臺灣新竹地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第11號原 告 巫睿宏訴訟代理人 翁國彥律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科訴訟代理人 黃麟薦上列當事人間消防法事件，原告不服內政部中華民國109年1月20日台內訴字第1080078623號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國109年6月16日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬消防局第三大隊（下稱消防大隊）於民國（下同）107年11月23日派員至新竹縣○○鄉○○街○○○號喜提達物流股份有限公司場所（下稱系爭場所）實施消防相關檢查，以系爭場所於保留空地儲存第 4類易燃液體，並於該保留空地上方設置雨遮構造物，違反消防法第15條第 2項授權訂定「公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法」（下稱安全管理辦法）第21條儲存六類物品之建築物保留空地規定（下稱系爭規定）逕予舉發，經被告原告為系爭場所管理權人，於同年12月11日裁罰原告新臺幣（下同）4萬元，嗣消防大隊依序於108年6月6日、108年8月 8日至系爭場所執行複查時，認系爭場所保留空地上方所設置雨遮構造物，仍不符安全管理辦法第21條規定，遂進行第2次及第3次舉發，經被告分別於108年6月30日、108年8月22日各裁罰原告8萬元、10萬元，原告對於被告上開第3次之10萬元裁罰（108年8月22日府授消預字第1088950216號，下稱原處分）不服，向內政部提起訴願，經內政部以109年1月20日台內訴字第1080078623號訴願決定駁回原告之訴願，原告不服，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告部分：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）被告部分：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
（一）原告部分：
1.系爭規定僅規範儲存六類物品之建築物四周保留空地「寬度」，而非「高度」之規定，且所謂四周，應係指前、後、左、右等四個方位之保留空地應符合法定寬度，被告引用內政部消防署 106年11月10日消署危字第1060011031號函釋（下稱系爭函釋），保留空地設置目的在於防止公共危險物品場所或其周圍建築物發生火災時相互延燒，並可作為消防搶救活動使用，非僅供消防車輛通行使用，故保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得設有任何建築物或工作物等語，顯然將系爭規定規制範圍擴張至保留空地上方，逾越文義解釋，且保留空地上方至多只是空間，而非空地，若安全管理辦法有意針對儲存場所上方空間設定限制，要求管理權人不得設置建築物或工作物，應會使用「保留空間」或「高度」之文字，而非針對寬度設定規範，事實上喜提達物流股份有限公司於系爭場所設置雨遮及自動灑水設備在澳洲之消防法令下，屬倉庫業者合理作法，不僅防止延燒且有助於滅火救災，相較於單純保留空地更加安全。
2.安全管理辦法第8條第4項規定，本辦法所定保留空地，以具有土地所有權或土地使用權者為限，解釋上保留空地自然是指可以登記所有權之土地，而非上方之空間，畢竟空間不得辦理所有權登記，而同條第 5項容許公共危險物品室內儲存場所之保留空地面臨海洋、湖泊、水堰或河川等水體，寬度得縮減為 3公尺，更可查知保留空地是指儲存場所前、後、左、右等四個方位，才會出現場所場所旁邊、面臨上開水體問題，而需要彈性縮減保留空地寬度，如為上方之空間，將如何進行縮減？再者，同辦法第15條之1第3項第 4款規定使用「四周…寬度…保留空地」等文字，且該條文之附圖 2同時用立面圖及俯視圖呈現「四周保留空地」之設置方式，附圖 3以俯視圖方式，呈現處理設備四周如何處理維持寬度 3公尺以上之保留空地，並未要求處理設備上方須受到高度限制，顯示安全管理辦法在制定之初，就無亦將保留空地之上方空間納入規範範圍。又，同辦法第28條第1項第2款規定室內儲存場所儲存第五類公共危險物品之特殊物質，儲存倉庫周圍保留空地寬度依據周圍是否設置擋牆，而設有不同之保留空地寬度，可知保留空地是指儲存場所之前、後、左、右等 4個方位，才會出現周圍有設置檔牆之問題，如若解釋為上方空間，該空間周圍如何設置檔牆？是綜觀安全管理辦法規定，通篇只針對保留空地之寬度設定規範，完全未提及高度問題，顯然是有意不將保留空地上方之高度納入規範範圍，如將系爭場所上方空間適用保留空地寬度規定，則高度必須保留超過10公尺，如何能適用同辦法第21條第 4款，儲存倉庫為一層建築物，其高度不得超過6公尺之規定。
3.被告另引用安全管理辦法第10條授權訂定「消防機關辦理公共危險物品及可燃性高壓氣體場所位置構造設備審查及查驗作業基準」（下稱作業基準）之表六，保留空地之地面及上方原則上不得有任何建築物或工作物云云，同為牴觸安全管理辦法第21條第1款第2目之規定，表六更明確規定保留空地以具有土地所有權或土地使用權者為限，甚至須以水平距離計算，更可查知保留空地係針對儲存場所前、後、左、右等四個方位之土地必須設置一定寬度，而不及於上方空間高度之計算，否則如何以水平距離計算儲存場所上方空間符合規定，原訴願決定徒以被告卷附原審查核准之全區消防平面圖說資料，系爭場所倉庫並無雨遮構造物，惟依據被告 108年8月8日現場稽查照片已設置雨遮，未論及原處分牴觸法律保留爭議，逕行駁回原告訴願，顯有不備理由之顯然違法。
（二）被告部分：系爭函釋係引述作業基準之表六內容，針對以往案例或有模糊地帶進行解釋，原告將保留空地之寬度適用於該地上方之高度，顯對於法令解釋錯誤，實則該地上方須為淨空之狀態，不得有任何構造物或工作物。系爭場所之雨遮構造物為非法建物，原告不得依安全管理辦法第 2條但書規定排除同辦法對於系爭場所安全管理之規定。因此，原處分並無違法或不當，訴願決定應屬有理等語。
四、法院判斷：
（一）按消防法第1條第1項規定：「為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，特制定本法。」；同法第 2條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」；同法第15條規定：「（第 1項）公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。（第 2項）前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」，是依消防法第15條第 2項之授權，於88年10月20日內政部（88）台內消字第 0000000號令與經濟部（88）經能字第00000000號令會銜發布公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法；嗣於108年6月11日內政部台內消字第1080822239號令與經濟部經能字第 10804602500號令會銜修正發布名稱為公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法（即安全管理辦法）並修正部分規定，其中該辦法第 2條規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造、設備之設置標準及儲存、處理、搬運之安全管理，依本辦法之規定。但因場所用途、構造特殊，或引用與本辦法同等以上效能之技術、工法、構造或設備，適用本辦法確有困難，於檢具具體證明經中央主管機關認可者，不在此限。」；同辦法第 3條規定：「公共危險物品之範圍及分類如下：四、第四類：易燃液體及可燃液體。」；同辦法第21條規定：「六類物品室內儲存場所除第22條至第29條規定外，其位置、構造及設備，應符合下列規定：二、儲存六類物品之建築物（下稱儲存倉庫）四周保留空地寬度，應依下表規定。但有下列情形之一者，不在此限：（一）儲存量超過管制量20倍之室內儲存場所，與設在同一建築基地之其他儲存場所間之保留空地寬度，得縮減至規定寬度之3分之1，最小以 3公尺為限。（附表）達管制量 200倍以上者，保留空地寬度：建築物之牆壁、柱及地板為防火構造者：10公尺以上。
建築物之牆壁、柱或地板為非防火構造者：15公尺以上。
」。又消防法第42條規定：「第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人 2萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分。」。另違反消防法第15條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法裁處基準表：「適用法條：消防法第42條；違規情形：嚴重違規，第1次裁罰4萬元以下罰鍰。第2次裁罰8萬元以下罰鍰。第3次裁罰10萬元以下罰鍰。第4次以上裁罰10萬元以下罰鍰。附註：二、嚴重違規：（一）公共危險物品及可燃性高壓氣體場所設置位置、面積、安全距離及保留空地寬度未符合本辦法之規定。」，均先予敘明。
（二）次按「…憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。「凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款…．。」（司法院釋字第394號解釋理由書參照）。
安全管理辦法係依消防法第15條第2 項之法律明文授權所訂定，揆諸司法院第443 號解釋，與法律保留原則及司法院釋字第394 號解釋意旨並無違背（最高行政法院95年度判字第535號判決意旨參照）。
（三）查本件如事實概要所述之事實，有原處分、喜提達物流股份有限公司管理權人違反消防法案件裁處書簽辦單、該公司違反消防法案件期程、消防大隊 108年8月8日陳報單及逕行舉發原告違反消防法案件通知單、同年8月8日消防安全檢查紀錄表、原訴願決定等件附卷可稽（見本院卷第229至243頁、第141至144頁），並經本院依職權調閱內政部109年5月14日台內訴字第0000000000函檢附訴願決定原卷宗（下稱訴願卷）核閱無訛，洵堪認定。
（四）是本件有所執者仍在於系爭規定解釋上是否包含保留空地上方高度？原處是否違反法律保留原則？
1.查內政部先前曾對系爭規定所稱室內儲存場所保留空地疑義，於99年 1月15日內授消字第0990009756號作出函釋以：「二、關於旨揭保留空地，其設置目的係在防止公共危險物品製造、處理或儲存場所發生火災時相互延燒，並供作消防搶救活動使用。因此，保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得有任何建築物或工作物等，但與製程相關之公共危險物品輸送管線及同一事業單位內之水系統管線、非輸送公共危險物品管線及電氣線路（含前揭管線支撐架）等，不在此限。」（見訴願卷第158頁），核屬主管機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令，依行政程序法第159條第2項第2款所為之解釋性行政規則，可知系爭規定規制人民對於儲存倉庫留設之保留空地，除有例外情形外，不僅及於該範圍內之地面，更應及於其上方，均不得設置任何建築物或工作物，以維消防安全。
2.次查，經觀消防法第 1條立法意旨可知，為預防火災、搶救災害及緊急救護、維護公共安全、確保人民生命財產為目的，可知，國家制定消防法目標在「維護公共安全，確保人民生命財產」，而為達成法定目標，必須以「預防火災、搶救災害及緊急救護」之實質消防手段，始克有功，其中同法第15條第 2項授權主管機關將公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之原則作細部之規範及闡明，即安全管理辦法，核屬執行母法（消防法）之細節性、技術性之事項。審酌系爭規定91年10月1日訂定之理由：「第2款有關保留空地寬度規定係為防止儲存倉庫發生火災，或周圍建築物發生火災，避免彼此間造成延燒，並提供作消防佈水線搶救之空間。」，且系爭規定既然執行消防法授權主管機關將公共危險物品及可燃性高壓氣體儲存場所之「位置」而限制人民儲存公共危險物品，如宥於系爭規定形式文字「四周保留空地寬度」僅限於原告所稱保留空地前、後、左、右等四個平面方位應符合法定寬度，而忽略系爭規定實質內涵係在避免火災之發生與蔓延，及增加消防搶救之空間，對於系爭場所儲存第4類易燃液體第2石油類，合計倍數達管制量 232倍（見本院卷第 240頁），當發生火災工安意外時，不僅爆炸危險性與燃燒面積大，且易形成立體燃燒，產生大量濃煙，致生相鄰地區人民生命、財產安全之重大公共危險，原告對於系爭規定之解釋核與消防法第 1條及系爭規定之立法目的相違。
3.又查，系爭規定以四周保留空地寬度大小，原則上因儲存六類物品達管制量多寡與建築物牆壁、柱、地板是否為防火構造者而有不同之標準，至於原告所稱法定寬度上方之範圍，其高度限制並未有所規定，參酌內政部108年8月26日內授消字第1080823067號令發布之作業基準：「一、為利消防機關執行安全管理辦法第10條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體製造、儲存或處理場所位置、構造及設備圖說之審查及竣工查驗工作，特訂定本作業基準。七、公共危險物品製造、儲存或處理場所…位置構造設備判定要領如表六。表六（公共危險物品製造、儲存或處理場所位置構造設備判斷要領）：「（位置）保留空地：地面及其上方：1.原則上不得有任何建築物或工作物等，但與製程相關之公共危險物品輸送管線及同一事業單位內之水系統管線、非輸送公共危險物品管線及電氣線路（含前揭管線支撐架）等，不在此限」（見本院卷第193至194頁、第196頁）」，可知依消防法第15條第2項授權中央主管機關內政部與中央目的事業主管機關經濟部發布安全管理辦法，就消防安全部分而言，內政部之所以未再系爭規定對於保留空地高度一詞有所著墨，係因內政部向來意思均認為保留空地地面範圍及其上方原則上均不得設置任何建築物或工作物，此不僅有內政部上開99年函釋可參，且內政部消防署對於訴外人世聯倉運股份有限公司函詢所屬公共危險物品室內儲存場所於保留空地上方建置雨庇之法令適用疑義乙案，以曾以系爭函釋表明：「三、世聯倉運股份有限公司所屬公共危險物品室內儲存場所建置之雨庇，經查係設置於保留空地上方，且與鄰棟建築物相連，不符前述保留空地設置原則，亦無安全管理辦法第 2條但書所稱「因場所用途、構造特殊，或引用與本辦法同等以上效能之技術、工法、構造或設備，適用本辦法確有困難」之情形，故無從排除保留空地範圍內之地面及其上方，原則上不得設有任何建築物或工作物之規定。」（見原證 6頁），因此原告以與原處分裁罰依據無關之安全管理辦法其他條文，或者是作業基準之表六--保留空地項下之「計算方式」欄位內容指摘系爭規定係有意不將保留空地上方之高度納入規範云云，要非可採。
4、再查，原告雖稱作業基準之表六--「地面及其上方」欄位所稱「原則上不得有任何建築物或工作物等…」，同為牴觸系爭規定云云，然細繹其內容不過是援用前引內政部99年函釋意旨，既然對於儲存場所保留空地上方是否不得設置雨遮構造物已能透過同為發布系爭規定之中央主管機關內政部之函釋或其訂頒之作業基準察知，足見系爭規定就保留空地法定寬度當非僅有平面，更應及於立體範圍，原告既無法提出系爭場所設置雨遮構造物，有因場所用途、構造特殊，或引用與安全管理辦法同等以上效能之技術、工法、構造或設備，適用安全管理辦法確有困難，於檢具具體證明經中央主管機關認可者，依安全管理辦法第 2條但書排除系爭規定之適用，則原處分機關認系爭場所違反消防法第15條及第21條規定，以原告為同法 第2條管理權人，依同法第42條裁處原告10萬元之罰鍰，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條，民事訴訟法第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 張百見如對本判決上訴，非以違背法令為理由，不得為之，且須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
書記官 鄧雪怡