臺灣新竹地方法院民事判決 105年度國字第7號原 告 許適湖
黃遠麗被 告 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處法定代理人 張鐵柱訴訟代理人 賴俊維律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國105 年12月6 日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償時，請求權人得提起損害賠償之訴，又損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項及第12條定有明文。經查：原告以其因被告未盡查處及通知義務，致其前於民國93年間向訴外人楊碧雲買受占用被告管領坐落桃園市○○區○○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）之門牌號碼桃園市○○區○○里0 鄰0000000號房屋（下稱系爭房屋），遭法院判命拆屋還地，而受有損害為由，向被告請求國家賠償，業經被告拒絕賠償，有被告105 年5 月16日竹政字第1052211824號函附拒絕賠償理由書（臺灣桃園地方法院105 年度簡字第90號卷《下稱桃園地院105 簡90卷》第31至33頁）在卷可稽，是原告提起本件訴訟自屬合法，合先敘明。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款定有明文。查原告許適湖起訴主張其因被告前述行政疏失，致其所有系爭房屋之部分遭臺灣桃園地方法院103 年度桃簡字第895 號判決命原告許適湖及黃遠麗拆除及返還占用之土地，而依國家賠償法第2 條第2 項規定之法律關係，請求被告賠償其所受損害，並聲明：被告應給付原告許適湖新臺幣（下同）120 萬元。嗣以黃遠麗亦為系爭房屋之共同持有人，被告前向臺灣桃園地方法院訴請拆除系爭房屋返還土地時亦以其2 人為被告，故追加黃遠麗為原告。核原告上開所為追加原告黃遠麗部分，請求之基礎事實仍屬同一，揆諸前揭規定，並無不合，自應准許。
貳、實體方面：
一、本件原告起訴主張：
（一）原告於93年12月22日向友人楊碧雲以120 萬元購買系爭房屋及土地使用權。嗣於94年2 月間，被告所屬巡山人員陳鴻照、蔡德豐二人指稱「原告現居房舍所坐落於○○區○○○段○○○○○○○號之土地，係屬被告管有之土地，未有承租土地居住之事實」。後經原告向大溪地政事務所查詢，上開地段之土地為訴外人陳新來所有，原告遂於94年11月30日主動向被告陳情，並表示願意辦理契約補繳納土地租金，再於95年1 月6 日向大溪地政事務所申請鑑界，經大溪地政事務所95年1 月25日鑑界之結果，原告所有系爭房屋係坐落於系爭土地上，被告即於95年4 月27日以竹授溪政字第0952490737號函文告知原告：「經查該地號目前已由本處向水土保持局申請辦理土地可利用限度查定為『農牧用地』，若經查定准予變更為『農牧用地』，則可移交國有財產局依法妥適處理，俟查定結果另行通知原告」。嗣被告卻於98年2 月6 日突以竹授溪政字第0982490237號函文表示，本案建物坐落水流東段86之267 地號，坐落未放租國有林班地面積24平方公尺，令原告拆屋還地。被告延宕3 年未將變更為「農牧用地」查定結果通知原告，反竟命原告拆除部分現居房舍，致原告所有系爭房屋遭臺灣桃園地方法院以103 年度桃簡字第895 號判決命拆屋還地，因被告可聲請強制執行此拆屋還地，原告相關權利及財產有即刻受侵害之虞。
（二）被告於83年至86年間系爭房屋起造時，就系爭房屋占用系爭土地未及時提出異議，亦未做任何查處。被告承辦人員於90年間換約會勘現場時，已發現系爭建物，但承辦人員未對系爭房屋佔用國有地為任何查處，被告明顯怠忽職守，致原告購買系爭建物而陷入占用國有地風險。又被告既於95年間函知原告其已就系爭土地申請辦理查定變更為「農牧用地」，若經查定並辦更為「農牧用地」則可移交國有財產局依法妥適處理，使原告認為被告在找尋解決之道，並非要被告拆屋還地之結果，如被告適時和正確查處本案，原告便可及時向前手行使解除契約權，便不致發生現在之結果。原告信賴被告上述決策，然而被告決策錯誤並誤導原告，且行政延宕將近三年未函告原告查定之結果，直至98年2月6日始發函給原告，要求將系爭建物部分拆除，原告本可在被告查詢水土保持局函文退件後，隨即處理系爭建物，原告因信賴公部門而導致錯失三年處理成本時間，及歸還系爭建物予前手並請求返還買賣價金之機會。此公文書的延宕已逾越規定合理告知期間，致原告受有財產上損害，原告此項損害實與被告前開種種不作為具有因果關係。
（三）綜上，被告未善盡管理公產之責任，且行事無一貫性，其管理能力顯然不足，並因此作出錯誤決策誤導原告，復有延宕公文書之重大疏失，造成原告權益受損，已構成國家賠償要件，且與原告所受損失間，具有相當因果關係並具實質關聯，爰依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償原告之損害等語。並於本院聲明：被告應給付原告120萬元。
二、被告辯稱：
（一）原告於93年間買受系爭建物時，未曾向主管之地政機關查詢系爭建物之權利狀態及是否對於所坐落土地具有合法占用權源，或向地政機關申請鑑界以確認系爭建物坐落之正確地號，且原告於買受系爭建物後，亦未向地政機關申請辦理系爭建物之移轉登記。另原告與系爭建物前手間之轉讓合約內容，均未提及系爭建物之坐落土地位置及對於該土地是否具有合法之使用權源，此已與一般轉讓建物及坐落土地之常情不符，顯見原告於簽訂該份轉讓合約時，即已明知該合約書中之買賣標的○○○鄉○○○○段○○○○○○○號土地並非系爭建物所坐落之土地。況原告於另案（臺灣桃園地方法院103年度桃簡字第895號）訴訟程序中亦自陳其因信賴前手未獲任何拆除處分，即認為轉讓該土地及房屋契約係合法的，故於93年年底簽約使用迄今已逾十幾年，益徵原告於買受系爭建物時，業已明知系爭建物就所坐落土地並無合法之占用權源，未來隨時有可能面臨遭請求拆屋還地之危險。是以，原告既明知（或至少係因重大過失而不知）系爭建物存有上開瑕疵而仍予以買受，即表示原告已知悉並預期系爭建物將來有遭所坐落土地之所有權人或管理機關請求拆屋還地之風險，參酌民法第355 條立法理由意旨，本件原告所有系爭建物縱然遭被告請求拆除，對於原告即無所謂損害可言。
（二）縱認原告受有損害，其損害亦與被告之各項行政作為或不作為間無任何因果關係存在：
⒈被告於94年間巡察發現系爭建物時，即已初步判釋該建物
坐落於系爭土地上並通知原告，嗣後被告分別於95年4 月27日、98年2月6日、7月20日、8月27日發函予原告，均明確指出系爭建物係坐落於系爭土地上，並無就系爭建物坐落土地先後多次認定為不同地號之情形。被告於94年間發現系爭建物有無權占用系爭土地及86之267 地號土地之情形後，即已申請鑑界確定系爭建物之占用位置並積極進行處理。又被告於95年4 月27日以竹授溪政字第0952490737號函文予原告，僅表示當時就系爭土地已向水土保持局申請辦理土地可利用限度查定為農牧用地，「若」經查定准予變更為農牧用地，則可移交國有財產局依法妥適處理，被告並無任何向原告保證必定能准予變更為農牧用地之意思表示。被告自發現系爭建物無權占用系爭土地及86之267 等地號土地後，處理態度上向來均係秉公辦理並要求原告應拆屋還地。
⒉原告雖稱因被告就系爭建物坐落土地之可利用限度查定結
果延宕3 年始告知原告，致其未能即時向前手行使契約解除權而蒙受損害云云，原告既然如此殷切企盼系爭建物坐落土地之查定結果，何以原告於該3 年期間亦未曾主動向被告查詢？顯見原告無非亦抱定僥倖心態盡量拖延，以規避拆屋還地之責，並無其所稱受被告誤導之情形。是原告所有系爭建物遭拆除，乃肇因於原告自己疏未於買受系爭建物前先向主管地政機關申請鑑界以確認系爭建物坐落之正確地號，並向地政機關查詢系爭建物之權利狀態及是否對於所坐落土地具有合法占用權源所致，並非被告之各項行政作為或不作為所造成。又本件如以原告於93年12月22日買受系爭建物起算，其因系爭建物有瑕疵而生之契約解除權或減少價金請求權最遲應至98年12月22日始罹於時效而消滅，而原告早於95年4 月27日即已因被告發函而知悉系爭建物有無權占用他人土地而可能遭請求拆屋還地之瑕疵存在，卻遲遲不向其前手行使契約解除權或減少價金請求權；縱如原告所主張有受被告誤導之情形，惟被告至遲亦已於98年2 月6 日函知原告明確表示請求其拆屋還地，距上述同年12月22日之時效消滅期限仍有相當時日，原告卻仍怠於向系爭建物之前手行使前開解除權或請求權，系爭建物之前手縱已過世，原告仍得向其繼承人或遺產管理人主張前開解除權或請求權，是原告乃自己怠於行使契約解除權或減少價金請求權。是以，原告就系爭建物存有瑕疵卻未於時效消滅前向前手行使契約解除權而生之損害，實係因原告自己怠於行使權利所致。
（三）本件原告於接獲被告98年2月6日竹授溪政字第0982490237號函時，已知悉被告請求其拆除系爭建物並返還所占用土地，斯時原告已知有本件之損害即損害之事實及國家賠償責任之原因事實，則迄至100年2月間原告之損害賠償請求權已罹於2 年時效期間而消滅；又依原告之主張，其係因被告未能及時查處系爭建物，致其向前手買受而受有損害，則自原告於93年12月22日向前手購買系爭建物時起，即已發生本件之損害，則迄至98年12月22日其損害賠償請求權亦已罹於國家賠償法第8 條第1 項後段所規定之5 年時效期間而消滅，然原告卻遲至105 年4 月18日始以書面向被告請求國家賠償，被告自得拒絕賠償。
（四）聲明：⒈原告之訴駁回。⒉如受不利之判決，願提供擔保請准宣告免為假執行。
三、原告主張依據國家賠償法第2條第2項規定，請求被告賠償損害，被告則分以前開情詞置辯。本院判斷如下：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。是依國家賠償法第2條第2項規定請求國家賠償者，應以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失之違法行為，或有怠於執行職務之情事，因而致人民自由或權利受有損害，二者有相當因果關係為前提。而所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為；所謂不法，係指違反法律強制禁止之規定而言。次按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2 條第2 項後段定有明文。次按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償。最高法院72年台上字第704 號判例謂：「國家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害。」對於符合一定要件，而有公法上請求權，經由法定程序請求公務員作為而怠於執行職務者，自有其適用，惟與首開意旨不符部分，則係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予援用；法律規範之目的僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限，或賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地，司法院大法官會議釋字第469 號解釋文可資參照。是公務員怠於執行職務解釋上係屬於違背對於第三人應執行職務之一種形態，以不作為而生違法性者，係以有作為之義務為前提，且此作為之義務亦須為第三人即被害人之利益而存在，亦即其目的應在保護或增進該第三人之利益。如該作為之義務，專在增進或保護社會公益，縱使個人因該作為獲有反射利益，亦不能因國家機關不執行該作為，即主張怠於執行職務，而請求國家賠償損害。
（二）經查，森林法第1條、第2條分別規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府」；森林保護辦法第2條、第9條亦分別規定：「本辦法所稱森林保護機關，指本法之主管機關及其他依法令規定於特定森林區域行使管理經營權限之機關」、「森林保護機關發現在國、公有林內擅自墾殖、放牧或占用，經查獲有行為人者，應循刑事、民事訴訟程序處理；未發現行為人者，應於現場公告限其於一個月內移除地上物，屆期仍未移除者，逕行排除侵害，復育森林。」次查，新竹林管處之組織法規即行政院農業委員會林務局各林區管理處暫行組織規程第2 條規定：「行政院農業委員會林務局設…新竹…林區管理處，掌理下列事項：一、林地管理、森林保護、林業推廣等事項。二、保安林之經營管理、集水區治山防洪工程、林道維護管理及水土保持等事項。三、林業計畫、育林及林產物處分、利用等事項。四、森林遊樂區之管理、自然生態保護區之管理及解說服務等事項。五、森林鐵路客運、貨運及土木、機電、材料之管理等事項。」又行政院農業委員會為加強各林區管理處轄區森林之保護管理工作，特於89年2 月24日以行政院農業委員會林務局89林政字第891720078 號函訂定林務局森林護管工作要點，其中第7 條第2 項規定護管人員應辦理之事項為：「一、巡視林野、防止災害之發生事項。……。三、擅自墾植或設置工作物之防止、取締及查報事項。」稽上，被告屬森林保護機關，其法定職務為保護森林安全並管理、維護及利用森林區域內之林木，而為推行保護森林之公共事務所制定之護管工作要點，雖賦予被告機關人員有取締及查報擅自墾殖或設置工作物之權限，惟其目的乃為保育森林資源、發揮森林公益及經濟效用，並非以保護特定人之利益為目的，法律亦未規定違反時之法律效果，即難認人民有依上開規定請求主管機關為一定給付作為之公法上請求權存在，況且原告亦未曾舉證說明其曾經由法定程序請求被告為何職務義務之執行，而被告仍怠於執行職務之情，是揆諸前開說明，縱使被告於93年前若及時查報並處置該無權占用系爭土地之系爭房屋，原告即可避免於93年間購買系爭房屋而遭拆除之不利益，惟此僅為原告因被告執行上開職務所獲得之反射利益，而非專為保護或增進原告之利益而存在。從而，原告以被告怠於查報系爭房屋為無權占用系爭土地為由，而請求損害賠償等節，即屬無據。
（三）至於原告主張監察院就其陳情系爭房屋損及權益等事項之調查意見中亦指出被告確實有多項不當、疏失錯誤處置程序等損及原告權益，且被告於函復監察院文中亦坦承被告承辦人員於處置過程確實有各項疏失等語。經查，監察院調查意見固指出：系爭建物大部分坐落於出租林地範圍，該處所所屬大溪工作站承辦人員於90年間就承租人陳金蘭申請續租換約案件會勘現場時，雖已發現本案建物，竟未及時查明該建物占用系爭土地之事實，確有疏失。被告於
95 年4月27日以竹授溪政字第0952490737號函復原告：「惟經查該地號目前已由本處向水土保持局申請辦理土地可利用限度查定為『農牧用地』，若經查定准予變更為『農牧用地』，則可移交國有財產局依法妥適處理，俟查定結果另行通知原告」，被告於上開函文針對本案建物是否有免於拆除之可能所提解決途徑，雖係考量陳訴人（即原告）權益所為，惟該處（即被告）疏未查明本案建物坐落基地業經出租與相關人陳金蘭在先；復未經詳查該建物係於
83 年10月12日至86年7月14日所興建，並無上開得免經騰空而按現狀移交財政部國有財產局接管之適用；且該建物所坐落之水流段110 地號土地屬都市計畫範圍內土地，亦無按區域計畫法或非都市土地使用規則等規定編定為非都市土地「農牧用地」之可能，乃該處竟以上開函誤導陳訴人，致生陳訴人誤解，難謂無不當。另該處於行政院農業委員會水土保持局退回本案土地山坡地可利用限度查定申請案後，遲未告知陳訴人，迨至98年2 月6 日突以竹授溪政字第0982490237號函令陳訴人拆屋還地，其處置程序亦確應予檢討等情，有監察院99年1 月11日（99）院台財字第0992200028號函文及檢附調查意見在卷可證（桃園105簡90卷第20至23頁）。然如首揭所述，所謂怠於執行職務係指公務員在職務上如對於第三人負有作為義務，而竟仍不作為或遲緩行為者，此種怠於執行職務，解釋上屬於違反第三人應執行職務之一種型態。怠於執行職務既是一種不作為，惟不作為之違法性，須以有作為義務為前提，故公務員若無作為義務，自不得對其不作為加以非難（參照葉百修，國家賠償法之理論與實務，第170 頁，101 年增訂3 版）。而細繹上開監察院調查意見，僅係指摘被告於90年與承租人換約時，未能確實依據國有林事業區出租造林地管理要點第9 點有關於林地租期屆滿時，對於無違反契約或有關法令規定使用者，始得准予續租之規定，並認被告上開函文內容有誤導原告及未及時將向水土保持局申請結果通知原告之處置程序確應檢討，並未指出被告對於原告有何依其職務義務有何應作為而怠於執行，或有何違法性之作為。再者，被告查明承租人有無違反契約或有關法令規定之職務行為，其規範目的係為確保國有林地未因承租人違反契約或法令之規定而受有損害，並非為保護原告或其他特定人免於購買無權占用地上物而權益受損所設。又被告以函文通知原告已就系爭土地提出變更為農牧用地之申請，查定結果將另行通知原告等情，亦僅被告基於便民措施之便宜行為，自無因該函文內容即推導出被告對於原告有將系爭土地變更為農牧用地或將查定結果通知原告之作為義務，況且，該函文中另確認系爭房屋確係占用系爭土地，並就原告有關免予拆除系爭房屋並補繳租金案之申請（桃園地院105 簡90卷第18頁），以因不符合被告主管法令規定為由而拒絕原告上開之申請，並無誤導原告之情，此外，原告亦未提出其曾向被告查詢系爭土地變更為農牧用地之查定結果，而被告未予回覆之相關資料。是依據前開被告之法定職務內容，既無將提出或審核系爭土地變更為農牧用地之責，亦無將變更結果通知原告之法定義務，縱被告上開函文內容或行政程序有所疏失或需檢討之處，亦僅屬構成行政缺失，僅需負行政責任，而不構成法律責任。從而，原告主張被告有不法侵害或怠於職務執行乙節，要屬無據。
（四）次查，損害必以因加害行為所生者為必要，換言之，加害行為與損害間必須具有因果關係。茲觀諸原告所提出其與楊碧雲所簽訂之房屋及土地轉讓合約書（下稱系爭買賣合約），雙方買賣標的為：「本買賣範圍包括同意轉讓王長福君原向台灣農林公司茶園放租合約（原承租人陳奇龍君）編號：溪東字第138 號○○○鄉○○○○段○○○○○○○號土地貳分之一內關係人洪金村君及張金枝等共同持有之承租權、耕作權及使用權等有關事誼，買、賣雙方及關係人已將房屋及彼此權利範圍標示清楚並互為確認」（桃園地院105 簡90卷第12頁）等語，原告向楊碧雲買受者僅○○○鄉○○○○段○○○○○○○號土地之承租權、耕作權、使用權及房屋，而系爭買賣合約中並未記載買賣標的房屋之坐落位置，是系爭買賣合約中所稱之房屋是否即為系爭房屋並非無疑。又縱使系爭買賣合約中所稱之房屋即為系爭房屋，然系爭土地並非系爭買賣合約之買賣標的，而原告於購買房屋時亦未曾向主管之地政機關申請鑑界以查證、確認系爭房屋坐落之正確地號等情，業經原告於臺灣桃園地方法院103 年度桃簡字第895 號拆屋還地事件審理中所自承，顯見原告事後因系爭房屋存有占用他人土地之權利瑕疵而遭所有權人訴請拆屋還地所受之損害，純屬其與系爭買賣合約之對造當事人間之私權關係所生，與被告執行職務無任何關聯性。況且，如上所述，被告於95年4 月27日即以上開函文明確表示系爭房屋係坐落於系爭土地上，且原告申請拆除系爭房屋並補繳租金案，因不符合被告主管法令規定而恕難同意，復分別於98年2 月6 日、同年7 月20日、同年8 月27日函知原告需將系爭房屋占用系爭土地部分自行拆除等情，有該等函文附卷可稽（本院卷第50至56頁），被告函文已一再確認系爭房屋確係占用系爭土地，對於系爭房屋占用土地之地號並無不一致之處，而原告所有之系爭房屋既係無權占用被告所管領之系爭土地，則原告縱使因被告訴請原告拆屋還地而受有損失，亦係被告基於所有權能之正當權利行使，而非不法行為。從而，原告主張其所受之損害係因被告違法行使公權力所導致，洵無足採。
四、綜上所述，原告既無法證明被告對其負有何執行職務之作為義務，及執行職務行使權力時有何不法行為，且原告所受損害純係與系爭房屋前手間買賣之私權行為所造成，與被告執行公權力之行為間亦未具有相當因果關係。從而，原告依國家賠償法第2 條第2 項規定請求被告賠120 萬元，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所舉未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 1 月 6 日
民事第一庭 法 官 王婉如以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受判決後20日內提出上訴狀到院。
中 華 民 國 106 年 1 月 6 日
書記官 王裴雯