臺灣新竹地方法院民事判決 98年度訴字第132號原 告 戊○訴訟代理人 何邦超律師被 告 財政部國有財產局台灣中區辦事處新竹分處法定代理人 乙○○訴訟代理人 甲○○受訴訟告知 丁○○人訴訟代理人 丙○○上列當事人間請求承購國有土地等事件，本院於民國98年3月23日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限；民事訴訟法第255條第1項第2款、第3款分別定有明文。查本件原告起訴時，先位聲明為：（一）確認原告就苗栗縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭471地號土地）、面積4.48平方公尺；同段472地號土地（下稱系爭472地號土地）、面積13.06平方公尺、同段473地號土地（下稱系爭473地號土地）、面積8.45平方公尺；同段474地號土地（下稱系爭474地號土地）、面積2.89平方公尺、同段477地號土地（下稱系爭477地號土地）、面積3. 56平方公尺，於民國35年12月31日以前已供建築居住使用至今之事實存在。（二）被告應與原告就前項土地，以每平方公尺，按第一次公告現值，每平方公尺新台幣（下同）100元，訂立土地買賣契約，將土地讓售與原告。備位聲明為：（一）確認原告與被告間就系爭471地號土地、面積4.48平方公尺；系爭472 地號土地、面積13.06平方公尺、系爭473地號土地、面積8.45平方公尺；系爭474地號土地、面積2.89平方公尺、系爭477地號土地、面積3.56平方公尺，有租賃關係存在。（二）被告應與原告就前項土地，以每平方公尺新台幣11,000元（或被告出售重測前外埔段547-27地號土地同一價格）訂立土地買賣契約，將土地讓售與原告。嗣以書狀更正先位聲明為：（一）確認如苗栗縣竹南地政事務所98年3月3日南地所二字第0980001576號函附土地複丈成果圖（以下簡稱附圖）所示坐落苗栗縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱518地號土地）上建物門牌：苗栗縣後龍鎮外埔里8鄰外埔81號房屋之附屬建物即如附圖Ｅ部分內所示系爭471地號土地面積0.48平方公尺、系爭472地號土地上面積0.01平方公尺及系爭474地號土地面積
0.26 平方公尺之圍牆為原告所有；確認原告就上列圍牆內庭院及其相連堆置垃圾使用所在，坐落系爭471地號土地面積4.48平方公尺、系爭472地號土地面積13.06平方公尺、系爭473地號土地面積8.45平方公尺、系爭474地號土地面積
2.89平方公尺、系爭477地號土地面積3.56平方公尺、系爭478地號土地面積2.81平方公尺及如附圖Ｂ部分內所示481地號土地面積0.68平方公尺，於35年12月31日以前已在其上建築居住使用至今之事實存在。（二）被告應與原告就上列第一項所示系爭471地號土地面積4.48平方公尺、472地號土地面積13.06平方公尺、473地號土地面積8.45平方公尺、474地號土地面積2.89平方公尺、477地號土地面積3.56平方公尺、478地號土地面積2.81平方公尺及如附圖Ｂ部分內所示
481 地號土地面積0.68平方公尺土地，以每平方公尺按第一次公告土地現值每平方公尺10 0元，訂立土地買賣契約，將土地讓售與原告。備位聲明：（一）確認原告與被告間就坐落系爭471地號土地面積4.48平方公尺、474地號土地面積
2.89平方公尺、478地號土地面積2.81平方公尺有租賃關係存在。（二）被告應與原告就前項土地，以每平方公尺11,000元或被告出售重測前外埔段547-27地號土地同一價格100元訂立土地買賣契約，將土地讓售與原告。核原告所為，係於同一之請求基礎事實下變更其聲明，或擴張及減縮應受判決事項之聲明，是原告上開訴之變更、追加，均核與前開規定相符，應予准許。
乙、實體方面：
壹、原告主張：
一、查重測前苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，面積788平方公尺，原為原告之被繼承人謝阿弍與訴外人謝得及謝合家三人所共有，並分別在土地上設有地上權，訴外人謝得應有部分為1/2，謝阿弍與謝合家應有部分各為1/4，各共有人生前己按其應有部分，就上開土地劃分範園管理使用，建有房舍，而謝阿弍所建之房舍，與謝合家所建之房舍，門牌號碼雖同為栗縣後龍鎮外埔里8鄰81號，惟稅籍編號並不相同，為各自獨立。嗣謝阿弍將其應有部分土地贈與於原告之妻余琇瓈，其死亡後，房屋則由原告繼承，訴外人謝合家死亡後其應有部分土地及房屋由謝木中繼承，而謝木中死亡後，再由受訴訟告知人丁○○兄弟等人繼承。嗣訴外人余琇瓈訴請裁判分割，經判決分割確定在案，有苗栗地方法院90年度訴字第435號民事判決及台灣高等法院台中分院91年度上易字第270號民事判決可稽。
二、謝阿弍生前所分管占有使用土地與當時尚未登錄之重測前苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地、面積60平方公尺，於84年5月完成第一次登記為國有，嗣再分割為同地段547-18、547-19、547-20、547-21、547-25、547-26、547-27、547-28等地號適為相鄰，授之常理，自應屬謝阿弍所使用之範圈。故26年間謝阿弍除於所分管之土地內建造房屋，設置庭院外，為應農事需要，復於上開國有土地上建造牛棚、豬舍三間，以供庭院出入及放置農具，飼養家畜之用，歷年租金，均按期繳納。惟原告於完成學業，服畢兵役後，出任公職，率妻小遷居台北，家中僅遺父母兩人。嗣因謝阿弍年老病衰、無力耕作，所建牛棚豬舍，遂致荒置，受訴訟告知人丁○○之父謝木中認為有機可趁，乃於65年3月2日未得同意，將上開豬舍部分拆除，於原有基礎上整建翻修，經謝阿弍阻止無效，乃投訴於當時之里長朱清朝，並經朱清朝到場查看確實。
三、上開國有土地完成第一次登記為國有後，原告旋即於84年8月14日向被告承租，經被告派員勘測之結果，租賃契約標示為同地段547-14及547-18地號，面積分別為15、33平方公尺，而坐落苗栗縣後龍鎮外埔里81號圍牆內庭院閒置，經被告核定尚符規定，視為主體建物自始併同使用範圍，並出租與原告，而原告歷年租金，亦均按期繳納，足見原告為直接使用人無訛。惟原告於90年5月24日申請承購時，被告將上開同地段547-14、547-18地號土地分割為同地段547-14、547-
18、547-20、547-21等地號，面積分別為11、20、4、13平方公尺，並將其中547-20、547-21地號土地編列為巷道用地。另於90年11月16日重新訂定租約，將原告承租之547-14、547-18面積分別縮減為11、20平方公尺。嗣後，原告檢具戶籍膽本等相關證件，依國有財產法第52條之2規定，向被告申請承購系爭土地，於完成讓售程序前，受訴訟告知人丁○○竟辦理申請承購，經被告協商獲致結論，以鑒於本案國有土地上建物權屬仍有糾紛未決，為免讓售後滋生糾葛，本二申購案暫緩辦理。
四、丁○○以其父謝木中所竊佔謝阿弍所蓋上開部分之牛棚豬舍後翻修整建之建物，提起確認所有權為其所有之訴，丁○○依上開確定判決，向被告就原告所承租系爭547-18地號土地，另分割增加547-25及547-27兩筆地號，面積分別為11及20平方公尺，其中547-27地號土地，交由丁○○所承購取得。
惟丁○○係於95年5月18日取得上開土地，其移轉價格為第一次公告現值每平方公尺100元計算，而該筆土地與上開國有土地第一次公告現值相同，原告訴之聲明，以每平公尺100元請與被告訂立土地買賣契有財產法第52條之2後段規定，自屬於法有據。
五、原告另於95年9月11日，再依國有財產法第52條之2之規定，檢具證明文件，提出承購國有非公用不動產申請書，再度向被告承購剩餘系爭土地。而該條所稱直接使用人，依同法施行細則第53條之3之規定，係指89年1月12日國有財產法條文修正施行前，己使用至讓售時仍繼續使用之國有土地，其地上己有私有建築物，包括主體建築物及併同主體建築物之埸所或附屬設施者而言。而原告所檢具證明文件，亦己符合上開要件。詎料，丁○○亦於同年月19日向被告申請承租系爭土地，然被告竟於明知系爭土地己由原告直接使用或承租在先，丁○○不具承租要件，予以受理，並定96年1 月24日，派員實地勘查，惟被告僅以有使用糾紛，要求雙方共同承購，罔顧原告配偶余琇瓈所有之土地與系爭土地相鄰，共同承購，將來使用上必益滋糾紛，且余琇瓈之土地與上開國有土地不能合併使用，必減損土地效用，造成經濟上之損失。且原告於96年1月30日，檢附相關證件，依國有財產法第49 條之規定提出承購國有非公用不動產申請書，申請承購系爭土地，詎被告竟復以圍牆內庭院出入口有使用糾紛，駁回原告之申請，原告誠難甘服，再度提出申請書申請承購，被告乃以台財產中新字0000000000號函認定，原告與丁○○糾紛未釐清前，實宜維持土地使用原狀為由，而將原告之申購案註銷。無異否認原告有占有使用之事實及租貨關係存在，此種不安之狀態，須以確認判決將之除去，自有即受確認判決之法律上利益，有提起確認之訴之必要，並依上述占有使用及租賃關係均有申請讓售或承購之權利，乃以占有使用申請讓售為先位聲明，租賃申購為備位聲明。
六、被告雖辯稱系爭土地的使用非僅有原告，原告與丁○○有共同使用庭院部分，因讓售土地尚有爭議，所以依法暫緩讓售作業云云，惟查，丁○○於95年5月18日取得之苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地（重測後為合興段476等地號），其實為原告之先父謝阿弍生前所占有使用，地上並建有建物牛棚豬舍，其中部分於65年3月2日為丁○○之父謝木中所竊佔翻修整建使用，已如前述，是姑不論重測前為外埔段547-14地號（重測後為合興段472地號）面積60平方公尺之土地上之圍牆原告能否舉證係由其或其父謝阿貳所出資興建所有，原告於84年8月14日向被告申請承租時，經被告派員簽核，以本件土地雖供圍牆內庭院使用，惟因其主體建築物建築於59 年3月27日以前，故擬比照被告84年11月11日台財產局二字第84028807號函核辦出租。而該主體建築物即係後龍鎮外埔里8鄰外埔81號房屋，係建於26年1月，為原告先父謝阿弍所建，由原告所繼承，足證系爭土地於35年12月31日前，即為原告所直接使用，與國有財產法第52條之2規定之要件相符。而系爭土地重測前為外埔段547-20、547-21地號之殘餘部分，原為原告所承租之土地，其後雖編為巷道，仍為原告繼續使用中，重測後廢除巷道，自應恢復為原告承租範圍至明。
七、被告雖另辯稱被告依法係「得」讓售，非必須讓售，仍執行政裁量權以為主張云云。惟查，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。最高行政法院93年度判字第309 號判例意旨可參。再按「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」民法第148條第2項定有明文。被告乃國有財產權關與人民發生租賃或買賣行為，雖係民事事件，依前開說明，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，而顧及法律適用之一致性及符合平等原則，所訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準之準則亦應有其適用。且依民法第148條第2項規定行使權利應依誠實及信用方法。是本件系爭國有土地與518地號土地適為相鄰，且國有土地面臨道路，原告所有土地非與系爭土地合併使用，無從發生經濟效益，且原告於86年間亦曾申請承購，已蒙被告函復核准，僅因原告資金不足未及時承購。況與系爭土地相鄰之合興段476地號土地，業經被告讓售與丁○○，本件又無國有財產法第54條規定應收回標售或自行利用而不得讓售聲請人之情形。被告如恣意不同意出租或讓售系爭土地予原告，自有違上開最高行政法院著有93年判字第309號判例及民法第148條第2項規定之具體公平正義之精神及誠實信用原則。至於第三人使用上有糾紛，自宜另循司法途徑解決，不能依此理由而違反國有財產法第42條第1項第2款、第49條第1項、第52條之2等規定作為行使行政裁量權而不出租、讓售原告之藉口。
八、又圍牆、水泥地係在原告原使用基地範圍內附合鋪設者，故各該圍牆、水泥地應屬原告單獨所有。被告於履勘期日所見不是當時的狀況，而是現在的狀況；且出租讓售的條件與戶籍是否遷移無關，而是以占有使用的情形為認定，縱使戶籍遷移，如無其他人排除占有使用情形，仍應認為原告占有使用各。
九、綜上，爰請求，先位聲明：（一）確認如附圖所示坐落518地號土地上建物門牌：苗栗縣後龍鎮外埔里8鄰外埔81號房屋之附屬建物即如附圖Ｅ部分內所示系爭471地號土地面積
0.48平方公尺、系爭472地號土地上面積0.01平方公尺及系爭474地號土地面積0.26平方公尺之圍牆為原告所有；確認原告就上列圍牆內庭院及其相連堆置垃圾使用所在，坐落系爭471地號土地面積4.48平方公尺、系爭472地號土地面積
13.06平方公尺、系爭473地號土地面積8.45平方公尺、系爭474地號土地面積2.89平方公尺、系爭477地號土地面積3.56平方公尺、系爭478地號土地面積2.81平方公尺及如附圖Ｂ部分內所示481地號土地面積0.68平方公尺，於35年12月31日以前已在其上建築居住使用至今之事實存在。（二）被告應與原告就上列第一項所示系爭471地號土地面積4.48平方公尺、472地號土地面積13.06平方公尺、473地號土地面積
8.45平方公尺、474地號土地面積2.89平方公尺、477地號土地面積3.56平方公尺、478地號土地面積2.81平方公尺及如附圖Ｂ部分內所示481地號土地面積0.68平方公尺土地，以每平方公尺按第一次公告土地現值每平方公尺10 0元，訂立土地買賣契約，將土地讓售與原告。備位聲明：（一）確認原告與被告間就坐落系爭471地號土地面積4.48 平方公尺、474地號土地面積2.89平方公尺、478地號土地面積2.81平方公尺有租賃關係存在。（二）被告應與原告就前項土地，以每平方公尺11,000元或被告出售重測前外埔段547-27地號土地同一價格100元訂立土地買賣契約，將土地讓售與原告。
（三）訴訟費用由被告負擔。
貳、被告則以：
一、查本件重測前苗栗縣○○鎮○○段547-14、547-18地號等2筆國有土地，面積分別為15、33平方公尺，前經原告以84年
8 月14日承租國有非公用不動產申請書檢附地上建物所有權切結書等相關證明文件，向被告申請辦理承租，案經被告審認符合規定，同意出租，爰自85年7 月18日起雙方訂定租賃契約在案，並於86年1月1日換約續租，嗣外埔段547-14、547-18地號分割為同段547-14、547-18、547-20、547-21地號，面積分別為11、20、4、13平方公尺，且其中547-20、547-21 地號係為巷道使用，被告前並以89年9月8日台財產中新二字第8900006738號函通知原告更正租約，更正為同段547-
14、547-18地號土地，承租面積分別為11及20平方公尺，嗣於90年12月1日換約續租，租賃期間至100年12月31日止。
二、嗣受訴訟告知人丁○○於93年9月22日檢具台灣苗栗地方法院92年3月11日91年苗簡字第435號民事簡易判決、92年度簡上字第37號民事判決及判決確定証明書，作為取得系爭土地上建物所有權証明書等文件重新申請承購前述國有土地，經被告依該判決所示，派員勘查，並請地政機關辦理地籍分割結果，確定丁○○使用範圍為同段547-27地號國有土地，面積9平方公尺。鑑此，原告於承租本案國有土地當時，所切結地上物所有權及指界該部分為原告使用範圍乙節，顯係虛偽不實，是依承租國有非公用不動產申請書承諾事項第3點及原訂租約※五其他約定事項※第1項第（11）款約定，撤銷屬丁○○使用之同段547-27地號國有土地租約，並更正原告承租之土地標示為同段547-25、547-18、547-14地號，面積分別為4、7、11平方公尺。嗣經苗栗縣政府辦理地籍圖重測，重測後為合興段477、473、472地號，面積分別為3.56、8.45、13.06平方公尺。
三、又原告以95年9 月11日承購國有非公用不動產申請書，及丁○○以95年9 月19日承租國有非公用不動產申請書，分別檢證申請承購、承租，案經被告派員勘查結果，現況除部分為原告所有鐵皮屋使用外，餘為圍牆內庭院有使用糾紛。經被告於96年1 月24日會同原告及受告知訴訟人至現場勘查，因原告及受告知訴訟人無法達成協議，爰被告請渠等於96 年2月28日前，以書面提出具體處理方案供被告參辦，逾期未據辦理，即註銷原告申購案。惟原告及受告知訴訟人未於前述期限內書面提出具體處理方案，被告即依上開號函另以96年
3 月20日台財產中新二字第0960002997號函註銷原告申購案。
四、按「辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項」第13 點第2 項規定：「申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：…（四）地上私有建物涉有私權爭議未決者。…」再按國有非公用不動產讓售作業程序第24點規定：「申購案件經審查有下列情形之一者，應註銷申購案並敘明理由通知申購人：…（二）申購之不動產有下列情形之一者：…４、涉有糾紛，短期內無法解決。…」均定有明文。鑒於原告及丁○○爭購及爭租系爭土地，致系爭土地地上物所有權屬未明確，被告自應依前述規定註銷其申購案並敘明理由通知原告，且系爭土地刻正係於本院審理中，如系爭土地地上物所有權屬俟判決確定為原告所有，被告自應據以依據國有財產法及相關規定受理及審查原告申購案，並續辦後續讓售事宜，以資適法。
五、至被告檢陳苗栗縣○○鎮○○段○○○ ○號土地產籍表及國有非公用土地出租簽核表及相關附件影本等相關資料可證，本件重測前苗栗縣○○鎮○○段547-14、547-18 地號等2筆國有土地，前經原告於84年8 月14日向被告申請承租，案經被告辦理現場勘查，係依原告85年5月28日現場領勘指界，並據以製作之勘查表所載略以：苗栗縣○○鎮○○段547-14、547-18地號，地上物使用人：戊○，地上物狀況：圍牆內庭院，及簽辦之出租簽核表略以：「…本案土地雖僅供作圍牆內庭院使用，惟因其主體建築物之建築時間在民國59年3 月27日以前，故擬比照本局84年11月11日台財產局二第00000000號函核辦出租。」惟查上開號函示略以：「…故對於主體建築物之建築時間在民國59年3 月27日以前，且該建築物所坐落基地及其毗鄰為自始實際使用範圍內之國有土地，縱其上無建築物，仍得依上開規定辦理出租…」故本件實係依原告於85年5月28日現場領勘指界，原告並於85年7月18日於勘查表申請人領界認章欄蓋章確認，雙方並訂定租賃契約在案，然原告隱匿系爭土地受告知訴訟人亦有使用之事實，致誤導被告作出單獨出租予原告之意思表示，顯然與本局84年11月11日台財產局二第00000000號函示「該建築物所坐落基地及其毗鄰為自始實際使用範圍內之國有土地」規定尚有不符。
六、又本院前於97年6月12日上午9時30分至現場履勘，該系爭水泥圍牆及圍牆內庭院（水泥地）部分，原告於現場陳述略以：…該水泥建物、水泥圍牆等為受告知訴訟人所建造。丁○○受亦陳稱：水泥圍牆是丁○○所蓋，與水泥建物一同蓋的，非原告所述由其所蓋。圍牆內國有土地上機車帳棚仍是丁○○在使用，圍牆內水泥地亦丁○○所建。另丁○○於98年
1 月12日陳明狀亦載明：「…上開如附圖D、E水泥地及圍牆，係丁○○於63 年間，連同附圖C經確認之平房，一同興建舖設…」鑒於原告隱匿前述系爭土地地上物所有權及實際使用情形，於84年8 月14日承租本案國有土地當時，所為切結地上物所有權及指界該部分為原告使用範圍乙節，顯係虛偽不實。是本件如經判決確定系爭土地地上物所有權屬及使用範圍非為原告單獨所有，被告自應據以依據國有財產法及相關規定撤銷非屬原告使用之系爭地號國有土地租約，以符法制。
七、綜上，爰聲明請求：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造不爭執之事實：
一、系爭471、472、473、474、477、478地號土地為中華民國所有，由被告管理。上開土地均分割源自重測前苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地。
二、如附圖所示Ａ部分門牌號碼苗栗縣後龍鎮外埔81號之建物為原告所有，坐落於518地號土地上（重測前苗栗縣○○鎮○○段○○○○○○號土地）。
三、坐落於517地號土地上，門牌號碼同為苗栗縣後龍鎮外埔81號之建物，為受訴訟告知人丁○○所有；如附圖所示Ｃ部分建物，經苗栗地方法院91年苗簡字第435號、92年度簡上字第37號民事判決確認為受訴訟告知人丁○○所有。
四、系爭471地號國有土地上現部分為巷道，部分為上開水泥圍牆及水泥地，系爭472、474地號國有土地上為水泥圍牆及空地，473地號國有土地上部分水泥空地外，並有受訴訟告知人丁○○所有如附圖所示Ｃ部分建物，系爭477、478地號國有土地上則為如附圖所示Ｂ部分綠色鐵皮屋及受訴訟告知人丁○○所有如附圖所示Ｃ部分建物，而481地號國有土地上則有如附圖所示Ｂ部分綠色鐵皮屋。
五、兩造就上開國有土地，曾於84年8月間訂立租約，租賃標的為重測前苗栗縣○○鎮○○段547-14、547-18地號土地，面積分別為15平方公尺、33平方公尺，租期屆滿後續約，嗣外埔段547-14、547-18地號分割為同段547-14、547-18、547-
20、547-21地號，面積分別為11、20、4、13平方公尺，且其中547-20、547-21地號係為巷道使用，被告並以89年9月8日台財產中新二字第8900006738號函通知原告更正租約，更正為同段547- 14、547-18地號土地，承租面積分別為11 及20平方公尺，嗣於90年12月1日重新訂立租約，租賃標的為547-14、547-18地號，面積分別為11平方公尺、20平方公尺，租期自90年12月1日起至100年12月31日止。
肆、得心證之理由：本件原告主張系爭471、472、473、474、477、478地號土地及如附圖Ｂ所示481地號土地面積0.68平方公尺之土地，為其於35年12月31日前已建築、居住使用至今，而向被告承租、承購上開土地，惟因受訴訟告知人丁○○亦向被告承租、承購上開土地，而經被告以有使用糾紛存在為由註銷其承購申請。是本件兩造爭執之處應在於，原告就如附圖所示Ｅ部分圍牆內之庭院及堆置垃圾所在，即包含附圖所示Ｄ部分水泥地在內之系爭471、472、473、474、477、478地號土地及如附圖Ｂ所示481地號土地面積0.68平方公尺之土地，有無自35年12月31日前已建築、居住使用至今之事實？如附圖所示Ｅ部分圍牆是否為原告所有？被告是否應將上開土地讓售予原告？又兩造就系爭471、474、478地號土地有無租賃關係存在？被告是否應將上開471、474、478地號土地讓售予原告？茲論述如下：
一、原告就如附圖所示Ｅ部分圍牆內庭院及堆置垃圾所在即系爭
471、472、473、474、477、478地號土地及如附圖Ｂ所示481地號土地面積0.68平方公尺之土地，有無自35年12月31日前已建築、居住使用至今之事實？如附圖所示Ｅ部分圍牆是否為原告所有？
（一）按非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起三年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售；而所謂「直接使用人」，係指本法89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之國有土地地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者之主體建物所有人或實際分戶使用人，國有財產法第52條之2、國有財產法施行細則第55之3條分別定有明文。由此條文文義可知，需係「繼續」使用國有土地上建物（包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施）之建物所有人或實際分戶使用人，始為「直接使用人」而有申請讓售國有土地之資格；且由國有財產法上開「直接使用人」規定之文義及其意旨、精神觀之，亦應係實際上有「直接」、「繼續」使用國有土地之人，始有承購國有土地之必要，否則若係由未直接占有使用國有土地且未繼續使用國有土地之人承購國有土地，自喪失國家將非公用財產讓售予實際上有需要之人之意義。故本件原告是否為直接、繼續使用上開系爭國有土地至今，及上開土地究否於35年12月31日前即已供原告建築、居住使用至今，此一事實攸關原告得否向被告申請讓售上開土地，且兩造就此亦有所爭執，則原告得否承買上開國有土地，在法律地位上即產生不安之狀態，而有加以確認之必要。又被告既否認原告有於上開國有土地自35年12月31日前已供為主體建物之場所、附屬設施繼續居住使用至今之事實，依民事訴訟法第277條之舉證責任分配原則，本件自應由原告就其主張上開土地於35年12月31日前即已建築、居住使用至今，已符合所謂直接、繼續使用國有土地一節，負舉證責任。
（二）經查，原告主張其父謝阿弍於35年12月31日前即在518地號土地上建築門牌號碼苗栗縣後龍鎮外埔81號之建物居住（現為如附圖所示Ａ部分平房），並以上開國有土地作石頭圍牆圍繞供作庭院及建築牛棚、豬舍使用，嗣由原告繼承該建物之事實，業據其提出房屋稅籍證明書、戶籍謄本、黑白照片影本、證明書、建物登記謄本等為證，而由該房屋稅籍證明書固可顯示上開門牌號碼「苗栗縣後龍鎮外埔81號」建物係於26年1月間搭建者，且係純土造面積
24.9平方公尺、磚石造面積57.1平方公尺，合計82平方公尺之建物；由原告提出之戶籍資料，亦可見原告及其被繼承人於當時確係設籍於該處，客觀上可認原告及其被繼承人於26年間搭建該建物後應有居住於該地之事實。惟查，原告係於53年間即將戶籍遷出該址至台北市，其母謝許琇亦隨同遷出，並於80年3月28日在遷徙地死亡，而原告之父謝阿弍則於68年1月29日死亡，且原告係於台北地區擔任公職，有戶籍資料附卷可參，原告對於其實際上確於台北工作、居住一節亦不否認，足認原告自53年間起即未在上開建物居住使用，而其父謝阿弍於68年間死亡後，該建物即無人居住使用，自亦難認有使用坐落於上開國有土地之附屬設施之事實。至原告嗣雖於96年1月間再將戶籍遷入上址，惟其實際上仍居住於台北，此亦為原告所不爭，則原告實際上並無居住於上開建物內，自無從據此即認原告有直接、繼續居住使用上開建物之事實。再者，於原告84年間申請承租上開國有土地時，經被告人員於85年5月間至現場勘查，觀之該次勘查所拍照片，該建物門前雜草叢生，屋頂屋瓦破舊，似無人居住，勘查表上亦記載圍牆內庭院閒置，有被告提出之勘查表及所附照片影本附卷可參；而原告之配偶與其他共有人所進行之分割共有土地訴訟中，經苗栗地方法院於91年3月13日至現場履勘，該紅磚屋內係無人居住之情形，亦有該苗栗地方法院90年度訴字第435號判決及履勘筆錄影本附卷可按；再兩造前因如附圖所示Ｃ部分建物所有權之爭執所生訴訟，經苗栗地方法院於91年11月6日至現場履勘結果，上開紅磚屋之外牆新穎，惟屋內已廢棄久無人使用，亦無家具、電器等設備，顯見原告長期未居住該地等情，亦有該勘驗筆錄附於苗栗地方法院91年度苗簡字第435號卷內可參，且現場證人即鄰居葉連寬亦證稱原告所有紅磚屋長久沒有居住使用等語，業經本院調閱該卷查核屬實；復查，原告於93年間就上開確認所有權事件提起再審，其於該再審事件中所提上開紅磚屋93年、94年間現場照片，亦可見建物大門前仍係雜草叢生，顯見該紅磚屋於93、94年間亦無人居住使用，有原告所提照片附於93再易12號卷內可參（詳該卷第93、156頁），業經本院調閱該苗栗地方法院93年度再易字第12號再審之訴案卷核閱屬實；又經本院於97年6月12日會同苗栗縣竹南地政事務所人員至現場履勘測量，現址紅磚屋（紅色鐵皮屋頂）內分隔為3間，大門進入中間置沙發，沙發上有灰塵，右邊房間未擺放物品，左邊房間則擺放一木板床及小茶几，小茶几上都是灰塵，有勘驗測量筆錄及現場照片在卷可稽，依該現場情形觀之，屋前雜草雖有清除而得進入，屋內亦有簡單擺設，惟由屋內家具灰塵密佈，且無廚房、衛浴等基本設施，仍難認有實際上居住事實。是由上開情形觀之，原告所有上開建物確有長時間無人居住使用之情事，原告及其被繼承人縱有於26年間於其私有之518地號土地上建築上開建物居住使用，惟自原告遷離上址，及原告之父死亡後，即無從認定原告有繼續於該建物居住使用之事實，而原告實際上既無於該建物繼續居住使用，自亦無繼續占有使用上開國有土地上之附屬設施之可能。
（三）次查，原告主張其父早於35年12月31日前即於上開國有土地上使用並搭有豬舍（即位於如附圖所示Ｂ部分之位置）之事實，固據其提出黑白照片影本為證，經本院至現場履勘結果，於原告搭建之如附圖所示Ｂ部分綠色鐵皮屋內地上亦可見有石頭水泥塊遺跡及廢棄物，然該石頭水泥塊遺跡是否確為原告所主張豬舍之基座？且是否確為原告之被繼承人所施作？則均未經原告舉證以實其說，尚難僅憑原告所提照片影本即認確屬原告之被繼承人所施作者；而原告雖提出當時里長朱清朝出具之證明書，然依該證明書僅足證原告父親之豬舍遭人拆除，尚無從認定豬舍之位置。又縱認原告主張屬實，上開國有土地上石頭水泥塊遺跡確為原告父親施作之豬舍基座，惟依原告主張之事實，該豬舍乃於65年間遭人拆除，其後亦荒置（見原告起訴狀所載），原告之父又於68年間死亡，原告及家人並已北遷，而無使用該國有土地之情事，且依原告主張，受訴訟告知人丁○○曾於該豬舍所在位置擺放竹筏及廢棄物，並有受訴訟告知人提出之照片在卷可憑，亦足認原告於豬舍遭拆除後未繼續使用該國有土地，此由被告人員於85年5月至現場勘查結果，圍牆內庭院係屬閒置情形亦可知。而原告嗣雖於91年間於其所主張豬舍基座所在位置土地上，搭建如附圖所示Ｂ部分綠色鐵皮屋，然該綠色鐵皮屋內除石頭水泥塊遺跡外，僅堆置廢棄物，並無使用情形，業經本院至現場履勘測量屬實，並有現場照片在卷可參，是該綠色鐵皮屋充其量僅為有屋頂之屋型鐵皮圍籬，再由原告搭建該綠色鐵皮屋之時間點，亦不難窺見其搭建之目的所在，均難認有實際居住使用事實。遑論自豬舍遭拆除後至91年搭建綠色鐵皮屋之數十年期間，原告均無繼續居住使用該豬舍所在國有土地之事實。
（四）再者，原告主張如附圖所示Ｅ部分水泥圍牆及如附圖所示Ｄ部分水泥地為其所有一節，為被告所否認，而受訴訟告知人丁○○則主張上開水泥圍牆、水泥地係其父所施設，並據其提出證明書為證，原告對於該水泥圍牆係丁○○之父所施設者亦不否認（見本院97年6月12日勘驗測量筆錄），並於其所提起上開再審之訴事件中主張受訴訟告知人丁○○之父於上開國有土地上填高舖設水泥地，並於水泥地上設有車庫，有原告所提照片附於93再易12號卷內可參（詳該卷第155、156頁），足認如附圖所示Ｅ部分水泥圍牆及如附圖所示Ｄ部分水泥地並非原告所有。至原告雖主張如附圖所示Ｅ部分水泥圍牆之國有土地上原有原告之父施設之石頭圍牆，受訴訟告知人於該石頭圍牆上施作水泥圍牆，即因附合而成為原告所有云云，惟由原告提出之黑白照片影本固可見石頭堆疊之圍牆，然究為何人所施作？則未經原告舉證以實其說，且現有水泥圍牆與水泥地與受訴訟告知人丁○○所有如附圖所示Ｃ部分建物具有一體性，亦無原告所稱附合於石頭圍牆上之事實，有現場照片可稽，原告此部份主張尚屬無據。是位於上開國有土地上之如附圖所示Ｅ部分水泥圍牆及Ｄ部分水泥地既非原告所有，亦非原告所施設，亦可佐認原告並無繼續使用該水泥圍牆、水泥地所坐落國有土地之事實。
（五）是以，原告之被繼承人謝阿弍雖於26年間於上開國有土地旁之518地號土地上搭建門牌號碼苗栗縣後龍鎮外埔81號之建物居住（現為如附圖所示Ａ部分平房），並由原告繼承取得該建物之所有權，充其量僅足認定原告及其被繼承人於26年間開始有於上開國有土地旁之518地號土地建築居住，並有於上開國有土地上搭建豬舍使用之事實，然原告自53年北遷後即未於該處居住，其父於68年死亡後，該建物即無人居住使用，至85年、91年、93年間均呈無人居住使用之情形，業如前述，自難認原告有直接、繼續居住使用該主體建物及併同主體建物之場所或附屬設施至今之事實，原告自非國有財產法上開規定所謂「直接使用人」。又系爭471地號國有土地上現部分為巷道，部分為上開水泥圍牆及水泥地，系爭472、474地號國有土地上為水泥圍牆及空地，473地號國有土地上部分水泥空地外，並有受訴訟告知人丁○○所有如附圖所示Ｃ部分建物，系爭
477 、478地號國有土地上則為上開如附圖所示Ｂ部分綠色鐵皮屋及受訴訟告知人丁○○所有如附圖所示Ｃ部分建物，而481地號國有土地上則有如附圖所示Ｂ部分綠色鐵皮屋，均難認係原告單獨、直接居住使用，且無從認定原告有於35年12月31日前建築主體建物後繼續居住、使用該等國有土地至今之事實，原告請求確認上開圍牆係其所有，並主張其有於35年12月31日前在上開圍牆內庭院及堆置垃圾所在位置即系爭471、472、473、474、477、478 地號土地及如附圖Ｂ所示481地號土地面積0.68平方公尺之土地上建築、居住使用至今之事實，尚無理由。
三、被告是否應將系爭471、472、473、474、477、478地號土地及如附圖Ｂ所示481地號土地面積0.68平方公尺之土地讓售予原告？
（一）按「建築法第45條第3項之規定非即賦予取得公私有畸零土地合併使用證明書之鄰地所有權人，有請求公產管理機關讓售公有土地之權利，公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，亦不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務」（最高法院81年度台上字第1479號判決參照）；又「被上訴人處理上開公有畸零地之讓售，不僅有其裁量權，且其係立於出賣人之地位與上訴人進行買賣，係屬私法上之交易行為... 」（最高法院82年度台上字第335號判決參照）；又行政機關代表國庫出售或出租公有財產，其審查、公告、實地勘查及核可之行為係屬行政處分，其後訂立契約之行為，則非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（司法院大法官會議釋字第448號解釋、最高法院94年度台上字第1792、95年度台上字第1468號判決參照）。次按，國有財產法係就國有財產之管理、使用、處分做一整合規定，僅為方便國有財產局在管理國有財產時有一可遵循之法規，其法律本身並未含有任何特殊之規範目的，亦非為執行某一國家既定政策而制訂之特別法規，是其規範性質即非有強制意味，國有財產法第52條之2僅規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，國有財產局均有審查及決定之權限，此由該條文於92年2月6日修正之立法理由：「民眾欲申請讓售，卻常因土地變更程序曠日費時，或根本不知有此法律存在，致使無法行使該項權益。爰提案修正延長期間至民國104年1月13日前，以確保民眾原有權益。至申請核准與否，主管機關仍保有決定之權利，自不待言。」亦可觀之（臺灣高等法院暨所屬法院95年法律座談會研究意見參照）。
（二）承前所述，原告必須在「35年12月31日前於系爭土地上建築、居住使用至今」，符合所謂「直接使用人」之要件，方得依國有財產法第52-2條向國有財產局申請讓售土地，然依據原告主張之事實，尚缺乏證據證明其有繼續居住使用至今之要件。縱原告有符合上開要件，亦僅得向被告申請讓售而已，原告請求讓售之上開土地雖屬國有土地，然其出售乃私經濟行為，非屬行政契約，自有私法上契約自由原則之適用，被告於原告申請讓售時，並不負有與原告訂立買賣契約，讓售系爭土地之義務；易言之，原告申請讓售時，被告依據國有財產法之相關規定，對於申請讓售國有土地具有審核及裁量權，原告並無請求被告必讓售土地予原告之權利；且原告請求讓售系爭土地應屬買賣契約之要約，被告是否為契約之承諾，須依相關讓售規定審查要約人所附之相關證明文件，並有裁量權，非謂一經原告提出承購之要約，被告即負有承諾出售之義務；縱原告符合讓售之相關規定，被告亦無必為承諾讓售之義務，此由上開條文規定「得」讓售，而非「應」讓售，亦可知財產管理機關應有核准讓售與否之權利。是原告主張於其請求讓售土地移轉登記手續時檢具依國有財產法所規定之相關文件，被告即應同意讓售並將土地移轉予原告，無裁量承諾與否之自由，於法尚不足採，遑論原告並無法舉出其他證據證明其確有繼續居住使用至今之事實，自尚與上開申請讓售系爭土地規定之要件未合。
四、兩造就471、474、478地號土地有無租賃關係存在？
（一）經查，兩造就上開國有土地，曾於84年8月間訂立租約，租賃標的為重測前苗栗縣○○鎮○○段547-14、547-18地號土地，面積分別為15平方公尺、33平方公尺，並於租期屆滿後續約，嗣又因外埔段547-14、547-18地號分割為同段547-14、547-18、547- 20、547-21地號，面積分別為
11 、20、4、13平方公尺，且其中547-20、547-21地號係為巷道使用，被告並以89年9月8日台財產中新二字第8900
00 6738號函通知原告更正租約，更正為同段547-14、547-18地號土地，承租面積分別為11及20平方公尺，嗣並於90年12月1日重新訂立租約，租賃標的為547-14、547-18地號，面積分別為11平方公尺、20平方公尺，租期自90年12月1日起至100年12月31日止，有該等租約影本附卷可稽，兩造對此亦均不爭執。
（二）次查，原告主張系爭471、474地號國有土地原為其租賃範圍內，係因變更為巷道使用而縮減，現已廢除巷道使用，恢復地目，可供建築使用，自應再列入租賃範圍等語，惟查，兩造間租賃關係係於90年12月31日起重新訂立租約，而非續約，是兩造間租賃關係自應以90年12月31日簽訂之租約為標準，而該契約之租賃標的已改為547-14、547-18地號土地，承租面積分別為11及20平方公尺，即重測後
472、473地號土地，並不包含系爭471、474地號土地，即該二筆土地自90年12月31日起即非原告承租範圍，在原有租約尚未屆期、兩造未重新訂立租約之情形下，自難認該二筆土地屬原告承租範圍。遑論該二筆土地仍有部份為巷道，有附圖在卷可參，原告據此請求確認兩造就系爭471、474地號土地有租賃關係存在，自屬無據。
（三）另原告主張系爭478地號土地部分，重測前地號為547-26地號，係源自547-19地號土地，並非原告承租範圍，且系爭478地號土地上，現除有原告搭建之綠色鐵皮屋外，亦有受訴訟告知人丁○○所有之如附圖所示Ｃ部分建物坐落，原告請求確認兩造就系爭478地號土地有租賃關係存在，亦無理由。
五、被告是否應將471、474、478地號土地讓售予原告？按非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人，國有財產法第49條第1項定有明文。查兩造就系爭471、474、478地號土地並無租賃關係存在，原告自無從據此請求被告讓售該等土地；且原告無法舉證證明有繼續居住使用至今之事實，業如前述，是原告尚不符合申請讓售系爭471、474、478地號土地之要件。縱認原告符合上開規定之要件，依據上開說明，被告於原告申請讓售時，仍不負有與原告訂立買賣契約，讓售系爭土地之義務。是原告請求被告應與其就系爭471、474、478地號土地訂立買賣契約，將該等土地讓售予原告，自無理由。
六、綜上，原告無法舉證證明其有於系爭471、472、473、474、477、478地號土地及如附圖Ｂ所示481地號面積0.68平方公尺之土地自35年12月31日前建築，並繼續居住使用至今之事實，且依契約自由原則，被告並無必與原告訂立買賣契約，必讓售予原告之義務，從而，原告先位之訴請求確認如附圖所示Ｅ部分圍牆為其所有，並請求確認該圍牆內庭院與垃圾所在位置之471、472、473、474、477、478地號土地及如附圖Ｂ所示481地號土地面積0.68平方公尺之土地有於35 年12月31日前建築、居住使用至今之事實，並請求被告應與其就上開土地訂立買賣契約，將上開土地讓售予原告，即無理由，應予駁回。而兩造間就系爭471、474、478地號並無租賃關係存在，原告備位之訴請求確認兩造間就系爭471、474、478地號有租賃關係存在，並請求被告應與其就系爭471、
474、478土地訂立買賣契約，將上開土地讓售予原告，亦無理由，應予駁回。
七、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後認均與本件結論無違，爰不再予論述，附此敘明。
伍、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 98 年 4 月 13 日
民事第一庭 法 官 林南薰以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 98 年 4 月 13 日
書記官 楊書棼