臺灣新竹地方法院民事判決 102年度國字第2號原 告 蔡月桃訴訟代理人 朱昭勳律師被 告 空軍第499戰術戰鬥機聯隊法定代理人 陳金龍 新竹郵政90302號信箱訴訟代理人 林志宏律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國102 年9 月9 日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第249 條第1 項第1 款規定，法院固應以裁定駁回之。惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸。至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉（最高法院88年度台抗字第168號裁定意旨參照）。本件原告係依國家賠償法第2 條第2 項之規定起訴請求被告回復損害發生前原狀、賠償損害，聲明為：⑴被告應依法配售由原告承受依國軍老舊眷村改建條例及新竹市第十七、十八、十九村改建基地原眷戶改（遷）建申請書所載「㈡自費增坪上一階坪型」之校官階30坪型住宅乙戶予原告。⑵如被告無法依訴之聲明第1項所載配售「㈡自費增坪上一階坪型」之校階30坪型住宅乙戶予原告，應賠償原告新台幣（下同）3,911,520 元，並自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按年利率百分之5 計算利息。原告主張之訴訟標的法律關係顯係就私法上權利之行使有所爭執，依上說明，屬民事訴訟之範疇，本院自有審判權。
二、按非法人之團體，設有代表人或管理人者，有當事人能力，民事訴訟法第40條第3 項定有明文。又「被上訴人（另案之當事人）既有獨立之機關單位名稱，設有代表人，有固定之駐地，以及獨立使用之經費，足認被上訴人應具有當事人能力。至被上訴人是否為國軍預算支用單位，因被上訴人設有主計人員主辦上級所撥付之經費，對於被上訴人已具有之當事人能力無涉。」（最高法院82年度台上字第2964號裁判意旨參照）；「本部為執行空軍作戰及建軍備戰需要，得設指揮機構、訓練機構、專業機構、執行機構、支援機構、研究發展機構及部隊；其組織以編組裝備表定之。」、「國軍印信製發之對象如下：一、經核定頒有編制（組）之機關、學校、部隊。二、幕僚機構，除國防部及所屬機關之第一層單位，得視業務需要呈准製發印信外，其餘概不製發。」國防部空軍司令部組織章程第3 條、國軍印信規則第7 條亦分別有明文規定。經查，空軍第499 戰術戰鬥機聯隊（下稱空軍第499 聯隊）除依國印規則配有獨立印信，並可對外行文，另依國防部空軍司令部組織規程第3 條依編表設有獨立編制，且編制內設有主辦主計軍官單位，得視同分預算單位，核屬行政機關之地位，而具有民事訴訟法之當事人能力。有國防部空軍司令部督察室101 年11月20日國空督法字第0000000000號函可佐（見本院卷第8 頁）。空軍第499 聯隊既有印信之製發，揆諸前揭國軍印信規則第7 條之規定，空軍第49
9 聯隊應係有獨立之組織編制之部隊，足認空軍第499 聯隊為具有當事人能力之非法人團體。
三、被告國防部總政治作戰局、空軍司令部業經本院於民國（下同）102 年3 月29日102 年度國字第2 號民事裁定移轉臺灣臺北地方法院。本件被告空軍第499 戰術戰鬥機聯隊位於本院轄區內，本院有管轄權。
四、次按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立，請求權人得提起損害賠償之訴。損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第10條、第11條、第12條分別定有明文。本件原告於民國100 年4 月20日以書面向國防部空軍司令部、被告空軍第499 聯隊等提出國家賠償請求，國防部空軍司令部則於100 年7 月7 日100 年國拒第
3 號拒絕賠償等情，有原告提出之國家賠償請求書暨中華郵政掛號郵件收件回執影本、國防部空軍司令部拒絕賠償理由書附卷可稽（見臺灣新竹地方法院101 年度審國字第9 號卷（下稱審卷）第32頁至39頁），被告亦不爭執。是原告提起本件請求國家賠償訴訟前，業經依據國家賠償法之規定履行法定書面先行協議程序，則其提起本件訴訟於程序上並無不合。
五、按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加。民事訴訟法第256 條定有明文。原告將被告空軍第499 聯隊政治作戰部更正為被告空軍第499戰術戰鬥機聯隊（見本院101 年度審國字第9 號卷（下稱審卷）第118 頁），僅係更正事實上之陳述，非為訴之變更，附此說明。
貳、實體部分：
一、原告主張：
㈠、訴外人即原告配偶談聖千於90年7 月4 日亡故，由眷村自治會及榮民服務等單位協助辦理相關身後手續及遺眷半俸、眷戶權益承受等事宜，其中遺眷半俸、榮民遺眷家戶代表證已順利核發，但關於遺眷之眷舍權益承受事宜購宅權益卻遭國防部拒絕辦理，而國防部以90年度國政眷服字0000000000號處分駁回原告之申請理由為：⑴新竹市第20村原眷戶即訴外人談聖千於90年7 月4 日亡故，原告法定5 年權益承受申請期限至95年7 月4 日止，惟原告遲至於99年6 月4 日始提出申請權益承受，已逾法定申請期限。⑵因原告未提出曾於法定期間內申辦權益承受之相關證明資料，僅憑原告檢附訴外人即自治會長王立業於99年4 月27日簽具之切結書，說明曾於91年間幫原告辦理權益承受及喪葬補助作業乙事，但訴外人王立業事後簽具之切結書，係屬私文書，無法證明原告確曾於法定期間內向被告空軍第499 聯隊提出申辦權益承受等語。國防部修頒國軍老舊眷村改建注意事項2 之17規定「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在2 人以上無法於法定
6 個月期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女），自依法得承受之日起，逾行政程序法第131 條所定請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」認定原告無申請眷舍之權利，然此行政命令實有違反法律保留原則及信賴保護原則之情，自屬違法，被告空軍第49
9 聯隊等未踐履「國軍老舊眷村改建注意事項」宣導，有嚴重疏失。訴外人即自治會長王立業曾向臺灣新竹地方法院檢察署對被告空軍第499 聯隊眷管組提起瀆職一案，雖經檢察官認為無具體犯罪事實，惟檢察官對於該案亦表示：「本案
499 聯隊承辦人鄭敦文少校確實因本案遭聯隊處以申誡，查該申誡係因鄭敦文少校收受國防部空軍司令部97年6 月30日國空政眷字第0000000000號函（該函係轉頒辦理國軍老舊眷村改建注意事項，事項中有提及國軍老舊眷村改建條例第5條眷戶權益承受部份）後，未能積極辦理為申誡依據。然經調取被告空軍第499 聯隊承辦人鄭敦文少校辦理空軍司令部上開公函資料後，查得鄭敦文少校於收受公文後，於97年7月10日以條簽之方式（內容為影印上開注意事項乙份，作為爾後工作執行參考依據）將該案呈請聯隊政戰部副主任鍾志恭核閱後，即歸檔存查，未依正常流程發文給新竹市多村自治會宣導後再行結案，且在結案後復未能自行向眷戶宣導上開注意事項，所為確有行政疏失。」；另參被告空軍第499聯隊於99年9 月10日簽呈內容略謂：「本案由業務承辦人前政戰官鄭敦文少校簽收，並於97年7 月10日以條簽方式上呈政戰副主任鍾上校簽閱後即歸檔，未依規定週知各眷村聯絡人（眷服幹部）、各眷村自治會（含各自治會長）向所屬眷戶適切宣導，公文處理顯有疏失。」等語，亦見被告空軍第
499 聯隊自承其內部確未加以宣導，有行政疏失。另國防部早於97年6 月17日以國政眷服字第0000000000號令修頒「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」乙種，並以國防部令方式發文至各軍種司令部及被告國防部總政治作戰局，國防部於該令說明欄中明令各單位「請利用適切時機向所屬單位眷服幹部及列管眷村之眷戶宣導」，揭櫫各單位有宣導告知之義務，惟此項命令之執行卻延宕7 個月才下達所屬。迄98年1 月22日原告所屬之新竹市空軍第二十村自治會始接獲被告空軍第499 聯隊書函已有新修頒規定，導致包括原告等眷村居民及辦理眷村改建事宜之自治會均不知權益承受有時效問題，原告亦因此受有損害。足見被告之行為與原告損害間實具有因果關係。
㈡、眷改條例係以眷戶之身分為前提而得向國防部享有承購依本條興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，承購權縱有請求之性質，與一般財產請求權不同，可謂基於純粹身分關係而生者，因此在眷改條例第5 條對於眷戶「享有承購依本條興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益」及原眷戶死亡而配偶所享優先承購權，並無所謂失權或請求權罹於消滅時效之規定，僅有在例外之情形下即於同條第2 項規定「原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在2 人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6 個月內，以書面協議向主管機關表示由1 人承受權益，逾期均喪失承受權益」之情形下，方有逾期喪失承受權之狀況，然該規定係對基於身分關係所生之請求權，於符合一定條件下，令取得權利者喪失權利，如承受權益人未取得權利何來喪失權益之可言。國防部以90年度國政眷服字0000000000號處分駁回原告之申請，認定原告提出之申請已逾法定申請期限，顯無理由。原告配偶即訴外人談聖千係於90年7 月4 日亡故，依被告空軍第499 聯隊99年6 月10日簽呈內文顯示，並無受限於申辦時限之限制。原告已依國軍老舊眷村改建原眷戶死亡權益承受作業規定聲明承受，當無罹於時效造成失權問題。依95年5 月16日勁勢字第0000000000號令，所頒之國軍老舊眷村改建原眷戶死亡權益承受作業規定第4 點規定，原眷戶死亡承受之相關作業規定係向最基層之行政單位提起。而依被告空軍第449 聯隊於98年1 月22日所寄發於各自治會之書函載明「請各自治會清查所管眷村尚未辦理權益承受之現況，倘逾請求權時效，請依辦理國軍老舊眷村改建注意事項2 之17規定，報部轉呈國防部註銷該居住憑證；未逾請求權時效者，輔導辦理權益承受，以維權益。」等語，可證自治會本為辦理權益承受之最基層行政單位，本件原告既已向自治會聲明承受，當即無罹於時效之情。
㈢、本件原告就遺眷之眷舍權益承受事宜購宅權益遭國防部拒絕辦理事宜，並未如國防部所言有罹於時效之情，被告本應依法配售校官階30坪型住宅乙戶予原告，因其等未依流程發文與新竹市多村自治會宣導，亦未在結案後自行向眷戶宣導前開注意事項，卻逕以原告申請罹於時效為由拒絕配售住宅，顯已有侵害原告權利造成原告損害，是被告應就該損害負賠償責任，依法配售由原告承受依國軍老舊眷村改建條例及新竹市第十七、十八、十九村改建基地原眷戶改（遷）建申請書所載「（二）自費增坪上一階坪型」之校官階30坪型住宅乙戶予原告。且於如不能給付時，因原告原配售為「原階購置原坪型（即28坪型）」，另自費增坪2 坪而為30坪，是原告以原階購置原坪型計算，按新竹市「第十七、十八、十九村改建基地」承購人繳款通知單，購買坪型28坪型之房地自備款為房屋總價20﹪即977,880 元，則該房地總價應為4,889,400 元，扣除原告須提出之自備款977,880 元，原告實際損害之金額即3,911,520 元，被告應給付予原告。為此，爰依國家賠償法第2 條規定提起本件訴訟。
㈣、對被告抗辯之陳述：⒈訴訟事件係屬公法上或私法上爭議普通法院是否得以審理，
應依原告所請求之事實及請求權基礎判斷，如原告起訴時係以私法上之請求權，普通法院即有審判權。本件原告係依國家賠償法第2 條第2 項規定請求損害賠償，非要求被告依眷改條例第5 條第1 項請求否准之意思表示，而賠償方法則依國家賠償法第7 條第1 項後段，認為回復原狀較為適當，故請求被告將原應依法配售之校官階30坪型住宅乙戶予原告，若認為回復原狀並非妥適，則請求被告賠償原告之損失。足見，本件係私法上之請求權。退步言之，原告係本於訴外人談聖千為其配偶，依民法親屬關係當然承受眷舍，其申請僅係觀念通知行政機關，並非要求行政機關為行政處分之意思表示，而被告機關所為駁回不予其繼續使用原眷舍，其內涵係以行政行為損害原告之使用權利，故原告據此認為被告有損害賠償責任，並非無見。被告對原告訴之聲明認為僅有公法上得以請求之見解，並不足採。
⒉再者，依最高法院93年度台上字第255 號判決意旨及國家賠
償法第2 條第2 項規定以觀，並未有任何字句可得國家賠償之要件須以有違法之行政處分為要件，只須行政行為違法，即須負損害賠償之責至明。本件前有行政處分認為原告申請配售眷舍無理由，而訴願後亦將原告請求駁回，本件原告實係因被告空軍第499 聯隊所屬公務員即訴外人鄭敦文未依法為行政指導，其怠為行使公權力之行為，符合國家賠償法第
2 條第2 項規定之構成要件；而對於未配售之行政行為，實質上係損害原告使用權利，更無須判斷行政處分合法性。我國採司法二元制，惟僅要普通法院不針對原行政處分違法與否為撤銷判決，即不影響司法二元制之操作，是普通法院判斷行政行為有否違法，並無疑義。因此，行政處分並不拘束普通法院，本件係屬私法案件，原告依國家賠償法第2 條第
2 項後段自有請求權。⒊依被告空軍第499聯隊於98年1月22日所寄發於各自治會之空
二聯政字第0000000000號函，其內容均涉及要求自治會輔導、辦理眷舍承受申請事宜，顯見被告空軍第499 聯隊自有協辦甚至配售決定之權利。原告委託訴外人王立業代為申請，並將文件交付被告空軍第499 聯隊，該申請自應符合法定程序，被告空軍第499 聯隊怠於處理，自應負賠償責任至明。
⒋本件時效起算，應以訴願遭駁回時開始計算，原告並無罹於
時效。原告請求損害賠償時間點，應係以其在法律上可以請求時起算，並應以其已知悉其權利受有損害時為準，而本件對於原告而言，其是直接承受配偶眷舍使用權利，而遭行政機關剝奪，此時行政機關所為，才使原告無法使用原來眷舍，本件自應以訴願機關作成訴願決定確定後，並使原告得以知悉時起算。是國防部於98年10月21日作成訴願決定，最快於同年12月21日始確定，此時才確定造成原告損失，計算消滅時效，又原告於100 年4 月20日請求國家賠償協議，而時效中斷，而國防部空軍司令部於100年7月14日始函原告，原告請求權時效於斯時重行起算，故該請求權於102年7月13日始罹於時效，是原告於101年8月22日提起本件訴訟，自無罹於時效之情至明。
㈤、訴之聲明：⒈被告空軍第499 戰術戰鬥機聯隊應依法配售由原告承受依國
軍老舊眷村改建條例及新竹市第十七、十八、十九村改建基地原眷戶改（遷）建申請書所載「㈡自費增坪上一階坪型」之校官階30坪型住宅乙戶予原告。
⒉如被告無法依訴之聲明第1 項所載配售「㈡自費增坪上一階
坪型」之校階30坪型住宅乙戶予原告，應賠償原告3,911,52
0 元，並自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按年利率百分之5 計算利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
二、被告答辯：
㈠、訴訟事件係屬公法爭議事件或私法爭議事件，乃依原告所主張訴訟標的法律關係從形式上加以判斷，原告訴之聲明第1項請求其可能的請求權基礎僅有國軍老舊眷村改建條例第5條第1 項，如原告係本於該條項規定為其主張之請求權基礎，則應屬公法上爭議，民事法院無審判權，應移送行政法院審理；如原告不以國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項為請求權基礎，而另主張其他私法上之請求權基礎為其依據，則仍屬私法上爭議，應由民事法院審判，僅實體上原告所主張之請求權基礎是否顯無理由之問題。依最高法院72年度台上字第704 號民事判例要旨，國防部空軍司令部要求空軍第49
9 戰術戰鬥機聯隊將國防部修頒之辦理國軍老舊眷村改建注意事項向各眷村自治會轉頒宣導，其性質僅屬行政指導行為，並非原告對國防部空軍司令部或空軍第499 聯隊所屬公務員有為特定職務行為之公法上請求權，故並不屬有應執行之職務而怠於執行之情形，且行政程序法第131 條規定於90年
1 月1 日早已施行，原告未於談聖千90年7 月4 日死亡時起
5 年內以書面向主管機關申請承受原眷戶權益，其承受權於95年7 月4 日即已當然消滅，與鄭敦文是否有依國防部空軍司令部97年6 月30日函文要求將修頒之辦理國軍老舊眷村改建注意事項貳、十七之規定轉頒予新竹市各眷村自治會，顯無因果關係。依原告所提臺灣新竹地方法院檢察署99年12月24日函文說明二之㈡、㈢可知，國防部空軍司令部97年6 月30日國空政眷字第0000000000號函係轉頒「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，該注意事項中提及原眷戶死亡後，原眷戶權益承受之相關注意事項事宜，而鄭敦文當時於收文後將之歸檔存查，未發給各眷村自治會宣導後再行結案，因而臺灣新竹地方法院檢察署認為鄭敦文此部分有行政疏失，但無涉及隱匿文書情事。然就有關原眷戶死亡後，其配偶辦理權益承受之請求權時效問題，國防部空軍司令部於98年1 月17日國空政眷字第0000000000號令復有下達予被告機關，而被告承辦人鄭敦文於收文後隨即以被告98年1 月22日空二聯政字第0000000000號書函轉頒給各眷村自治會，已將辦理原眷戶權益承受之公法上請求權時效應行注意之規定，轉頒予各眷村自治會宣導週知，其時間距國防部空軍司令部97年6 月30日轉頒辦理國軍老舊眷村改建注意事項亦不過6 、7 個月，而非有超過5 年之情形，原告自不得指稱被告承辦人於收受國防部空軍司令部97年6 月30日國空政眷字第0000000000號函轉頒「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，未將其中有關辦理原眷戶權益承受有關公法上請求權應適用行政程序法第131 條5 年消滅時效之規定，立即再為轉頒予各眷村自治會或向眷戶宣導，即因此造成原告公法上之權利遭受損害，本件原告指稱被告承辦人有怠於執行職務之行為，與原告所稱其承受原眷戶權益之公法上請求權因罹於消滅時效而喪失之損害，完全無任何因果關係。原告自不得主張其因被告空軍第499 聯隊之公務員有應執行之職務怠於執行使其權利受有損害，而謂被告應對其負國家賠償責任。
㈡、原告所提99年5 月19日陳情書所為「說明：一、⒉國防部於97年6 月17日始以國政眷服字第000000000 號令修頒辦理國軍老舊眷村改建注意事項乙種，其內容『說明：一、請利用適切時機向所屬單位眷服幹部及列管眷村之眷戶宣導並檢附辦理國軍老舊眷村改建注意事項及修正對照表各乙份』，再次強調需向所屬單位眷服幹部及列管眷村之眷戶宣導，並傳達其內容及修正後的重要性，但此令並未依規定轉頒至各眷村自治幹部及各眷戶。」、「可見行政作業時，前述公文強調的『需向所屬單位眷服幹部及列管眷村之眷戶宣導』未能落實執行，故造成『不可抗力事由』之要件，也非陳情人所能承受。」之記載，可知原告早於99年5 月19日以前即知悉國防部空軍司令部民國97年6 月30日國空政眷字第0000000000號函之內容，並認渠因國防部空軍司令部下級機關承辦人員未轉頒辦理國軍老舊眷村改建注意事項修正之內容而受有損害。本件原告縱得以該等事由為國家賠償之請求作成時即99年5 月19日為時效期間起算時點，迄至原告為本件起訴時，依國家賠償法第8 條第1 項前段「賠償請求權，自請求權人之有損害時起，因2 年間不行使而消滅。」之規定，已罹於時效消滅。
㈢、答辯聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭執事項：
㈠、訴外人即原告之夫談聖千為新竹市「第二十村」原眷戶，其於90年7 月4 日死亡，原告於99年6 月4 日申請承受其亡故配偶談聖千之原眷戶輔助購宅權益，經主管機關國防部以原告之請求權已罹於時效，於99年8 月11日以99年國政眷服字第0000000000號函否准其申請在案，嗣原告不服提起訴願，經行政院於100 年2 月17日以院台訴字第0000000000號訴願決定書駁回其訴願，原告其後並未提起行政訴訟。
㈡、新竹市第十七村、第十八村、第十九村新建統包工程業經新竹市政府於99年7 月28日驗收合格，新竹市第十七村、第十八村、第十九村公寓大廈管理委員會並向新竹市北區區公所申請報備，而經新竹市北區區公所於100 年4 月7 日核發公寓大廈管理組織報備證明在案。
四、法院之判斷：原告主張被告未踐履「國軍老舊眷村改建注意事項」宣導，有嚴重疏失，依國家賠償法第2 條第2 項之規定起訴請求被告配售住宅、以金錢賠償其損害；惟為被告所否認，辯稱宣導性質僅屬行政指導行為，並非原告對國防部空軍司令部或空軍第499 戰術戰鬥機聯隊所屬公務員有為特定職務行為之公法上請求權，不屬有應執行之職務而怠於執行之情形，原告指稱被告承辦人有怠於執行職務之行為，與原告所稱其承受原眷戶權益之公法上請求權因罹於消滅時效而喪失之損害，無任何因果關係。原告國家賠償請求權已罹於時效消滅等語置辯。是本件爭點厥為⑴被告所屬公務員未踐履宣導國軍老舊眷村改建注意事項2 之17規定，是否屬怠於執行職務？此與原告所受損害間有無因果關係存在？⑵原告之本件國家賠償請求權是否已罹於時效而消滅？茲析述如下：
㈠、按「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2 項）前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」國軍老舊眷村改建條例第5 條第1 項、第2 項前段定有明文。國軍老舊眷村改建注意事項第貳點第17項規定：「原眷戶死亡，無合法承受人或協議權人在2 人以上無法於法定期間內辦理權益承受者，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女），自依法得承受之日起，逾行政程序法第131 條所定請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」而依國軍老舊眷村改建條例第1 條所揭示「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，並改善都市景觀之特定公共目的」之立法宗旨以觀，該條例所建構之原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬公法上之權利，而此種公法上權利為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的。至該條例所定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，亦由其子女承受其權益，則係本於照顧原眷戶之立法目的，從而兼及其遺族所設，乃該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，而係承受制。
㈡、又按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3 項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第
131 條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131 條第1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院判決96年度判字第914 號判決意旨可資參照）。又按行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此有最高行政法院95年8月22 日庭長法官聯席會議決議可參。再參酌行政程序法第131條第2項規定：「公法上之請求權，因時效完成而當然消滅。」亦未因該公法上之請求權係行政機關對於人民之請求權或人民對行政機關之請求權而有異，是以行政程序法施行前，所發生人民對行政機關之公法上請求權，基於相同之法理，自應為時效完成之法律效果而為權利當然消滅，法所當然。本件原眷戶權益承受之規定，係屬公法上之請求權，原眷戶即原告之配偶談聖千於90年7月4日死亡，行政程序法於其時業經公布施行，本件原眷戶死亡後所生之權益承受之公法上請求權，於行政程序法施行後，自有該法第131 條關於公法上請求權時效規定之適用，且行政程序法於其時既經公布實施，尚難以不知法律規定，或被告未廣為宣導或未予行政指導，即認行政處分違法。前開國軍老舊眷村改建注意事項，僅係重申法律之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，自無違反法律保留原則或誠信原則。
㈢、原告依「國軍老舊眷村改建條例」第5 條申請原眷戶承受權益至95年7 月4 日止時效完成而當然消滅，原告遲至於99年
6 月4 日始提出申請權益承受，國防部於99年8 月11日國政眷服字第0000000000號函拒絕原告辦理承受（見審卷第66頁、本院卷第24至25頁），經原告於99年9 月15日提起訴願，主張辦理國軍老舊眷村改建注意事項第貳點第17項規定增加原眷改條例第5 條第1 項遺眷申請承受原眷戶權益所無規定之5 年期間限制，且被告所屬公務員就此權益承受5 年期間之限制，未予宣導為由，故系爭行政處分顯有違法等情，亦經行政院院臺訴字第0000000000號訴願決定書駁回在案（見審卷第74至76頁、本院卷第39至44頁），經本院依職權調閱行政院訴願決定卷宗足憑。按國家賠償法之制定及施行係以填補事實上已發生之損害為目的，並非在補正或糾正行政處分之瑕疵，否則不僅使普通法院取代並侵越行政法院之審判權限，同時將使以補正或糾正具有瑕疵之行政處分為目的之訴願法、行政訴訟法及其他有關行政救濟之規定，形同具文，影響行政處分之確定力及執行力，有害國家行政之安定。況行政機關所為之行政處分，受處分人如認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依訴願法規定，向為處分機關之上級機關循行政爭訟程序請求救濟，此觀訴願法第1 條及行政訴訟法第1 條規定自明。次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2 條第2 項定有明文。人民主張其權利受公權力積極或消極侵害，得訴請行政法院審查公權力行為是否合法，如不合法，則由行政法院撤銷之，或由行政法院課與行政機關作為之義務，行政機關之違法行為經行政法院撤銷或命為作為後，人民仍受有損害，始得依國家賠償法相關規定提起國家賠償訴訟。故人民主張因行政機關之行政處分遭受侵害，如得訴請行政法院審查公權力行為是否合法，因故意或過失怠於請求，不得訴請國家賠償。原告就前開訴願決定尚得向行政法院提起行政訴訟請求撤銷或命為作為，其未為起訴請求，尚不得謂其受有損害訴請國家賠償。
㈣、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
2 條第2 項前段定有明文。所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為；所謂不法，係指違反法律強制禁止之規定而言。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2 條第
2 項後段定有明文。所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（最高法院72年台上字第704 號判例意旨參照）。國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院75年台上第525 號裁判要旨）。經查，被告空軍第499 聯隊98年1 月22日空二聯政字第0000000000號書函記載：主旨：轉頒司令部令釋國軍老舊眷村改建條例（本條例）第5 條有關「原眷戶死亡配偶或子女辦理權益承受請求權時效」案，請照辦。說明：「原眷戶」或「原眷戶與配偶」死亡時間為90年1 月1 日以後，依行政程序法第131 條規定，其請求權時效自死亡之日起算5 年。（受文者：新竹市第10村自治會等）（承辦人鄭敦文）（見審卷第22至23頁）。
原告之申請承受原眷戶權益於95年7 月4 日即已當然消滅，與被告之承辦人員鄭敦文是否有依國防部空軍司令部97年6月30日函文要求將修頒之辦理國軍老舊眷村改建注意事項貳、十七之規定轉頒予新竹市各眷村自治會，顯無相當因果關係。原告依國家賠償法第2 條第2 項規定請求被告回復原狀及損害賠償，核與該規定之構成要件均尚有未符。又依民法第144 條規定，時效完成後，債務人得拒絕給付。是以時效抗辯仍以請求權存在為前提，本件原告既尚難認其國家賠償請求權存在，自毋庸再論述原告國家賠償請求權是否已罹於時效，附此敘明。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2 條第2 項之規定請求⑴被告空軍第499 戰術戰鬥機聯隊應依法配售由原告承受依國軍老舊眷村改建條例及新竹市第十七、十八、十九村改建基地原眷戶改（遷）建申請書所載「㈡自費增坪上一階坪型」之校官階30坪型住宅乙戶予原告。⑵如被告無法依訴之聲明第1項所載配售「㈡自費增坪上一階坪型」之校階30坪型住宅乙戶予原告，應賠償原告3,911,520 元，並自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按年利率百分之5 計算利息，均無理由，不應准許。
六、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不一一予以論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 8 日
民事第二庭 法 官 林麗玉以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 10 月 8 日
書 記 官 蔡玉嬌