臺灣新竹地方法院民事判決 101年度訴字第572號原 告 新竹市東區溪橋自辦農村社區土地重劃區重劃會法定代理人 許明益訴訟代理人 羅秉成律師複代理 人 曾能煜律師訴訟代理人 戴愛芬律師被 告 楊澄雄
楊康弘楊輝熙楊泰一楊輝禎楊輝俊楊輝省楊輝政楊輝紹楊輝進上十被告共 朱昭勳律師同訴訟代理人複代理 人 曾鈞玫律師上十被告共 林敬哲律師同訴訟代理人上列當事人間拆屋還地等事件，本院於民國102年6月26日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款定有明文。查本件原告起訴時，有關訴請被告楊泰一等9人應容忍原告進行重劃施工，不得有阻撓行為之訴之聲明部分，原係聲明：被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊澄雄、楊康弘、楊輝熙、楊輝省、楊輝政、楊輝紹九人應容忍原告於新竹市○○段○○○○○○號土地上進行重劃施工，不得有阻撓之行為，嗣原告於102年4月1日庭訊時，變更此部分之聲明為：被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊澄雄、楊康弘、楊輝熙、楊輝省、楊輝政、楊輝紹九人應容忍原告於新竹市○○段○○○○○○號，如新竹市地政事務所以102年3月19日新地測字第0000000000號函檢送到院之土地複丈成果圖（以下簡稱附圖）所示A、B、C、D、E部分土地上進行重劃施工，不得有阻撓之行為（見卷三第23頁），核屬減縮應受判決事項之聲明，與法並無不合，自應准許。
貳、實體部分：
一、原告主張：
（一）原告係依據「土地所有權人辦理農村社區土地重劃辦法」（以下簡稱系爭辦法）所規定成立、並經新竹市政府核准之自辦農村社區土地重劃區重劃會組織，業經新竹市政府於99年12月23日以府地劃字第0000000000號函，准予實施農村社區土地重劃，且坐落新竹市○○段○○○○○○號土地（以下簡稱系爭土地），為新竹市政府核准為新竹市東區溪橋自辦農村社區土地重劃區（以下簡稱系爭重劃區）之範圍，其中被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人所共有，坐落系爭土地內如附圖所示A部分面積15.26平方公尺之鐵皮屋、B部分面積8.74平方公尺之鐵皮屋、C 部分面積27.23平方公尺之空地、D部分面積142.56平方公尺之鐵皮屋、E部分6.02平方公尺之綠圍籬等地上物，恰坐落於系爭重劃區所規劃作為計畫道路之範圍內，該等地上物之存在，已妨礙重劃區內計畫用地之開闢，且影響重劃工程施工，被告四人就該等地上物本應予以拆除。為此原告已依系爭辦法第29條之規定，就上開被告四人之地上物等，依法辦理查估其補償金額為新台幣（下同）656,372元，並經新竹市政府同意備查在案，並定期公告請該四名被告閱覽清冊及領取該等補償金，其後再經原告以存證信函、律師函通知該四人領取及聲請新竹市東區調解委員會調解等，該四名被告均拒不領取且未拆除地上物，嗣經原告於102年5月2日依法將上開補償金提存於法院後亦然。而因原告已於100年7月1日正式進行重劃工程，是被告楊泰
一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人拒不拆除上開地上物之行為，顯已影響重劃工程之進行。故原告自得依系爭辦法第29條第2項之規定，訴請被告被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人，將系爭土地上如附圖所示A部分面積
15.26平方公尺之鐵皮屋、B部分面積8.74 平方公尺之鐵皮屋、C部分面積27.23平方公尺之空地、D部分面積142.56平方公尺之鐵皮屋、E部分6.02平方公尺之綠圍籬等地上物拆除騰空。
（二）又被告楊澄雄、楊康弘、楊輝熙、楊泰一、楊輝禎、楊輝俊、楊輝省、楊輝政、楊輝紹九人，為系爭土地之共有人，本應配合系爭重劃區之重劃施工，然上開被告九人卻多次阻撓原告進入系爭土地重劃施工，原告為此曾欲與該九名被告多次進行協調會議，並曾向新竹市東區調解委員會聲請調解，然該九名被告拒絕出席，且均未與原告達成協調，並持續阻撓重劃施工，顯已影響重劃工程之進行。是原告自得依系爭辦法第29條第3項之規定，訴請該九名被告應容忍原告於系爭土地內如附圖所示A、B、C、D、E 部分土地進行重劃施工，不得有阻撓之行為。
（三）雖被告辯稱：系爭辦法第29條第2項之規定，並未賦予原告訴請被告拆遷上開地上物之權利，僅主管機關即新竹市政府有該權利，上開規定僅賦予原告協調補償金，於協調不成時，聲請法院裁判補償金之權利云云。惟依系爭辦法第29條第2項之明確文義規定，即其在「土地改良物所有權人拒不拆遷，亦無法成立協調」文字之後，規定「訴請司法機關裁判」，可認該辦法第29條第2項之規定，確已賦予原告重劃會得請求拆遷地上物之權利，此亦有與系爭辦法第29條第2項規定內容相同之修正前「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」（以下簡稱市地重劃辦法）第29條之規定，迭經最高法院八十六年度台上字第二二二一號、九十八年度台上字第一一六四號裁判，肯認得作為自辦市地重劃之重劃會，訴請土地改良物所有權人或墓主拆遷土地改良物或墳墓之請求權依據可佐。且該修正前之市地重劃辦法第29條之規定，並非因規定內容不妥而修正，仍足供本件之參考，被告抗辯原告不應援用該遭修正之市地重劃辦法第29條之規定云云，自非可採。
（四）被告辯稱系爭辦法第29條之規定，違反憲法之法律保留原則、授權明確性原則，應屬無效，法院得直接拒絕適用違憲之行政辦法云云，惟按系爭辦法第29條係賦予重劃會有訴請司法機關裁判之權利，並無侵害重劃區內不願參與重劃者之財產權。反而由司法機關就重劃區內土地上之地上物等應否拆遷，再為審酌，對重劃區內不願參與重劃者之權益，應是多一層保障，並無侵害其權利，自無違反法律保留原則、授權明確性原則。況依司法院大法官審理案件法之規定，「法律或命令有無抵觸憲法」，乃司法院大法官解釋憲法之事項（參司法院大法官審理案件法第4條第1項規定），且該法第5條就得聲請解釋憲法之要件已有詳細之規定，故法律或命令在未經司法院大法官宣告違憲之前，仍屬有效之法令，普通法院本有遵守、適用現行有效法令之義務，被告主張本院得拒絕適用云云，顯無依據。至被告援引司法院院解字第4012號之解釋，主張本院得直接拒絕適用無效之行政命令云云，惟因上開司法院解釋作成當時，尚無司法院大法官審理案件法之訂定，然目前該法業經訂定，並規定法令是否違憲之解釋、認定，專屬大法官之權限，故普通法院之法官，自無再適用該院解字第4012號解釋，而拒絕適用行政命令之餘地。
（五）至被告另辯稱：農村社區土地重劃條例、系爭辦法之規定，以及新竹市政府就系爭重劃案，未舉辦聽證程序，讓土地所有權人表示意見，且規定重劃之申請人數僅需七人等，均違反正當法律程序，與大法官釋字第709號解釋相抵觸，係屬違憲而無效，原告不得依系爭辦法第29條之規定，對被告為本件之請求云云。惟依新竹市政府檢送到院之系爭重劃案之資料，可知原告就系爭重劃案之發起及進行，除會員大會均有通知全體土地所有權人參加出席外，凡舉籌備會階段之開發座談會、重劃會成立後之重劃說明會、取得開發許可後之重劃進度說明會、重劃計畫說明會、施工前說明會等，均確實通知重劃區內所有土地所有權人與會討論，會後亦均有寄送會議記錄予土地所有權人，使土地所有權人均可得知原告進行重劃之進度及情形，是原告就系爭重劃案件之進行，已踐行正當法律程序，更遑論原告針對被告在內之不願參與重劃者，已多次促請其等進行調解，所有程序均公開、透明，並無使土地所有權人權益受損之情形。被告收受上開開會通知及協調通知，自己放棄出席表達意見之權利，訴訟中才主張原告未保障其陳述意見及聽證權利云云，顯然無據。又重劃區內土地所有權人7人向主管機關申請農村社區土地重劃，本符合法條之規定，且籌備會必須於第一次會員大會經重劃區內私有土地所有權人合計超過二分之一，且其所有面積合計超過私有土地面積二分之一者之表決同意後，方得向主管機關申請成為正式之重劃會，另重劃會欲辦理農村社區土地重劃時，亦應經重劃區內私有土地所有權人人數及其等面積合計均超過二分之一者之同意，才能就重劃區全部土地辦理重劃，並需經主管機關核准後始能實施。況原告提出之重劃計畫書、圖，仍需載明同意辦理重劃之「土地所有人總數」及其「土地總面積」。且事實上於原告針對系爭重劃區提交重劃計畫書、圖之時，同意人數及同意面積之比例均高達7成以上，顯然系爭重劃區內大多數土地所有權人均同意實施重劃，故並無違反憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。又系爭重劃案件與都市更新不同，大法官釋字第709號解釋，係針對都市更新案件及條例，自無適用於本件餘地。被告所辯，並無可採。
（六）被告另以新竹市○○段○○○○號土地之異動情形，主張原告重劃會之成立人頭充數、顯有瑕疵，組織不合法，且以籌備會發起人楊建榮里長之發言，主張系爭籌備會成立係基於濃厚個人之私益，與農村社區土地重劃條例所追求之公益目的相違云云，並無理由。概因系爭389地號土地之所有權人之異動，均為合法有效之「買賣」，並無違反公序良俗，至於買賣契約訂立之緣由或動機為何，不會影響買賣之效力，被告無端揣測系爭389地號土地移轉情形為人頭充數，並據以質疑原告成立有瑕疵、不合法云云，自屬無據。又解決農村社區之「土地權屬複雜」，亦屬農村社區重劃之目的之一，並具公益性質，故楊建榮里長為解決其持分土地複雜產權、無法建屋之問題，而促成系爭重劃會之成立，難認與公益無關。
（七）至被告抗辯原告查定之補償金額過低云云，亦有錯誤。概因告於102年4月1日言詞辯論時，就原告查定之補償金數額656,372元，已表示無意見，基於訴訟誠信原則，被告即應受其該自認之拘束，不得事後再行爭執。且原告係參照新竹市辦理公共工程拆遷補償自治條例之規定，予以查定被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人上開地上物之補償金數額，並經新竹市政府同意備查，自屬於法有據。又原告既已依相關規定及程序，辦理地上物補償金之查估、公告及通知領取等作業程序，然被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人拒不領取，之後迭經原告通知領取及申請調解，均未置理。且原告其後已於102年5月2日將該補償金提存於本院，已完成補償金之給付，是被告四人更無拒絕拆除地上物之藉口。
（八）爰依系爭辦法第29條第2、3項之規定，聲明請求：１、被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人，應將系爭土地如附圖所示A部分面積15.26平方公尺之鐵皮屋、B部分面積8.74平方公尺之鐵皮屋、C部分面積27.23平方公尺之空地、D部分面積142.56平方公尺之鐵皮屋、E部分6.02 平方公尺之綠圍籬等地上物全數拆除騰空；２、被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊澄雄、楊康弘、楊輝熙、楊輝省、楊輝政、楊輝紹等九人應容忍原告於系爭土地如附圖所示
A、B、C、D、E部分土地上進行重劃施工，不得有阻撓之行為；３、訴訟費用由被告負擔；４、原告願以現金或銀行無記名可轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
二、被告之答辯：
（一）原告並非土地所有權人，並無權利請求被告拆除地上物，且因自辦農村社區土地重劃，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定，故其並非單純之私法事件，仍係屬國家或地方自治團體之公共事務，應有法律保留原則、授權明確性原則之適用。本件原告訴請被告拆除地上物，係對被告財產權、居住自由之侵害，惟系爭辦法第29條之法源依據，即農村社區土地重劃條例第9條第1項之規定，並無授予重劃會訴請法院拆遷之權限，亦無紛爭解決機制之授權，是系爭辦法第29條之規定，已違反大法官會議釋第443號、570號解釋所揭櫫之法律保留原則及授權明確性原則，且是否得訴請司法機關為裁判，並非行政機關得以頒布法規命令之方式加以規範，否則豈非造成法院為行政機關下級機關之亂象，架空憲法三權分立之原則。是系爭辦法第29條之規定，已因違反法律保留、授權明確性原則而違憲無效，且依司法院院解字第4012號解釋、大法官解釋第137號、216號之意旨，對於無效之行政命令，普通法院之法官於審理案件時，得認定無效而直接拒絕適用。是原告以系爭辦法第29條之規定，作為其本件請求之依據云云，自顯無據。
（二）縱系爭辦法第29條之規定，無違反法律保留原則、授權明確性原則，惟依系爭重劃條例第13條第1項之規定，僅縣(市)政府主管機關有權利命所有權人拆遷地上物，而自辦農村社區土地重劃區重劃會之權限，僅侷限於協調補償金，於協調不成時，聲請法院裁判補償金而已，並無訴請所有權人拆遷地上物之權利，此從對照系爭重劃條例第13條第1項及系爭辦法第29條、第32條第2項之規定，即可得知。又市地重劃辦法與系爭辦法之法源依據不同，前者為平均地權條例，後者為系爭重劃條例，且兩法律間之立法目的不同，而系爭重劃條例、細則及系爭辦法均未有任何適用平均地權條例之規定，顯然立法者在立法時，已明確將系爭辦法及市地重劃辦法予以區分，是本件原告自不應援引該市地重劃辦法第29條之規定及相關之實務見解。何況原告援引之該市地重劃辦法第29條之規定，已因內容不妥而遭修正，更無從加以比附援引。
（三）於新竹市政府在97年9月10日，准予備查核准系爭重劃會成立之前，就系爭重劃範圍內之新竹市○○段○○○○號土地，先後於短期間之96年7月12日、97年7月15日各同一日內，有大量人數以「買賣」為原因，登記為上開土地所有權人之不合理情形，其中於96年7月12日同一天即有64人，且其中多數人僅取得不超過2或3.5平方公尺狹小面積之土地，且該等人於新竹市政府在97年9月10日核准成立系爭重劃會之後，復於短期內將土地「出賣」予原告重劃會之理事楊國村、理事長許明益或訴外人鄭宏輝等人，已有人頭充數之嫌，顯係為規避成立重劃會時，法規所要求之所有權人比例，是原告重劃會之組織顯有瑕疵而不合法，且系爭重劃案實施之目的，依其籌備會之發起人之一楊建榮里長，陳述係為便利其在土地上興建建物之情，乃具濃厚之個人私益，與系爭重劃條例係為追求公益之意旨相違，是系爭重劃會之成立既有嚴重之程序瑕疵，亦與公益目的相違，自不應賦予原告訴請被告拆除地上物等本件請求之權利。
（四）系爭重劃條例、系爭辦法第29條之規定，違反正當法律程序，且就系爭重劃案，主管機關即新竹市政府未舉辦公開聽證程序，致被告等人就系爭重劃案，無從適時向新竹市政府表示意見，且會員大會僅給予各地主「形式上」表達意見之權利，對反對意見充耳不聞，無實質解決各地主之意見紛歧；又新竹市政府就其准予系爭重劃案實施之行政處分，亦未說明其理由。故本件系爭重劃案抵觸憲法上正當法律程序原則，侵害被告等人之財產權及居住自由權，並與大法官第709號解釋，要求主管機關於辦理與本件類似之都市更新案件時，必需要舉辦公開聽證程序及說明准予都市更新理由之意旨相抵觸，依釋字第709號解釋之意旨，應認系爭重劃條例、系爭辦法第29條之規定及系爭重劃案之進行，因違反正當法律程序而屬無效。又系爭重劃案之申請人數僅有7人，然系爭重劃區之土地所有權人數為246人，申請人7人僅占總人數246人之百分之2.8，遠低於被宣告違憲之都市更新條例內，所規定申請都市更新之百分之10之比例。如少數人即可申請成立農村社區土地重劃，將使多數人被迫參與農村社區重劃程序，而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。此等同意比率太低之規定，亦有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，且不符憲法要求之正當行政程序，故此等規定及因而進行之重劃案件，亦應屬違憲，本院自應拒絕適用無效之系爭辦法之規定。
（五）又原告所查定對被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人之建築改良物補償金僅為656,372元，顯然過低，係恣意侵害該四名被告之權利，而上開地上物係供被告四人農忙時居住，任意拆除之結果，被告等人在未能取得新建物供農忙或居住，將導致被告四人居住安寧權遭受侵害。
（六）爰聲明：１、請求駁回原告之訴；２、訴訟費用由原告負擔；３、如受不利判決，被告願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本院之判斷：
（一）原告主張其係依系爭辦法規定成立、並經新竹市政府核准之自辦農村社區土地重劃區重劃會組織，且業經新竹市政府於99年12月23日以府地劃字第0000000000號函，准予實施系爭農村社區土地重劃案件，而依新竹市政府99年6月14日府地劃字第0000000000號函核定之擬辦重劃範圍及上開新市政府99年12月23日函核准之重劃計劃書、圖（包括原證二之重劃區範圍及規劃配置圖）所示，系爭399-4地號土地，係位在系爭重劃區範圍內，且其中被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人所共有，坐落系爭399-4地號土地內，如附圖所示A部分面積15.26平方公尺之鐵皮屋、B部分面積8.74平方公尺之鐵皮屋、C部分面積27.23平方公尺之空地、D部分面積142.56平方公尺之鐵皮屋、E部分6.02平方公尺之綠圍籬等地上物，係坐落於系爭重劃區所規劃作為計畫道路之範圍內，該等地上物之存在，會妨○○○區○○○道路之開闢，且影響重劃工程施工乙節，已據原告提出原證一新竹市政府九十九年十二月二十三日府地劃字第0000000000號函、原證二系爭重劃區範圍及規劃配置圖為證（見卷一第15至17頁），且有新竹市政府函送本院之該府97年9月10日府地劃字第0000000000號，就原告重劃會成立之准予備查函、99年6月14日府地劃字第0000000000號核定擬辦重劃範圍函各一份，以及該府核准之重劃計劃書、圖影本二張在卷為憑（見卷一第113、114、116至118頁），並經本院於102年3月7日，會同兩造及地政人員至系爭399-4地號土地現場履勘，並囑託地政人員就被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人所共有、位在該筆土地內，並坐落在系爭重劃案之計劃道路內之地上物位置、面積予以測量屬實，有勘驗筆錄、現場照片，及新竹市地政事務所檢送到院之複丈成果圖即附圖在卷可憑（見卷二第10至19頁），而被告對上開地上物會妨礙到重劃之施工乙節，亦表示不爭執（見卷三第二十四頁），堪信原告上開部分之主張為真實。
（二）另原告主張其就被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人共有之上開地上物，已依系爭辦法第29條之規定，辦理查估其補償金額為656,372元，並經新竹市政府同意備查在案，且已定期公告請該四名被告閱覽清冊及領取該等補償金，其後再經原告多次通知該四人領取及聲請調解等，該四名被告均拒不領取且未拆除地上物，嗣原告已於一０二年五月二日將上開補償金提存於本院乙節，亦有新竹市政府檢送到院之相關建築改良物拆除補償金查估資料、補償金清冊及公告資料影本（見卷二第三四八至三五八頁、第三六六至三七０頁、卷一第一一九頁），及原告提出之原證五拆遷補償費清冊公告函、原證六催告被告領取拆遷補償費之存證信函、原證七調解通知書、原證八開會通知書、原證九律師函及回執、原證二十三之拆遷補償金提存書影本各一份在卷（見卷一第二十二頁至四十七頁、卷三第一八二至一八四頁）可憑，且為被告被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人所不否認（見卷三第一六二頁），堪認原告此部分之主張亦屬實在。
（三）又原告主張被告楊澄雄、楊康弘、楊輝熙、楊泰一、楊輝禎、楊輝俊、楊輝省、楊輝政、楊輝紹九人，為系爭土地之共有人，上開被告九人多次阻撓原告進入系爭土地重劃施工，原告為此曾欲與該九名被告進行調解，然該九名被告拒絕出席，且均未與原告達成協調，並持續阻撓重劃施工，已影響重劃工程之進行乙節，亦據原告提出原證十一照片、原證十二協調會議開會通知單、原證十三調解通知書及調解不成立證明書影本各一份可憑（見卷一第四十九頁至六十四頁），且為該九名被告所不否認，是原告此部分之主張亦屬非虛。
（四）惟原告主張其得依系爭辦法第二十九條第二、三項之規定，請求被告楊泰一等四人拆遷上開地上物，及請求被告楊澄雄等九人，容忍原告於系爭土地如附圖所示A、B、C 、
D、E部分土地進行重劃施工，不得有阻撓之行為乙節，則為被告所否認，辯稱：系爭辦法第二十九條第二、三項之規定，已違反「法律保留原則」及「授權明確性原則」，係屬違憲而無效，法院得拒絕適用該無效之法規命令，故原告無從援引系爭辦法第二十九條第二、三項之規定，作為請求權依據等語。故本件兩造間有爭執，首應予以審究者，在於：１、系爭辦法第二十九條第二項，有關自辦農村社區土地重劃案，重劃會得向司法機關訴請土地改良物所有權人或墓主，拆遷其土地改良物或墳墓之規定，是否有違反法律保留原則？其母法即農村社區土地重劃條例第九條第一項之規定，是否有授權、賦予重劃會請求拆遷土地改良物等之權限？２、如系爭辦法第二十九條第二項上開之規定，有違法律保留原則時，其效力為何？本院得否直接拒絕適用該規定？茲予以論述如下：
１、就系爭辦法第二十九條第二項，有關重劃會得訴請司法機關拆遷土地改良物或墳墓之規定，是否違反法律保留原則部分：
⑴、按法律保留原則，係指重要或涉及人民權利義務之事項，
應由法律規定，未經法律授權，不得逕由行政命令取代而為規定，致增加法律所無對人民權利之限制或侵害，此從憲法第二十三條，規定對人民自由、權利之限制，僅得以法律為之，及中央法規標準法第五條，規定關於人民之權利、義務事項，及憲法或法律有明文規定，應以法律定之之事項，暨其他重要之事項等，應以法律定之，及第六條：應以法律規定之事項，不得以命令定之之規定內容，即可推知上開原則之意義及其內涵，並迭經大法官會議，以釋字第四四三、六一四、六一九、六三八及六五八號等解釋之解釋文或解釋理由書，予以闡述上開原則之意旨在案（見卷三所附之上開大法官會議解釋文及理由書）。而此一原則之法理基礎，一方面係從權力分立、民主合法性原則所演繹而來，概因法律係由民意代表所制定，較具民主合法性，而行政權僅係屬執行權，不應越俎代庖變成立法者，此外，亦可從我國憲法所揭示之人民基本權利保障之規定，及法治國家原則，而推導出法律保留原則此一憲法重要原則。而該一原則，一般於干涉行政行為，即行政機關對人民權利義務之干涉或限制之行政行為，應有其適用。
⑵、又我國對法律保留原則適用之程度或密度，依司法院大法
官會議解釋第443號解釋理由書所揭示之「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」之內容及意旨（見卷三所附該號解釋之理由書），可知如所侵害、限制之人民權利，其法益係較重大，而侵害、干涉強度較強者，即一定需以法律規範，甚至需以憲法條文加以直接規定（如憲法第八條等），其法律保留之密度及強度均較強，而於涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布法規命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。至於與人民之權利義務事項無直接關聯，僅係行政機關為執行其業務而涉及之程序性、技術性及細節性事項，則無法律保留原則之適用，得由行政機關自行訂定行政規則加以規範。
⑶、又依大法官會議第570號解釋之解釋理由書所揭諸之授權
明確性原則之標準：「人民自由及權利之限制，依憲法第二十三條規定，應以法律定之。得由法律授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令，以符合憲法保障人民自由權利之本旨。」，可知就侵害、限制人民生命、身體以外權利之事項，如欲以法律授權制定法規命令之方式為之，必需該法律在授權之目的、範圍及內容上，有具體明確之規範，否則，該限制、侵害人民其他自由權利之法規命令，因不符合授權明確性原則，即難認與法律保留原則相合。
⑷、就本件自辦農村社區土地重劃事件，所涉由原告重劃會訴
請被告拆遷上開土地改良物，及其所牽涉之系爭辦法第二十九條第二項，暨其授權母法即系爭農村社區土地重劃條例第九條第一項之規定而言：
①因於農村社區土地重劃條例第十三條中，規定主管機關即
行政機關於辦理農村社區土地重劃時，如遇重劃區內有應行拆遷之土地改良物或墳墓，主管機關在符合一定要件及程序之下，可代為拆除或遷葬。而因行政機關，對該重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷，至少涉及對該等土地改良物所有權人或墓主之財產權或居住權之重大限制、干涉及侵害（按土地改良物可能包括供居住之建築物），係屬前述之行政機關對人民權利侵害或干涉之干涉行政行為，自有前述之法律保留原則之適用，故立法者乃本於法律保留原則之憲法原則及精神，於系爭農村社區土地重劃條例第十三條規定中，以法律加以明文規定，賦予主管之行政機關拆遷土地改良物或墳墓之權限。
②就本件之系爭自辦農村社區土地重劃事件，固然係由原告
重劃會，本於農村社區土地重劃條例第九條第一項之規定及授權而自行辦理，非由主管機關即新竹市政府所主導、辦理，然因自辦農村社區土地重劃案件，仍具有濃厚之公益性質，此從農村社區土地重劃條例第一條之規定，及內政部於九十六年間編印之「農村社區土地重劃作業手冊】第一章內，對農村社區土地重劃所作之定義、實施目的之內容（見卷三內該手冊影本第八頁），即可得知。且於農村社區土地重劃條例第九條第一項之規定內，亦就主管機關對自辦農村社區土地重劃案件之監督管理之規定，授權中央主管機關定之，中央主管機關並因此訂定系爭辦法中之第四、七、八、十四、十五、十六、十七、二十、二十
三、二十四、二十八、三十五、三十六、四十四、四十五等之規定，俾利主管機關監督、管理自辦農村社區土地重劃案件之進行。故就自辦之農村社區土地重劃，其本質上應具有屬國家或地方自治團體公共事務之性質，非僅係單純之私法事件。此亦有大法官會議，就與本件之自辦農村社區土地重劃案件相類似，均屬重劃計劃之都市更新案，所作成之釋字第709號解釋文之解釋理由書第三段內，認為都市更新之實施，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務之意旨可參。是就系爭辦法第二十九條第二項，所規定重劃會訴請司法機關拆遷土地改良物或墳墓，雖非如同系爭農村社區土地重劃條例第十三條般，係規定由主管之行政機關為拆遷行為，惟其本質上仍與公辦農村社區土地重劃案件行政機關之拆遷相同，對土地改良物之所有權人、墓主而言，係屬具有相當之侵害、限制及干涉其等財產權或居住權等權利義務事項之干涉行為性質，自應有前述之法律保留原則、授權明確性原則之適用，應無疑義。是於自辦農村社區土地重劃案件，涉及是否讓重劃會享有拆遷土地改良物或墳墓之權能，此一相當影響土地改良物所有權人之財產權或居住權之事項，自應由法律加以明文規定，如欲以法律授權主管機關發布法規命令之方式為之，其授權應符合具體明確之原則，始與憲法保障人民權利之法律保留原則無違。
⑸、按系爭辦法之授權母法，即農村社區土地重劃條例第九條
第一項，固規定：「為促進土地利用，擴大辦理農村社區土地重劃，得由土地所有權人自行組成重劃會辦理農村社區土地重劃；有關之籌備作業、重劃會組織、重劃申辦程序、重劃業務、准駁條件、監督管理、獎勵、違反法令之處分及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」，惟揆諸上開之法律內容，並無隻字片語提及並記載就自辦之農村社區土地重劃案件，民間組成之重劃會，享有拆除（或請求拆除）重劃區內土地改良物或墳墓，或訴請司法機關拆除權限之規定，亦未在其條文內，規定並授權行政機關，就有關重劃會享有逕行請求拆遷土地改良物、墳墓之要件、法律效果或此等紛爭解決機制之事宜，得以法規命令加以規定。然系爭辦法第二十九條第二項，卻在系爭農村社區土地重劃條例第九條第一項本身未加規定，亦無授權行政機關訂定之情況下，逕行規定為：「前項應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，訴請司法機關裁判。」，而就自辦農村社區土地重劃案中，此一涉及對土地改良物所有權人或墓主之財產權，甚或居住權相當侵害、干涉之重要權利義務事項，逕由行政機關自行訂定該等內容之規定，賦予重劃會請求拆遷之權限，揆諸前述法律保留原則及授權明確性原則之說明，已難認該等規定與法律保留原則無違。且就本件原告依系爭辦法第二十九條第二項之規定，訴請被告楊泰一等四人拆遷上開地上物而言，係屬限制、干涉及侵害到其等對該等地上物之財產權之行使，並課予法律所無之拆遷義務，是被告主張系爭辦法第二十九條第二項有關由重劃會訴請司法機關裁判拆遷土地改良物或墳墓之規定，有違憲法對人民財產權保障之意旨及法律保留原則乙節，堪以成立。
２、至就前述系爭辦法第二十九條第二項有關訴請拆遷規定，違反法律保留原則，其效力為何？本院即普通法院，得否拒絕適用系爭辦法第二十九條第二項之規定部分：
⑴、原告固主張法規命令在未經大法官宣告違憲之前，仍屬有
效之法令，普通法院仍有遵守、適用該等法令之義務，不得拒絕適用，惟此為被告所否認，並辯稱如上。按命令不得牴觸憲法或法律，中央法規標準法第十一條中段已有規定，又按法官依據法律獨立審判；命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第八十條、第一七二條亦有明定。另法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者；二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，行政程序法第一五八條第一項第一、二款亦有規定。系爭辦法第二十九條第二項，有關重劃會得訴請土地改良物所有權人或墓主拆遷之法規命令之規定，已違反憲法第二十三條等規定所揭櫫之法律保留原則，業如前述，是於本件個案之適用上，揆諸前開之憲法、行政程序法及中央法規標準法之規定，該等規定內容即難謂為有效。
⑵、又司法院院解字第4012號解釋乃明示：「與憲法或法律牴
觸之命令法院得逕認為無效不予適用」，且司法院大法官會議解釋第137號亦認：「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解」，而大法官會議釋字第216號解釋，亦重申釋字第137號之解釋意旨，並進一步在其理由書中，闡示：「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第一三七號解釋即係本此意旨；司法行政機關所發司法行政上之命令，如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，亦不受其拘束。」之意旨，是基於上開司法院及大法官會議之解釋意旨，堪認法院法官於審理個案時，遇行政機關制定之法規命令或行政規則，有違反憲法或法律時，法官得在該個案中，依據憲法及法律之規定，表示其法律見解，而拒絕適用該等法規命令或行政規則。是就法律是否有違憲之審查，依憲法第七十八條、第一百七十一條第二項之規定，固然僅有司法院之大法官會議，獨享有此一審查權，並獨享有宣告法律違憲無效之權限，惟就命令之審查則屬分權制，司法院大法官及各級法院法官皆有不同程度之審查權，前者得宣告該命令全面性之無效或撤銷，後者則發生在其個案得不予適用之效力。且各級法院對命令拒絕適用之審查權，並不因司法院大法官審理案件法之施行而受影響，司法院大法官審理案件法第五條第二項之規定，乃係給予最高法院及行政法院之法院法官選擇機會，如非僅欲拒絕適用，而欲使命令受無效宣告，則得停止訴訟程序，聲請大法官解釋。（以上參吳庚著─「行政法之理論與實用」，增訂七版第七十三頁）。原告主張因司法院大法官審理案件法第五條之規定，故僅有大法官會議享有命令是否違憲或違法之解釋及審查權，法規命令在未經大法官會議宣告無效之前，仍屬有效，法院法官不得拒絕適用違憲或違法之法規命令乙節，難認有理。
⑶、準此，系爭辦法第二十九條第二項上開之規定內容，既有
前述之違反法律保留原則之違憲情形，是就本件而言，即難謂為有效，本院自應拒絕適用。是原告即不得執該等規定，作為其訴請被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人拆遷前述地上物之請求權依據。從而，原告依系爭辦法第二十九條第二項之規定，訴請被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人，將系爭土地如附圖所示A部分面積15.26平方公尺之鐵皮屋、B部分面積8.74平方公尺之鐵皮屋、C部分面積27.23平方公尺之空地、D部分面積142.56 平方公尺之鐵皮屋、E部分6.02平方公尺之綠圍籬等地上物全數拆除騰空，即無理由，應予以駁回。
⑷、因原告訴請被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊輝進四人拆
除騰空上開地上物之請求已無理由，則其進一步依系爭辦法第二十九條第三項之規定，訴請被告楊泰一、楊輝俊、楊輝禎、楊澄雄、楊康弘、楊輝熙、楊輝省、楊輝政、楊輝紹九人，應容忍原告於系爭土地內，如上開地上物所坐落之基地，即如附圖所示A、B、C、D、E部分土地上，進行重劃施工，並不得有阻撓之行為，即無從請求，且亦因訴之聲明第一項之請求未被准許失所附麗而無依據，亦應予以駁回。
（五）又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回之。
（六）本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不一一予以論列，併此敘明。
參、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 26 日
民事第一庭 法 官 鄭政宗以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 7 月 26 日
書 記 官 呂聖儀