臺灣新竹地方法院民事判決110年度簡上字第52號上 訴 人 蔡明成訴訟代理人 蔡湯洲被上訴人 教育部法定代理人 潘文忠訴訟代理人 呂亭儀上列當事人間請求調整租金等事件，上訴人對於中華民國110年2月26日本院竹北簡易庭110年度竹北簡字第61號第一審判決提起上訴，本院於民國110年8月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、上訴人主張除與原審判決記載相同茲予引用外，另補稱：
一、本件係換約續租被上訴人管理之新竹縣○○市○○段000地號國有學產土地（下稱系爭土地），並非新申請，且租賃標的為國有非公用土地，比照國有財產法第42條第1項第2款規定逕予出租，依法務部民國108年5月22日法廉字第10805003810號函示意旨，除非被上訴人有預定公用等其他用途須予收回，否則為了社會經濟穩定，租期屆滿時當保障繼續承租，行政機關於租金議定無裁量空間，並非如被上訴人所述在原租約屆滿後、訂立新約前，兩造不具契約關係，否則被上訴人即無於合約終止前主動要約續約之必要。
二、上訴人於108年10月15日向被上訴人申請續租換約，並於109年3月20日在空白之「國有學產基地租賃契約書」(下稱系爭契約書) 蓋用印章、寄回被上訴人處，表示承租意願，未料被上訴人竟遲不用印。況上訴人並未於合約書上添加任何文字，僅夾附字條提醒「不依法行政致人民權益受損，將保留法律追訴權」，並非變更契約條文。
三、上訴人於原租約108年12月31日屆期後，仍繼續使用系爭土地，被上訴人不即表示反對之意思，依據民法第451條，視為以不定期限繼續契約。
四、國有學產土地之出租，歷年來均比照國有財產法第42條第1項第2款規定辦理，再依國有非公用不動產租賃作業注意事項（下稱系爭注意事項）第36點，予以核計租金優惠，自有拘束之效力。然被上訴人所屬學產科，竟以103年3月24日內部會議紀錄為依據，取代長期沿用之上開規定，亦即以內部會議決議凌駕法律，顯不合法。
五、上訴聲明：
（一）原判決廢棄。
（二）被上訴人應與上訴人重新訂約。
（三）第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
貳、被上訴人主張除與原審判決記載相同茲予引用外，另補稱：
一、兩造就系爭土地所成立之原租約，已於108年12月31日租期屆至而終止，且因原租約載有「租期屆滿時，租賃關係消滅，出租機關不另通知」等語，即對民法第451條作有除外約定，是兩造於訂立新約前不另具契約關係。
二、上訴人雖於108年10月15日向被上訴人申請續租換約，並於109年3月20日寄回用印之系爭契約書，表達其承租意願，惟其同時亦自108年10月15日起陸續以信件、請示函、陳情函、訴願書、增補訴願書詢問租金調整事宜，觀其文意難認其已與被上訴人就續約之租金費用達成合意，則兩造現無契約關係。
三、又契約訂立為民法所管之私經濟行為，應受契約自由原則之支配，即應尊重當事人締約自由，是被上訴人無義務與上訴人再締新約或續約。
四、被上訴人就學產土地租金優惠核算僅係比照系爭注意事項第36點，惟由系爭注意事項第1點規定，可知該注意事項係財政部國有財產署對其所屬分署，以上級機關對下級機關所為內部秩序及運作之規範，屬行政程序法第159條第1項所稱之行政規則，依同法第161條規定，其拘束力不及無隸屬關係之被上訴人。
五、事實上，被上訴人所管之學產基金，其來源及用途係依循「學產基金收支保管及運用辦法」（下稱系爭辦法），系爭辦法第2條明定除另有法令明確規定得以約束外，被上訴人得基於發揮基金最大效益為目標，進行學產基金之收支、保管及運用。而被上訴人於103年2月24日所為之內部會議，係針對所管學產房地新租、換約等相關事宜所為，於該次會議作成租金計收方式之決議，僅為對同類型土地契約內容之監督機制，亦係出於考量學產基金穩定發展及發揮最大效益，並未悖於系爭辦法。
六、答辯聲明：
（一）上訴駁回。
（二）訴訟費用由上訴人負擔。
參、兩造不爭執事項：
一、上訴人所有門牌號碼新竹縣○○市○○里○○街00號建物（下稱系爭建物），長期使用被上訴人所管理新竹縣○○市○○段000地號國有學產土地即系爭土地，上訴人前於101年2月29日與被上訴人就系爭土地簽立「國有學產基地租賃契約書」，其上載明:「…二、本租約為定期租賃契約，其期間自100年9月1日至108年12月31日止。租約屆滿時，租賃關係消滅，出租機關不另通知。…」。
二、上訴人於108年10月15日向被上訴人申請續租換約，被上訴人先以108年11月11日臺教祕(五)字第1080153578號函回覆上訴人，內容略以:「…本部103年2月24日學產房地審核小組第8次會議紀錄決議，爾後，學產基地新申約及換約案件，如地上物房屋有部份面積作為營業使用情形，則不核予自用租金優惠。…因臺端租約成立早於上開決議日期，本部依原租約約定核計自用住宅優惠租金至108年12月31日止，…」。
被上訴人再以109年2月25日臺教祕(五)字第1090025320號函(下稱系爭書函)函知上訴人，略以上訴人申請續租換約系爭土地一案，請於109年3月15日前繳納108年7月至108年12月租金新臺幣（下同）36,324元，並於審閱空白「國有學產基地租賃契約書」(下稱系爭契約書)無疑義後蓋妥原租約章，寄回被上訴人處等語，並檢附契約書及繳款書各1份。上訴人嗣於系爭契約書上承租人欄蓋章、且添載「不依法行政致人民受損，將保留法律追訴權」等文字後，於109年3月寄回被上訴人，復於109年5月再函知被上訴人表達有意願承租系爭土地，若被上訴人依往年36點房屋稅比例計算自用住宅面積者，則就系爭契約書蓋章寄回。被上訴人迄未就系爭契約書蓋章、用印寄回上訴人。
肆、本件爭點：兩造就系爭土地是否存有不定期限之租賃契約法律關係？上訴人請求被上訴人依自用住宅租金優惠計算租金與上訴人重新訂約有無理由?
伍、得心證之理由：
一、兩造就系爭土地是否存有不定期限之租賃契約法律關係？
（一）按租賃定有期限者，其租賃關係，於期限屆滿時消滅；當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立；租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約，民法第480條第1項、第153條第2項前段、第451條分別定有明文。次按，出租人慮及承租人取得此項默示更新之利益，於訂約之際，訂明期滿後，絕不續租，或續租應另訂契約或其他相類之情形者，難謂不發生阻止續約之效力（最高法院91年度台上字第221號判決要旨酌參）。租賃契約以當事人就租賃物及租金互相同意時方為成立，承租人於租期屆滿後，雖仍為租賃物之使用收益，然既經出租人對原定租金表示爭執，並未協議一致，自與不即表示反對之意思者有別，不能適用民法第451條規定，視為不定期限繼續契約（最高法院37年上字第9418號判例意旨參照）。另當事人締結不動產租賃之債權契約，對於契約必要之點意思必須一致，租賃契約以租金及標的物為其要素，租金及標的物，自屬租賃契約必要之點，茍當事人對此兩者意思未能一致，其契約即難謂已成立（最高法院99年度台上字第1553號判決著有明文）。
（二）經查，觀之兩造就系爭土地於101年2月29日簽訂之租賃契約，其中第2條約定：「本租約為定期租賃契約，其期間自100年9月1日至108年12月31日止。租期屆滿時，租賃關係消滅，出租機關不另通知。承租人如有意續租，應於租期屆滿前六個月內，申請換約續租，其有欠租者，應先繳清；逾期未換約者，即為無意續租，土地由出租機關收回，另行依法處理。承租人未經辦妥換約續租仍為使用者，應負擔損害賠償責任，不得有其他主張。」等語（見原審卷第37頁），亦即兩造係定有租賃期限，且約明待租約期滿後，須另訂契約以續租，揆諸前揭說明，已發生阻卻契約默示更新之效力。
（三）次查，上訴人雖於原租約屆期前之108年10月15日向被上訴人申請續租換約，並於109年3月20日將已蓋用上訴人印章之系爭契約書寄予被上訴人，惟其曾於108年10月15日以信函質疑被上訴人於新合約取消自用住宅租金優惠之合法性（見本院卷第81頁）；嗣對被上訴人之回函，再於108年11月13日以請示函表示應比照國有財產法第42條第1項第2款規定訂立租約（見本院卷第83頁）；復又以108年11月28日陳情函主張應按系爭注意事項第36點第4項第2款核計租金優惠（見本院卷第85-86頁）；再以109年3月16日訴願書、109年4月23日增補訴願書重複表達上開訴求（見本院卷第87-95頁）；甚且，上訴人更於109年3月20日寄回予被上訴人之契約書上，夾附載有「不依法行政致人民受損，將保留法律追訴權」之字條（見本院卷第23頁）；另於109年5月11日致函被上訴人稱其已於3月20日寄回系爭契約書，表示承租意願，惟對被上訴人引用之條文有爭議，將保留法律追訴權，倘恢復往年依系爭注意事項第36點規定按房屋稅比例計算自用住宅面積，則請寄來，當蓋章寄回等語（見原審卷第109頁），顯見上訴人自始至終對被上訴人不核予自用租金優惠一節均表示反對，亦即上訴人係欲繼續以享有自用住宅優惠之價格向被上訴人續租系爭土地，惟被上訴人不同意，則兩造對系爭土地之租金此一租賃契約必要之點，並未達成意思表示合致，自不能適用民法第451條規定，且新訂契約並未成立。
（四）從而，上訴人主張兩造就系爭土地存有不定期限之租賃契約云云，於法難認有理，不足採信。
二、上訴人請求被上訴人依自用住宅租金優惠計算租金與上訴人重新訂約有無理由?
（一）按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。、82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。、依法得讓售者，國有財產法第42條第1項定有明文。又國有財產法第42條第1項第2款之規定，不過得據以申請租用而已，而非對該管理機關負有出租義務之強制規定，其是否准許，仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，即須負出租之義務，而無斟酌准駁之權。是以非公用國有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，管理機關就非公用國有土地占用人所為承租之要約，自有決定承諾出租與否之自由，並不負承諾出租之義務（最高法院100年度台上字第1132號判決要旨參照）。由此可知，國有財產法第42條第1項各款所示情形，係財產管理機關出租非公用不動產時，就承租人資格之限制；而就非公用國有土地之出租，仍由財產管理機關本於契約自由原則，對具備承租資格者之申請予以審查後，決定是否訂立租賃契約。亦即意欲承租非公用國有土地之人，倘具備國有財產法第42條第1項各款情形，僅係符合得申請租用系爭土地之資格，非課與財產管理機關應准予承租之義務。
（二）經查，兩造就系爭土地簽訂之原租約，其租期已於108年12月31日屆期，上訴人雖於108年10月15日向被上訴人申請續租換約，惟未經被上訴人同意等情，業經本院析述如前。而本件上訴人係依國有財產法第42條第1項規定，主張被上訴人應依其聲請，與上訴人簽訂系爭契約書云云，然揆諸上揭規定及說明，縱上訴人前曾與被上訴人簽立租約，並向被上訴人表明續為承租系爭土地之意，至多僅能認上訴人合於國有財產法第42條第1項規定，具備得為申請承租之資格，被上訴人尚不因此負有承諾出租系爭土地之義務。上訴人主張被上訴人經其聲請即應辦理續約云云，已屬無據。
（三）上訴人雖另主張被上訴人應按系爭注意事項第36點規定予以核計租金優惠云云，惟系爭注意事項乃財政部國有財產署所屬分署於辦理國有非公用不動產租賃作業時應遵循之規範，此觀系爭注意事項第1點之規定即明，其性質屬行政程序法上之行政規則，不得據此拘束非財政部國有財產署所屬分署之被上訴人。
（四）上訴人又主張依法務部108年5月22日法廉字第10805003810號函示內容，被上訴人於租期屆滿後當保障繼續承租，且對租金議定無裁量空間云云，然查，該份函示係法務部對其主管法令之適用疑義所作成之解釋函，且該份函文係就「國有非公用不動產租賃與公職人員利益衝突迴避法間之關係」所為之釋示，文內所稱之「行政機關於租金並無裁量空間，應適用公職人員利益衝突迴避法第14條第1項但書第4款規定，不在交易行為禁止之列」（見原審卷第89頁），與本件上訴人係不具公職人員身分而與被上訴人訂定租賃契約情形迥異，自不得比附援引。
（五）從而，上訴人雖有向被上訴人為換約續租之申請，然被上訴人得本於契約自由，決定是否將系爭土地續租予上訴人，無因上訴人申請而應予換約續租之義務，且系爭注意事項無拘束被上訴人之效力。是上訴人主張被上訴人應依自用住宅租金優惠計算租金，而與上訴人重新訂約云云，亦屬無據，委無可採。
三、綜上所述，本件上訴人請求被上訴人與之重新訂約，為無理由，不應准許，原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論述之必要。
五、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第463條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 22 日
民事第二庭 審判長法 官 林南薰
法 官 張百見法 官 李宇璿以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 110 年 9 月 22 日
書記官 陳麗麗