臺灣新竹地方法院行政訴訟判決111年度簡字第2號原 告 林進樟 新竹縣橫山鄉豐鄉村9鄰99之9號被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國110年11月9日農訴字第1100719460號訴願決定，提起行政訴訟，本院於民國111年6月9日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關即被告核定，即於坐落新竹縣○○鄉○○○段000000地號之山坡地保育區(下稱系爭土地)開挖整地、新設砌石擋土牆(長約28.7公尺、高約1.1至2.3公尺)，面積約151平方公尺，經新竹縣橫山鄉公所查報並通報被告辦理後，被告於民國(下同)110年2月24日派員會同原告赴現場勘查後，認原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定，爰依同法第23條第2項、第33條第1項第2款規定，於110年8月3日以府農保字第0000000000A號函裁處原告罰鍰新臺幣(下同)6萬元(下稱原處分)；另以110年8月3日以府農保字第0000000000B號函請原告應依同法第8條規定實施水土保持處理與維護，並限期檢送實施完成後之照片(下稱0000000000B號函)。原告不服，提起訴願，經訴願機關決定駁回對原處分部分之訴願、其餘部分訴願不受理。原告不服，再提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
(一)原告部分：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
(二)被告部分：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
(一)原告主張：
1.系爭土地位於山坡旁，每逢颱風暴雨來襲時，不時有巨石滾落，原告曾於108年間向被告申請補助，惟未獲回覆。109年
4、5月間又因颱風來襲巨石滑落，而壓毀房屋之邊角，原告苦等不到被告之協助，為免此事再度發生，遂自力救濟為緊急避難行為，以防免土石繼續流失，實與水土保持法第12條第1項第4款所定之開發行為有間。
2.原告係於颱風過後不久即新設砌石擋土牆，嗣又經多次風災，幸有修砌始能使房屋無損，並非如訴願機關所述係颱風過後2年才施作，而無急迫情形。又原告於訴願程序時到場陳述時，現場僅有一位委員，此乃組織程序不合法。
3.依據被告答辯書所陳「…有關是否因災害發生而造成土石流失壓毀房屋邊角，災害事實難以認定…」等語，足見被告無法斷然否認房屋邊角壓毀係天災造成之直接因果關係。
(二)被告答辯：
1.經現場會勘，確認系爭土地為私人所有之山坡地。原告主張係因災害發生而施作擋土牆，惟是否確因災害而造成土石流失壓毀房屋邊角，災害事實難以認定，且為緊急防災之行為僅能施作臨時防災設施，任何開發或利用行為，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定。
2.原告擅自開挖整地，並新設長約28.7公尺、高約1.1-2.3公尺之砌石擋土牆，其行為已違反水土保持法第12條第1項第4款、第23條第2項規定，伊依同法第33條第1項第2款暨本縣違反水土保持法案件裁罰基準規定，依法裁罰並無不妥，不得以其不知法規而規避處分。
四、法院判斷：
(一)按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。
三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：(一)標高在一百公尺以上者。
(二)標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：....二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，分別為水土保持法第2條、第3條第1、2、3款、第4條、第12條第1項第4款、第33條第1項第2款分別定有明文。
(二)查前揭事實概要欄所述之事實，為雙方所不爭執，且有訴願決定書、原處分、新竹縣橫山鄉公所110年2月5日橫鄉農字第1103900035號函暨附件資料、110年2月24日新竹縣山坡地違規使用案件現場會勘紀錄及現場照片、原告陳述意見書、系爭0000000000B號函、被告110年10月5日府農保字第1104015131號函等件在卷可稽，堪認為真實。
(三)次查，系爭土地係屬山坡地之範圍，此有土地建物查詢資料附卷足憑(見卷第60頁)；原告於事前並未曾出具水土保持計畫送請主管機關即被告核定之情，亦為原告所不爭執；再依現場會勘紀錄(見卷第69-71頁)及現場採證照片(見卷第73-75頁)以觀，系爭土地上明顯有開挖整地及新設砌石擋土牆之情狀，據此，堪認原告確有於屬山坡地之系爭土地上開挖整地及新設砌石擋土牆事實，符合水土保持法第12條第1項第4款所列舉之「其他開挖整地」情形。從而，原告既係使用系爭土地之人，核屬水土保持法所規定之水土保持義務人，竟未事先擬具水土保持計畫，送請主管機關(被告)核定，即從事開挖整地、新設砌石擋土牆行為，其違反水土保持法第12條第1項第4款規定乙節，應可認定，不因其行為不符合同款所列舉之其他行為情狀而有不同。
(四)承上，原告雖主張其係因苦等不到被告之協助，且為避免颱風來襲巨石滾落砸毀房屋之事再度發生，遂自力救濟為緊急避難行為云云，並提出房屋毀損照片為證。惟按，行政罰法第13條前段係規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。」，亦即緊急避難係自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產於客觀上已發生猝不及防之一定危難，倘行為人未立即採取避難措施，即有可能喪失救助法益之機會，而無法阻止危難之發生或擴大，故須由行為人自行以不得已之手段為避難行為，始有其適用。然細觀原告提出之上開照片(見卷第123-125頁)，除無法明確看出房屋毀損係因落石所致外，且無法證明有何緊急危難情狀存在；加以原告自承落石事件係發生在109年4、5月間(見卷第120頁)，而本件違規行為之發生時間則為110年1、2月間，兩者相距約8個月，亦難認有何情況急迫之情形。另觀原告於訴願時提出之「水土保持工程勘查紀錄表」(見訴願卷第22頁），可知被告因陳情人之申請而於108年5月23日前往勘查之項目為「野溪整治改善工程」，災害類別屬「土砂淤積，影響排洪，可能溢流造成災害者」，其工作項目「野溪治理」顯與原告在房屋上方山坡地為開挖整地、新設砌石擋土牆等行為無關，縱使被告於勘查後未處理，亦非原告得不事先擬具水土保持計畫送請被告核定，即對系爭土地進行施工之理由。是以，原告主張其在系爭土地上開挖整地及新設砌石擋土牆，係屬緊急避難行為，實不足採。
(五)另按，按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、第3條第1項：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第8款：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」。再行政法院62年度裁字第41號判例明文：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」。經查，檢視系爭0000000000B號函內容，係被告依水土保持法第8條之規定，命原告應依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，選擇適當之水土保持相關植生種類，以密植方式，達成植生覆(敷)蓋率90%，違規施作擋土牆應予拆除或依規定申請水土保持計畫或簡易水土保持申報書，若不符水土保持技術規範實施水土保持處理與維設之設施，將強制拆除或清除，另技師簽證須註明符合水土保持技術規範規定，並限於110年10月15日前檢送實施完成後之照片報被告辦理，同時告知屆期未完成者，將再依同法第33條第1項第1款規定處分(見卷第83-85頁)。核其性質係在督促原告負起依水土保持法第8條所定應實施水土保持處理與維護之作為義務，其作用為行政指導，並未對原告發生不利之法律效果；而限期改正部分，亦僅係重申法律規定，屬觀念通知，並非行政處分，尚待被告日後果依該條規定對原告進行處罰，該處分始對原告發生法律效果。是以，系爭0000000000B號函並非行政處分，原告對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定予以不受理，尚無違誤。
(六)末按，訴願法第63條規定：「訴願就書面審查決定之。受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。」、第64條：「訴願審議委員會主任委員得指定委員聽取訴願人、參加人或利害關係人到場之陳述。」。足見訴願審議程序係以書面審查為原則，例外始請訴願人、參加人或利害關係人到場陳述意見，且訴願審議委員會主任委員得指定委員到場聽取陳述，並不以全部委員均需在場聽取為必要。從而，本件訴願審議委員會主任委員於原告到場陳述意見時，指定其中一名委員在場聽取，其餘委員僅就書面為審查，符合上開法律規定，並無原告指稱之組織不合法情事，原告所認，應有誤會。
(七)綜上，被告以原告有違反水土保持法第12條第1項第4款之行為，而依同法第33條第1項第2款規定，及按新竹縣政府違反水土保持法案件裁罰基準附表規定，以原處分裁罰原告6萬元，殊無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。另系爭0000000000B號函則非行政處分，訴願機關為訴願不受理之決定，亦無違誤。是原告訴請撤銷，均無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
六、本件第一審裁判費應由敗訴之原告負擔，宣示如主文第2項所示。
中 華 民 國 111 年 6 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 張百見以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，非以違背法令為理由，不得為之，且須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 111 年 6 月 24 日
書記官 林盈伸