台灣新竹地方法院民事判決 103年度簡上字第83號上 訴 人 周曼慈訴訟代理人 林正偉被上訴人 新竹縣政府法定代理人 邱鏡淳訴訟代理人 邱瀞萱
陳杰煙上列當事人間請求確認承租權事件，上訴人對於中華民國103年6月30日本院新竹簡易庭103年度竹簡字第206號第一審判決提起上訴，本院於民國103年10月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面按依民事訴訟法第446條第1項及第255條第1項第3款規定，在第二審程序為訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之；但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限。本件上訴人原聲明請求（一）原判決廢棄。（二）被上訴人應准予上訴人承租、承購坐落新竹市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）。嗣上訴人變更聲明為：（一）原判決廢棄。（二）確認上訴人就被上訴人所有系爭土地有承租、承購之權利。上訴人於第二審程序所為訴之變更，核屬減縮訴之聲明，依首開說明，上訴人於第二審所為訴之變更，應予准許。
乙、實體方面
壹、上訴人主張：除與原審主張相同外，另補稱：
一、依據新竹縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款規定，在民國82年7月21日前被占建房屋，如不妨礙都市計劃，追收占用期間使用補償金後予以出租，上訴人已依法繳交使用補償金，並提出第二類土地、建物謄本證明該地段於56年前確有合法建築物，承租為依法有據，被上訴人應依民事訴訟法第277條之規定，提出不得承租、承購之法理、依據。
二、被上訴人明知其雖為系爭土地之管理人，但並無主政管轄之權力，並未因此對被上訴人有妨礙其都市計劃之行使，被上訴人應提出有妨礙新竹縣都市計劃土地之行使之證明。依土地法第83條：為編定某種使用地之土地，於其所定期限前，仍得繼續為從來之使用，況且該條文並無另有不得承租或承購之規定。如有妨礙，訴外管轄主政機關新竹市政府必然函文依重大公共工程辦理徵收。
三、由上訴人提出系爭土地謄本登載地上建築物有4棟，建物謄本登載門牌號碼新竹市○○路○○○號住家，經整編後為新竹市○○路○○○號等，與上訴人延續讓渡取得由戶政單位編定門牌號碼新竹市○○路○○○○○號建物（下稱系爭房屋）並不相違。此可證明上訴人係合法地上物權關係占建所有權利人，依法有優先承租及承買權，於法律上上訴人已符合承租、承購之要件，則被上訴人未依法放租之行為，恐亦有違法之虞。為此聲明請求：（一）原審判決廢棄。（二）被上訴人應確認聲請人即上訴人有承租、承購之權利。（三）一、二審訴訟程序及相關費用由被上訴人負擔。
貳、被上訴人則以：除與原審主張相同外，另補稱：
一、按上訴人主張謂使用系爭土地建物為合法之建物，惟查新竹市○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號係坐落於系爭土地上，門牌皆為新竹市○○路○○○號（76年9月1日門牌整編後為○○路000號），依新竹市地政事務所人工登記謄本所示，建物為木造平房，主要為住家及倉庫之用，本府派員現勘，現況蓋有二層樓之鐵皮屋，作為人力仲介公司為營業使用，又依新竹市東區戶政事務所102年8月27日竹市00000000000000號函示，門牌號碼新竹市○○路○○○○○號於86年12月19日由上訴人申請編釘，為有人居住之違章建築，是○○路000號與402之1號為不同之建物主體。由此可證，上訴人主張坐落系爭土地上者為合法建物，於法無據，不足採取。上訴人的建物屬於占用，不是合法建物，也不符合新竹縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款之規定，且上訴人主張建物七十幾年即已存在，被上訴人予以否認，上訴人提出之戶口名簿與用電資料並不能證明房子七十幾年就存在，縱使房子七十幾年就存在，被上訴人亦可不予出租。
二、本案為保護區內土地，新竹市政府亦逐年將本案土地及鄰地，逐筆檢討變更，被上訴人將另有處分計畫，不準備作出租計畫。縱使有符合條件，被上訴人也有權不出租，更何況系爭土地沒有符合可以承租的規定。縱使判決有承租權，被上訴人也不一定會出租，因為要判斷土地是否要做計畫使用，需考量有無承租的必要。為此答辯聲明請求：（一）上訴駁回。（二）第二審訴訟費用由上訴人負擔。
叁、兩造不爭執事項：
一、上訴人所有門牌號碼新竹市○○路○○○○○號房屋坐落於新竹縣所有、由被上訴人管理之新竹市○○段○○○○號土地，上訴人並向被上訴人繳交土地使用補償金。
二、依土地登記謄本之記載，系爭土地地目為「林」，使用分區及使用地類別則為「空白」，另新竹市政府100年3月28日府都計字第0000000000號函及科學工業園區管理局100年3月21日園建字第0000000000號函均明示：系爭土地位屬70年5月20日發布實施之科學工業園區特定區主要計畫範圍內，其土地使用分區為保護區。
肆、兩造爭點：上訴人請求確認其就系爭土地有承租、承購權存在有無理由？
伍、得心證之理由：
一、按非公用不動產，在82年7月21日前被占建房屋，如不妨礙都市計畫，追收占用期間使用補償金後予以出租，新竹縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款前段定有明文。又都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。都市計畫經發布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。都市計畫法第33條、第39條、第40條及第85條分別定有明文。再內政部於89年12月29日發布之都市計畫法臺灣省施行細則（於103年1月3日修正），係依前開都市計畫法第85條規定之授權所訂定，乃專為內政部依據地方實際情況，就有關都市計畫擬定、變更、發布及實施所為之規定，係屬具法律授權之法規命令，是被上訴人執為是否准予上訴人承租系爭土地之依據，自無違反法律保留原則。又該施行細則第27條第1項第15款明定：保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經縣（市）政府審查核准，得為原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建。本件上訴人主張其所有系爭房屋符合上開規定得以承租，惟為被上訴人所否認，茲論述如下：
（一）經查，上訴人雖主張其所有門牌號碼新竹市○○路○○○○○號之系爭房屋係於82年7月21日前建造，惟為被上訴人所否認，辯稱：系爭房屋係自82年8月起課稅籍，其餘並無證據顯示82年7月21日前即已占建等語，而查，上訴人雖提出契約書、用電基本資料、戶口名簿等資料，欲證明系爭房屋為82年7月21日前即已建造，然該等資料均為新竹市○○路○○○號房屋之相關資料，而新竹市○○路○○○號建物為原整編前○○路000號，系爭房屋則為○○路000○0號，係上訴人於86年12月19日申請編釘，為有人居住之違章建築，此有新竹市東區戶政事務所函可稽（見北高行卷第120頁），是依上訴人所提出資料及現有卷證資料，尚難認定系爭房屋確於82年7月21日前即已占建，上訴人主張系爭房屋係在82年7月21日前占建，符合上開新竹縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款之規定云云，尚有疑義。
（二）次查，系爭土地為科學工業園區特定區主要計畫範圍，使用分區為保護區，位屬70年5月20日發布實施之科學工業園區特定區主要計畫範圍內，此經新竹市政府100年3月28日府都計字第0000000000號函及科學工業園區管理局100年3月21日園建字第0000000000號函明示在案（見北高行卷第104頁、第121頁），是系爭土地於70年5月20日起，即經新竹市政府劃定為都市計畫保護區，則依據上開都市計畫法暨其施行細則之規定，該保護區內建築物之興建，應依該管縣（市）主管機關之相關建築法規提出申請，並經該管縣（市）主管機關審查核准，始得建造，且僅原有之合法建築物得繼續為原來之使用，新竹市政府並於上開函文內明示：「…故本案若於70年5月20日劃定為都市計畫保護區前，已合法建築使用，則原有合法建築物得繼續為原來之使用或拆除後新建、改建、增建，且其土地及建築物除供居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反保護區有關土地使用分區之規定。」等語，亦即，於劃定為保護區前已「合法」建築使用，始得繼續為原來之使用或拆除後新建、改建、增建，且除供居住使用及建物第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反保護區有關土地使用分區之規定。而系爭房屋之建造時間雖尚有疑義，然系爭房屋乃上訴人於86年12月19日申請編釘，為有人居住之違章建築，業如前述，已足認系爭房屋並未依法向新竹市政府申辦建築執照即擅自建築，自非合法建物，無論系爭房屋是否早於新竹市政府將系爭土地劃定為科學工業園區特定區主要計畫保護區前，即已起造完成，自未符合上開規定之要件。至系爭房屋雖經新竹市稅務局予以設籍課稅，然房屋稅籍之設立，僅為行政管理、課稅徵收之公法上事項，與私法上權利義務之法律關係無涉，是被上訴人以上訴人所有之系爭房屋並非都市計畫保護區內原有之合法建築物，不符都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第15款規定，而否准上訴人承租系爭土地之申請，尚屬有據。
二、次按，租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立。而國有財產其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1項第2款之規定者，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人財政部國有財產局仍非無斟酌准駁之權（最高法院69年度台上字第3741號判決意旨參照）。又非公用國有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，管理機關就非公用國有土地占用人所為承租之要約，自有決定承租與否之自由，並不負承諾出租之義務（最高法院於100年度台上字第1132號判決意旨參照）。又非公用不動產之承租人固亦得申請承購，惟其性質與買賣契約無異，依契約自由原則，仍非謂被上訴人受理申請後即有讓售義務，縱使申請人符合新竹縣縣有財產管理自治條例出售非公用不動產之相關規定所規範之要件，被上訴人仍有決定是否讓售之裁量權限。
（一）經查，系爭土地屬新竹縣所有，被上訴人為系爭土地之管理機關，此有土地登記謄本在卷可稽，且為兩造所不爭執。而新竹縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款前段雖規定：非公用不動產，在82年7月21日前被占建房屋，如不妨礙都市計畫，追收占用期間使用補償金後予以出租。然該新竹縣縣有財產管理自治條例係就新竹縣縣有財產之管理、使用、處分為一整合規定，僅為方便被上訴人在管理縣有財產時有一可遵循之法規，其法律本身並未含有任何特殊之規範目的，是其規範性質即非有強制意味，上開規定僅就出租土地之資格、要件及程序予以規範，參以被上訴人係管領縣有土地之行政機關，負有縣有土地維護、開發、利用等重要任務，為使縣有土地使用符合社會公平、使用正義，被上訴人自得裁量判斷何等情形得就縣有非公用土地為出租，何等情形不予出租，易言之，縣有土地是否出租、出租之範圍及租金價格如何，及申請承租者是否符合規定，被上訴人身為管理機關，自有審查及決定之權限。是前揭條例雖規定於82年7月21日前已占建之房屋，於不妨礙都市計畫、並經追繳占用期間使用補償金之前提下，予以出租，房屋權利人不過得據以申請租用而已，而非對管理機關負有出租義務之強制規定，其是否准許，仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，即須負出租之義務，而無斟酌准駁之權。
（二）是以，依據上開說明，被上訴人出租非公用縣有土地，有承諾出租與否之自由，不負承諾出租義務；而縣有土地之出租，既屬被上訴人之私經濟行為，被上訴人自應本於縣有土地管領者地位，綜衡縣有土地維護、物盡其用、使用公平正義等目的，是以，核符租售資格之人，應僅取得請求締約地位，得提出要約，至被上訴人是否承諾，被上訴人有裁量權限，不負當然承諾義務，有最終決定自由。本件上訴人所有系爭房屋雖坐落於被上訴人所管領之系爭土地上，然系爭房屋是否在82年7月21日前占建，已有疑義，且系爭房屋亦非系爭土地所在保護區內之合法建物，被上訴人據此否准上訴人承租系爭土地之申請，尚屬有據，業如前述。遑論，縱認上訴人符合上開申請承租要件，被上訴人亦有裁量出租與否之權限，非謂被上訴人受理申請後即有出租義務，蓋其性質與租賃契約無異，而有契約自由原則適用，亦即，縱使上訴人符合上開條文所規範之要件，被上訴人仍有決定是否出租之權限，並無當然出租之義務，至上訴人申請讓售系爭土地部分，亦同此理。是上訴人主張其符合承租要件，被上訴人應予出租、讓售，並據以確認其就系爭土地之承租、承購權存在，自屬無據。
三、綜上，上訴人所有系爭房屋縱為82年7月21日前所占建之房屋，且上訴人亦已繳交土地使用補償金予被上訴人，惟系爭房屋既屬位於都市計畫保護區內之違法建築物，仍與新竹縣縣有財產管理自治條例第37條第1項第2款之要件及都市計劃法之相關規定不符，被上訴人本於財產管理機關之權責，以上訴人不符合承租要件而拒絕上訴人承租、承購之申請，於法自無不合。縱認上訴人符合上開申請承租要件，依契約自由原則，被上訴人仍無當然出租、出售之義務。從而，上訴人主張其符合承租要件，被上訴人即應予出租、出售，並據以請求確認其就系爭土地之承租、承購權存在，為無理由，不應准許。原審判決駁回上訴人之請求，於法並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
四、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經本院審酌後，認與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
陸、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第
3 項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
民事第二庭 審判長 法 官 林南薰
法 官 劉兆菊法 官 蔡欣怡以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 103 年 11 月 12 日
書記官 謝淑敏