臺灣新竹地方法院民事判決110年度國字第3號原 告 葉俐辰即寶貝王國托嬰中心被 告 新竹市政府法定代理人 林智堅訴訟代理人 黃振洋律師
吳淑楨葉炫偵上列當事人間國家賠償事件，本院於民國110年4月14日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別定有明文。本件原告主張其前以書面向被告請求國家賠償，被告於民國109年11月25日作成拒絕賠償理由書，有上開拒絕賠償理由書在卷可證（見本院卷第59頁至67頁），是原告起訴時已履行前揭規定之前置程序，當屬合法，應予准許，合先敘明。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2、3款分別定有明文。本件原告起訴時原聲明係請求被告應給付原告新臺幣（下同）1,522,500元；嗣於訴訟進行中，原告變更聲明為：被告應給付原告1,492,500元（見本院卷第110頁），核原告前開訴之變更，請求之基礎事實為同一，且係單純減縮應受判決事項之聲明，經核與前開規定相符，自應准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：
(一)被告於109年4月21日以府社婦字第1090062963號函表示原告違反兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法）第83條第5款規定，前經被告以109年4月1日府社婦字第1090052228號行政處分處原告罰款3萬元（下稱系爭裁罰處分），故依直轄市、縣（市）政府辦理未滿二歲兒童托育準公共化服務與費用申報及支付作業要點（下稱兒童托育準公共化作業要點）第8點第1項第9款之規定，終止與原告簽訂之新竹市政府辦理未滿二歲兒童托育準公共化服務合作申請書暨契約書（下稱兒童托育準公共化契約）；惟系爭裁罰處分經原告提起訴願後，經衛生福利部於109年9月3日以衛部法字第1090024080號訴願決定書撤銷，是被告終止兒童托育準公共化契約，自非合法。
(二)被告終止兒童托育準公共化契約後，嬰幼兒家長自109年6月7日起即無從領取被告每月核發之托育補助款6,000元，僅得轉向區公所申請每月2,500元之育兒津貼，原告為避免受托育嬰幼兒之流失，乃自行補助嬰幼兒家長，每月不足之補助款3,500元(6,000-2,500)，補助金額共計367,500元（3,500元×15人×7月《6月至12月》）；而原告亦因此商譽與名譽受有損失，合計受有270,000元（30,000元×9月《4月至12月》）之損害；且因被告停止托育補助，造成原告每月短收5名嬰幼兒，損失為855,000元（19,000×5人×9月《4月至12月》），以上共計1,492,500元等情。為此，爰依國家賠償法第2條第2項前段之規定提起本件訴訟，並聲明：被告應給付原告1,492,500元。
二、被告則以：被告已撤銷系爭裁罰處分，並以109年11月19日府社婦字第1090173810號函另為行政處分，被告亦已返還3萬元之罰鍰予原告。被告所屬公務員係依兒童及少年福利機構設置標準第11條規定依法行事，且因應配置托育人員人數計算認定標準未有明確規範，被告所屬公務員本於專業智識判斷，做較嚴格之認定，縱系爭裁罰處分經訴願決定撤銷，亦不能因此即認定被告所屬公務員有故意過失侵害原告之權利。衛生福利部之訴願決定撤銷系爭裁罰處分，雖使被告以之為由而終止兒童托育準公共化契約之效力，亦失所附麗；惟原告於訂立兒童托育準公共化契約期間內（108年8月1日至109年12月31日）仍有諸多缺失違反法令，該當兒少法第83條第5款規定情形，經被告多次限期改善未果，是兒童托育準公共化契約依法即應予終止。被告於109年11月19日業以府社婦字第1090173810號函維持終止兒童托育準公共化契約之處分，故無從認定終止兒童托育準公共化契約係原告所受之損失，原告提起本件訴訟自無理由。爰答辯聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；如受不利判決，請准供擔保免為假執行之宣告。
三、兩造不爭執事項：
(一)原告與被告訂有「新竹市政府辦理未滿二歲兒童托育準公共化服務合作申請書暨契約書」，契約期間自108年8月1日起至109年12月31日止，被告核定收托人數19人，每名兒童月費（含註冊費）每月19,000元（見本院卷第161至163頁）。
(二)被告於109年2月6日至原告托嬰中心訪視，因認天使班之師生比例（托育人員1人、收托兒童6人）違反兒童及少年福利機構設置標準第11條規定，依兒少法第108條命原告限期1周內改善，嗣於109年3月5日再至原告托嬰中心訪視，因天使班之師生比例仍為托育人員1人、收托兒童7人，以系爭裁罰處分處原告罰鍰3萬元(見本院卷第101頁、41頁)。
(三)被告於109年4月21日以府社婦字第1090062963號函表示原告違反兒少法第83條第5款規定，前經被告以系爭裁罰處分裁處罰鍰，爰依兒童托育準公共化作業要點第8點第1項第9款之規定，自109年4月7日起終止與原告間簽訂之兒童托育準公共化契約(見本院卷第57至58頁)。
(四)被告依兒童托育準公共化作業要點第8點第4項之規定，協助支付之服務費用至109年6月7日為止。
(五)原告對系爭裁罰處分不服，提起訴願，經衛生福利部以109年9月3日衛部法字第1090024080號訴願決定書撤銷系爭裁罰處分，被告已將原告繳納之罰鍰3萬元返還原告（見本院卷第19至24頁、第97頁）。
(六)被告於109年11月19日以府社婦字第1090173810號函，再向原告表示，因被告於108年5月31日、108年8月15日、109年2月6日、109年3月5日、109年4月30日訪視原告或稽查後，經被告命限期改善達二次時間為108年8月28日，考量基於輔導優先原則，未即終止準公共化契約，至109年4月7日終止旨揭契約（見本院卷第91至93頁）。
四、本院協同兩造整理爭點如下：原告主張被告之公務員於109年4月1日為系爭裁罰處分、於109年4月21日終止兒童托育準公共化契約之意思表示，致侵害其權利，依國家賠償法第2條第2項前段之規定，應負國家賠償責任，請求被告賠償下列損害，有無理由？
(一)協助支付服務費用之補助367,500元（3500元×15人×7月）。
(二)商譽與名譽損失270,000元（30,000元×9月）。
(三)減少學生就讀之損失855,000元（19,000元×5人×9月）。
五、得心證之理由：
(一)按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段定有明文。又公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，應具備行為人須為公務員、須為執行職務行使公權力之行為、須係不法之行為、須行為人有故意過失、須侵害人民之自由或權利、須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當(最高法院90年台上字第371號裁判意旨參照)。次按行政機關所為行政處分，如其公務員於處分時確有故意或過失之不法行為，固有國家賠償法之適用。惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。且國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為(最高法院92年度台上字第556號判決意旨參照)。
(二)原告主張被告以系爭裁罰處分處原告罰鍰3萬元，並於109年4月終止兒童托育準公共化契約之意思表示；然系爭裁罰處分遭衛生福利部訴願決定予以撤銷，足認被告為上開處分及終止兒童托育準公共化契約，有侵害原告權益之情形，此為被告所否認，並以前詞置辯，經查：
１按本法所稱主管機關在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄
市政府；在縣（市）為縣（市）政府；兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心，不得有違反法令或捐助章程之情形；兒童及少年福利機構或兒童課後照顧服務班及中心違反第83條第5款至第11款規定之一者，或依第84條第3項所定辦法評鑑為丙等或丁等者，經設立許可主管機關命其限期改善，屆期未改善者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰；情節嚴重者，得命其停辦1個月以上1年以下，並公布其名稱，兒少法第6條、第83條第5款、第108條第1項分別定有明文。又托嬰中心指辦理未滿2歲兒童托育服務之機構；托嬰中心應置專任主管人員1人綜理業務，並置特約醫師或專任護理人員至少1名；每收托5名兒童應置專任托育人員1人，未滿5人者，以5人計，兒童及少年福利機構設置標準第2條第1項第2款、第11條分別定有明文。
２被告依前揭兒少法第6條之規定為原告托嬰中心之主管機關，
前於109年2月6日至原告托嬰中心進行訪視，因認天使班之師生人力配置比（托育人員1人、收托兒童6人）不符合規定，依兒少法第108條之規定命原告於文到後1周內改善之事實，有新竹市政府109年2月19日府社婦字第1090031657號函可參（見本院卷第257頁至第258頁）。嗣被告於109年3月5日復派員至原告托嬰中心稽查，因天使班托育人員1名、收托兒童7名，師生人力配置比例仍未改善，乃於109年4月1日以原告違反兒少法第83條第5款之規定，依同法第108條之規定，裁罰原告罰鍰3萬元；而原告對系爭裁罰處分不服提起訴願，遭衛生福利部撤銷裁罰處分等情，有裁罰處分書及原告提出之衛生福利部109年9月3日衛部法字第1090024080號訴願決定書等附卷為憑（見本院卷第41頁至第44頁、第19至24頁），且為兩造所不爭執（見不爭執事項㈡、㈤）；惟查，訴願制度係在行政救濟體系內，上級機關對下級機關之行為，得為合法性及合目的性之監督，且行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，即令嗣後系爭裁罰處分經原告循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關為相異認定而推翻，仍與公務員因故意或過失不法侵害人民之自由或權利之情形有間。況且，未滿2歲之兒童身心、情緒及人格等各方面發展均尚未成熟，未有自我保護能力，需全面性之照顧，因而兒童及少年福利機構設置標準第11條關於托嬰中心兒童及托育人員之數量，乃有每收托5名兒童應置專任托育人員1人，未滿5人者，以5人計之規定，且該規定訂立之目的乃係為維護受照顧兒童之人身安全，自應以較嚴謹之態度遵守之，以利促進兒童身心健全發展。再者，被告抗辯上開規定並未明文規定師生人力比之計算究竟應以整個托嬰中心抑或是個別班級為基準，且未滿2歲之兒童尚無自保能力，師生人力應以同一空間內實際負擔照顧兒童之數量為考量，始為以兒童最佳利益考量之解釋方式等語，亦非不符常理。本院審酌被告所屬公務員基於托育機構檢查之專業判斷及針對上開法令之解釋與適用，考量幼兒身心及安全應受較完善之保護，遂以「班級」為單位作為判斷原告收托幼兒人數與托育人員數是否符合兒童及少年福利機構設置標準第11條之規定，進而為系爭裁罰處分，揆諸前揭說明，要難謂被告之公務員有何違常之顯然錯誤，而得逕認其於檢查、判斷及認定過程中有侵害人民權利之故意或過失。
３基上所述，被告之公務員於109年2月6日、109年3月5日訪視
及稽查原告托嬰中心時，以天使班未依規定配置足額托育人員，而於109年4月1日為系爭裁罰處分，處原告罰鍰3萬元，並於109年4月21日發函自同月7日終止兒童托育準公共化契約，並無侵害人民權利之故意或過失，堪予認定。是原告主張被告應依國家賠償法負損害賠償責任，難認有據。
(三)再按國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言(最高法院75年度台上字第525號判決參照)。所謂相當因果關係，係指無此行為，雖必不生此種損害；有此行為，通常即足生此種損害者，是為有因果關係。無此行為，必不生此種損害；有此行為，通常亦不生此種損害者，即無因果關係(最高法院84年度台上字第2170號民事判決參照)。故人民之自由或權利受到侵害而請求國家賠償者，必須主張其損害與公務員之不法行為有此等相當因果關係，亦即必須舉證證明受到侵害係由於公務員違背其職務義務之行為所致。換言之，縱認本件被告所為之系爭裁罰處分違法，原告仍須舉證前揭相當因果關係存在。經查：
１未能領取「協助支付服務費用」之損失：
原告主張因被告終止兒童托育準公共化契約，致就讀原告學校嬰幼兒之家長自109年6月7日起即無從領取被告每月核發之托育補助款6,000元（參不爭執事項㈣），僅得轉向區公所申請每月2,500元之育兒津貼，原告遂協助支付每名嬰幼兒家長每月3,500元(6,000-2,500)之服務費用補助，共計367,500元（3,500元×15人×7月《6月至12月》），此節未據原告提出事證證明，已難採信。況查，依兒童托育準公共化作業要點第12點規定，委託人將幼兒送托合作對象者，得向直轄市、縣(市)政府提出協助支付服務費用之申報；再依同要點第7條之規定可知，委託人係指幼兒之父母、監護人或其他實際照顧之人至明（見本院卷第197、199頁），故被告抗辯其「協助支付服務費用」之對象係幼兒之父母，非原告等語，堪信為實。原告於本院審理時亦自承：「(問：你跟家長簽的契約，有無約定托嬰的報酬是多少？)我沒有跟家長簽約，只有口頭約定，我是跟家長說註冊費一個月4,000元，月費一個月15,000元，我有跟他們說可以跟市政府申請補助，事情發生之後我跟家長再約定我每個月收的月費扣掉3,500元，就是只收11,500元，我沒有辦法調查家長的資料是否合乎條件，事情發生以後，所有小朋友我們都扣3,500元的月費給他們。」等語（見本院卷第226頁至第227頁），足認原告係自行免除全體受托育兒童家長之每月3,500元之月費，而與被告無涉，是原告主張因被告違法做成系爭裁罰處分，及終止兒童托育準公共化契約，致其受有未能領取「協助支付服務費用」之損失367,500元（3,500元×15人×7月《6月至12月》），為無理由。
２商譽及名譽損失：
原告主張被告為系爭裁罰處分及於109年4月終止兒童托育準公共化契約，侵害其18年來商譽與名譽，請求被告賠償270,000元（30,000元×9月《4月至12月》）云云；然查，被告之公務人員基於主管機關之權責前往原告托嬰中心進行訪視與稽查，並以較嚴格之認定標準依法執行職務，已如前述，自無侵害原告權利之故意或過失可言，核與國家賠償之要件不符。此外，原告復未舉證證明其商譽及名譽如何受到損害及實際受損情形，故原告請求被告賠償其商譽及名譽損失270,000元，洵屬無據，不應准許。
３就讀學生減少之損失：
原告主張其因被告於109年4月21日終止兒童托育準公共化契約，致其自109年4月起至12月間，每月均減少5名學生就讀之營業收入，合計受有855,000元損失（19,000元×5人×9月《4月至12月》)等情；惟查，原告於本院審理時自承：「（問：系爭未滿2歲兒童托育準公共化服務合作申請書暨契約書終止前，原告收托人數？）一直到7月是15個，後來5個畢業，所以減少學生就讀之損失就是那5個畢業的學生，終止契約之後小朋友就一直沒有進來，一直到今年3月才有小朋友進來，人數還是個位數」等語(見本院卷第227頁)，益徵被告於109年4月7日終止兒童托育準公共化契約起至109年7月期間，原告托育人數並未減少，其後係因學生畢業始減少5人，實難認原告托育人數減少係因被告終止兒童托育準公共化契約始然。又縱如原告所言，自109年7月間畢業5名學生後，遲至110年3月間始有學生就讀屬實；然招生人數低落之原因多端，或為托嬰中心評價、教學理念、環境及師資等因素，故尚難逕以被告終止兒童托育準公共化契約之事實，遽認原告因此自109年4月起至12月間受有減少學生就讀之損失。準此，原告請求被告賠償減少學生就讀之損失855,000元一節，亦屬無據。
(四)綜上所述，被告之公務員於109年4月1日所為之系爭裁罰處分，及於109年4月終止兒童托育準公共化契約，難認係故意或過失侵害原告之權利，從而，原告依國家賠償法第2條第2項前段之規定，請求被告賠償原告未能領取「協助支付服務費用」之損失367,500元、商譽與名譽損失270,000元、就讀學生減少之損失855,000元，合計為1,492,500元，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，經本院審酌後均認與本件之結論無影響，茲不再一一論列，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無有理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 19 日
民事第一庭審判長法 官 吳靜怡
法 官 張百見法 官 李宇璿以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 110 年 5 月 19 日
書記官 王恬如