臺灣新竹地方法院行政訴訟判決111年度簡字第68號原 告 黃福台被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科訴訟代理人 唐琪瑤律師上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國111年7月6日農訴字第1110711061號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國(下同)111年1月間未經申請被告機關許可，擅自於其所有之山坡地保育區林業用地即新竹縣○○鄉○○段○○○段000地號(下稱系爭土地)土地伐採林木、開挖整地。經新竹縣尖石鄉公所(下稱尖石鄉公所)派員於同年2月10日查獲，並於同2月14日函送被告機關處理，經被告機關通知原告陳述意見後，被告機關認原告有違反森林法第45條第1項規定之情形，而依同法第56條規定，於同年4月14日以府原工字第1115410494號函裁處原告新臺幣(下同)12萬元罰鍰(下稱原處分)，原告不服，提起訴願，經行政院農業委員會以111年7月6日農訴字第1110711061號訴願決定駁回其訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
(一)原告部分：1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
(二)被告部分：1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
(一)原告主張：原告承認確有如上開事實概要欄所載之行為，對於自己未先依規定申請開發即擅自開挖乙節亦深感自責，然上開疏伐樹木、開挖整地的行為，均是為了要有效利用並積極管理所有之系爭土地所為，從頭到尾都只有一個行為，雖同時觸犯水土保持法、森林法之規範而違反不同的作為義務，然一行為不二罰乃現代民主法治國家基本原則，自不得就其行為為二次裁罰至明。被告機關就原告上開行為既先依水土保持法而於111年3月16日以府農保字第111411202A號函處分書裁處原告6萬元罰鍰，原告亦已繳納完畢，被告機關復就同一行為另依森林法以原處分裁處原告12萬元罰鍰，顯有違反一行為不二罰之原則。而一行為不二罰乃現代民主法治國家基本原則，行政罰法第24條亦有明文規範，此係避免因法律規定錯综複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律處罰，而承受過度不利後果。本件僅係一個行為，雖違反不同之作為義務。然因水土保持法及森林法處罰皆屬罰鍰，故僅能從一重處罰，即按森林法處罰即可。惟原告已先按被告機關所為之水土保持法裁罰繳納完畢，被告在未撤銷該處分前，即就同一行為再依森林法為原處分之處罰，自已明顯違反上述原則、法規及大法官解釋，原處分顯有不當，應予撤銷等語。
(二)被告答辯：系爭土地屬山坡地保育區林業用地，原告並未先行向主管機關申請伐採許可，復經尖石鄉公所派員查獲於系爭土地内有開挖整地平臺二處、切削邊坡及修整道路之行為，經原告到府說明後亦自陳，本案係其為設置電桿、電錶及集水桶、集水雨布等物，故將倒塌於出入口之竹木推開及現有農路壓平，並將系爭土地上之地上物、竹木伐採移除，且上開行為均係其個人所為等語。是原告確有未依森林法規定，未先行申請林產物伐採許可即擅伐林產物之違規事實明確，被告依森林法第45條規定，對原告為原處分之裁罰，自無違誤之處。
原告雖主張原處分有違一行為不二罰原則云云，然原告確未依森林法規定申請林產物伐採許可即逕自伐除竹、木在先，復又未依水土保持法規定申辦開挖整地在後，上開所為顯非屬同一個行為，並不符合行政罰法24條第1項規定。況森林法與水土保持法所欲保護之法益、規範及處罰之目的均不相同，且二者申請許可所應檢具之資料、表格與文件之內容亦為迥異，是二者顯係依據規範不同的作為義務甚明。綜上，本件原告係分別違反森林法及水土保持法所規定之不同作為義務，因原告所為實質上已違反二個不同的行政法上之作為義務，分屬兩個行為，並非同一事實，尚不生「一行為不二罰」之問題，是被告分別裁罰，並無不妥，原告上開主張，並無理由等語。
四、法院判斷：
(一)按「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」、「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。」、「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者…三、興修其他工程者。」、「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機關定之。」、「違反第9條、第34條、第36條、第38條之3及第45條第1項之規定者，處12萬元以上60萬元以下罰鍰。」，森林法第3條第1項、第6 條第2項前段、第9條第1項第1款、第3款、第45條第1項及第56條分別定有明文。次按，「本規則所稱林產物，指下列供營林為目的之國有林、公有林或私有林之主產物及副產物：一、主產物：指生立、枯損、倒伏之竹木及餘留之根株、殘材。…」、「本規則用詞，定義如下：…三、擅伐：未經許可，擅自伐採自己之林木。」、「林產物應經許可，始得伐採。林產物之伐採許可，依下列規定辦理：…二、公有林、私有林：應經直轄市、縣(市)主管機關許可。」、「公有林、私有林林產物之伐採，應由採取人填具採運申請書並檢附下列文件，向直轄市、縣(市)主管機關申請核發採運許可證：一、伐採區域位置圖。
二、林產物權利證明文件。三、道路及其水土保持計晝書。
四、伐採跡地造林(利用)計晝。…」，林產物伐採查驗規則第2至5條亦分別有明定。再按，「依本法第9條第1項規定申請於森林內施作相關工程者，應填具申請書載明下列事項，檢附有關證件，經由主管機關會同有關機關辦理：一、申請人之姓名或名稱。二、工程或開挖需用林地位置圖、面積及各項用地明細。三、工程或開挖用地所在地及施工圖說。四、屬公、私有林者，應檢附公、私有林所有人之土地使用同意書。」，森林法施行細則第9條亦有規定。
(二)復按，「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：…二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，為水土保持法第12條第1項、第14條之1第2項、第23條第2 項、第33條第1項第2款所分別明定。另「水土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書六份及主管機關要求抄件份數，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核：一、目的事業開發或利用之申請文件。二、環境影響說明書或環境影響評估報告書及審查結論各一份；無需者免附。三、水土保持規劃書審定本一份；無需者免附。」，則為水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項所明訂。
(三)查前揭事實概要欄所記載之事實，為原告所不爭執，並有系爭土地登記第一類謄本、尖石鄉公所111年2月10日會勘紀錄表、新竹縣尖石鄉辦理山坡地違規使用查報制止通知書、新竹縣政府森林案件到府說明紀錄、陳述書、原處分、訴願決定書、系爭土地勘驗時之現場照片、系爭土地查詢資料附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，是上開事實堪予認定。據此，系爭土地為林業用地，原告為行為人，卻未依森林法規定申請林產物伐採許可，逕自伐除竹木等行為，違反森林法第45條之違規行為事實明確，被告依法而為原處分之裁罰，自屬有據。
(四)次查，雖原告主張其一行為同時觸犯水土保持法部分，業經被告機關於111年3月16日以府農保字第1114011202A號函裁處原告6萬元罰鍰，被告機關復就同一行為另依森林法以原處分裁處12萬元罰鍰，顯有違反一行為不二罰原則云云。惟查：
1.按一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處(行政罰法第24條第1、2項)；再按行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規定分別處罰。而違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之(最高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照)。又如行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，而非自然一行為，法律又未將此等自然數行為規範為單一行為評價者，則係數行為，自不受行政罰法第24條第1項之拘束，而應依同法第25規定，分別處罰之，合先陳明。
2.經查，原告前於其陳述書記載及本院言詞辯論時自陳，其係為有效利用及積極管理系爭土地之使用，以系爭土地向台電申請農用用電，而有放置電線桿所需電箱及電錶之需求；另為日後灌溉新種植之林木，而有放置水塔、集水桶、集水雨布等物之需求，是陸續於鑑界時有以鐮刀疏伐柳杉木，復為人車出入系爭土地之安全考量，而有將倒臥出入口之竹木推開、就原有農路整治清除等等整治土地與興修道路之舉等語(見本院卷第105-106頁、第121-123頁)，足見原告係本於數個意思決定，且在外界現實上亦表現為數個舉動。復由尖石鄉公所111年2月10日會勘紀錄表所載內容及檢附之現場相片可知，系爭土地經開挖面積共約90平方公尺之平臺2處、部分邊坡坡腳亦遭挖除高約3公尺，且尚有興修開挖長約410公尺、寬約3.5公尺之道路，其施作地點均以系爭土地為主等情，原告亦當庭自陳另有於鑑界時以鐮刀疏伐柳杉木等語，是由原告陳述書所載及前開會勘所得現況規模觀之，前開整治開挖土地、疏伐林木等行為，應非得於時空密接下一舉完成，顯由自然意義觀察上，亦難將原告上開數個行為評價為一個行為，是縱原告主張上開行為係均為有效利用系爭土地所為，然原告確有未依水土保持法規定申辦開挖整地等之行為在前，復有未依森林法規定申請林產物伐採許可即逕自伐除竹木之行為在後，顯難以社會通念評價為一個行為，當未能符合行政罰法24條第1項規定。
3.次按，司法院大法官會議第754號解釋文：最高行政法院100年度5月份第2次庭長法官聯席會議有關：「…進口人填具進口報單時，需分別填載進口稅、貨物稅及營業稅相關事項，向海關遞交，始完成進口稅、貨物稅及營業稅之申報，故實質上為3個申報行為，而非一行為。如未據實申報，致逃漏進口稅、貨物稅及營業稅，合於海關緝私條例第37條第1 項第4款、貨物稅條例第32條第10款暨營業稅法第51條第7 款規定者，應併合處罰，不生一行為不二罰之問題」之決議，與法治國一行為不二罰之原則並無牴觸。其解釋理由書謂：…納稅義務人未據實申報，違反各該稅法上之義務，如致逃漏進口稅、貨物稅或營業稅，分別合致海關緝私條例第37條第1項、貨物稅條例第32條第10款及營業稅法第51條第1項第7款之處罰規定，各按所漏稅額處罰，3個漏稅行為構成要件迥異，且各有稅法專門規範及處罰目的，分屬不同領域，保護法益亦不同，本得分別處罰。
4.經查，森林法之立法目的在於保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境(參照森林法第1條規定)；而水土保持法之立法目的乃係為保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用(參照水土保持法第1條第1項規定)，可知二者立法欲保護之法益並不相同。復由上開規範可知，依水土保持法第12條第1項規定，從事該項各款行為時，應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後，始得為之，亦即行為人負有擬具水土保持計畫送主管機關核定之作為義務；另符合森林法第9條第1項第1款、第3款規定者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工，亦即行為人就興修道路或其他工程負有報經主管機關會同有關機關實地勘查同意及依指定施工界限施工之作為義務。而依水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項所定水土保持計畫之格式及檢附文件，與依森林法施行細則第9條及林產物伐採查驗規則第5條所定申請於森林內施作相關工程、採伐林產物所應檢具之文件內容迥異，是二者顯屬不同之作為義務，縱原告主張其係基於同一目的以一行為為之，然確有分別違反森林法及水土保持法所規定之不同作為義務，該二法之規範及處罰目的亦不相同，復依上開解釋意旨，原告所為實質上為二個行為，自得分別處罰，尚不生「一行為不二罰」之問題，原告上開主張，顯有誤會。
五、綜上所述，被告機關針對原告違反森林法部分所為之罰鍰處分，認定事實與適用法律均無違誤，行政院農業委員會訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，自核屬無據，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 10 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 張百見以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，非以違背法令為理由，不得為之，且須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 111 年 10 月 28 日
書記官 林盈伸