路局104年7月16日管字第1046005868號函釋：「路肩通行限往出口小型車」，告示牌指示，於開放路肩路段欲駛離出口之車輛得提早離開主線行駛路肩，除路肩有故障車輛或散落物等事件無法續行駛外，應繼續行駛路肩銜接減速車道或出口匝道，如再變換至主線外側車道行駛，依高速公路及快速公路交通管制規則第9條第1項第2款規定，視為利用路肩超車之違規行為」。交通部依據「高速公路及快速公路交通管制規則」第十九條第三項及第四項規定訂定「國道主線實施開放路肩作業規定」，並未逾越母法之授權範圍；而開放路肩之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，由交通部公路總局依其法定職權訂定，並無違反司法院釋字第524號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則。原告主張高速公路局之系爭函釋，對一般用路人應無拘束力云云，並無足採。而綜觀函釋全文得見，上開函釋所揭示之意旨、目的在於例外開放出口小車得以使用路肩乃基於便於其儘速駛離出口藉以達到高速公路疏散車流之目的，故而設立出口小車例外使用路肩駛離出口之要件如下：「（一）欲駛離出口之車輛（小車）；（二）開放路肩路段；（三）繼續行駛路肩銜接減速車道或出口匝道。」，因此，若欲主張例外得使用路肩之車輛必須符合上開要件，而依上開採證光碟影像，系爭車輛係在竹北交流道前之北向91.7公里處，由路肩變換至外側車道，且車流量正常，亦無塞車情事，路肩復無因故障車輛或散落物等事件致無法續行駛，原告如係欲下交流道，自應繼續行駛路肩銜接減速車道或出口匝道，惟原告於竹北交流道減速車道前即變換車道駛出路肩，進入主線車道之外側車道內，自已違反前述「路肩通行限往出口小型車」之限制。至原告雖主張其確欲下交流道云云，惟其無法舉證以實其說，縱認其確欲下竹北交流道，則其於交流道減速車道、出口匝道前無車流阻礙、已近交流道處變換切入主線車道之外側車道，自難認非無利用路肩超車之情事，原告之主張，尚不足採。
（六）綜上所述，違規地點前既有清楚之「路肩通行限往出口小車」標誌，原告卻於行駛僅能通行往出口小車之路肩後，變換車道切回主線車道之外側車道，則其確有利用路肩超車之違規事實與行為，事證已屬明確。原告前開主張，均不足採。從而，原處分認原告於108年3月29日駕車確有「行駛高速公路違規使用路肩」之違規行為，依交通管理處罰條例第33條第1項第9款、第63條第1項之規定，裁處原告罰鍰4000元、記違規點數一點，核無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（七）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故不另一一論述，併此敘明。
六、本件第一審裁判費為300元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 李毓華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴。
中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
書記官 陳弘明