臺灣新竹地方法院民事判決113年度國字第13號原 告 匯達租賃住宅服務股份有限公司法定代理人 黃靖文訴訟代理人 吳孟融律師
李明智律師楊壽慧律師被 告 新竹市政府法定代理人 高虹安訴訟代理人 彭建寧律師複代理人 李宗哲律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國114年11月27日辯論終結，判決如下：
主 文
一、被告應給付原告新臺幣31,400元，及自民國113年10月10日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由原告負擔。
四、本判決第一項得假執行，但被告如以新臺幣31,400元為原告預供擔保，得免為假執行。
五、原告其餘假執行之聲請駁回。事實及理由
壹、程序方面
一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人承受其訴訟以前當然停止；承受訴訟人於得為承受時，應即為承受之聲明。聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，民事訴訟法第170條、第175條第1項、第176條分別定有明文。查本件被告之法定代理人原為高虹安，嗣於原告起訴後變更為邱臣遠，並經本院裁定命邱臣遠承受訴訟，其後高虹安於民國114年12月18日復職，故被告法定代理人再次變更為高虹安，業據被告具狀陳報本院並聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀及新竹市政府函文附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2、3款分別定有明文。原告原起訴聲明為：被告應給付原告新臺幣（下同）3,427,285元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。嗣於114年11月27日言詞辯論期日變更聲明為：
被告應給付原告3,463,685元，暨其中3,427,285元自起訴狀繕本送達翌日起，其中36,400元自114年11月28日起，均至清償日止，按週年利率5%計算之利息（見本院卷三第148頁）。經核原告請求基礎事實均同一，且屬擴張本件應受判決事項之聲明，依前開規定，應予准許。
貳、實體方面
一、原告主張：其於112年7月間，參與被告「112年度新竹市社會住宅包租代管計畫」之招標（下稱系爭採購案），經被告於112年8月4日以原告經評選為序位名次第3獲選為優先取得議約權廠商而決標予原告，兩造並於112年9月4日簽署「新竹市政府112年度新竹市社會住宅包租代管計畫勞務採購契約」（下稱系爭契約）。原告開始履約後，因訴外人星鴻股份有限公司（下稱星鴻公司）對前開評選結果向被告提出異議，並向行政院公共工程委員會提出申訴，嗣行政院公共工程委員會於112年10月27日以被告評選審議委員會辦理系爭採購案之評選違反「採購評選委員會審議規則」（下稱審議規則）第6條第2、3項規定，而作成審議判斷（下稱系爭審議判斷），被告即先以112年11月24日函文通知原告暫停履約，並於112年12月11日就系爭採購案進行第2次評選，嗣即於112年12月25日以原告無法評定為最有利標廠商為由，通知原告解除系爭契約，惟其效力應為終止契約。原告為履行系爭契約已投入相當資源並有合理利潤之預期，卻因被告採購評選委員會第1次評選結果違反審議規則而遭被告通知暫停執行，最終甚至遭被告終止契約，被告乃故意違反審議規則且有可歸責之事由，致原告受有損害，原告爰依系爭契約第14條第8款、第16條第4、6款約定及民法第511條、第184條、政府採購法第85條第3項、國家賠償法第2條第2項規定，向被告請求已完成工作部分之報酬、所受損害及所失利益如下：⒈原告已完成工作部分之報酬56,600元；⒉原告所受損害3,407,085元（包含人事成本594,387元、公會費用12萬元、保險費65,000元、經紀人、社工師、律師及會計師勞務費462,200元、辦公室租金支出980,193元、辦公室設備433,239元、辦公室營運費用714,739元及雜費37,327元）等語。並聲明：㈠被告應給付原告3,463,685元，暨其中3,427,285元自起訴狀繕本送達翌日起，其中36,400元自114年11月28日起，均至清償日止，按週年利率5%計算之利息；㈡原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：原告並未依政府採購法第75條第1項第3款規定對被告採購評選委員會所為第2次評選結果提出異議、申訴，事後自不得再主張系爭採購案結果違反法令。又原告就系爭採購案所為投標，既經被告採購評選委員會第2次評選結果認原告無法評定為最有利標廠商，被告自無法與原告簽訂系爭契約，則被告依系爭契約第16條第6款約定通知原告解除系爭契約，於法有據，原告僅能依系爭契約第16條第6款準用同條第4款約定請求被告補償其因此所生之損失。又自兩造簽訂系爭契約時起，至系爭契約解除時為止，原告並無申報包租案件，僅有申報代管案件（2件租賃標的、2件房東、2件房客），2件申報代管案件，其中1件完成簽約，縱認被告應補償原告，亦應以媒合費每件13,000元為上限，超過此部分為無理由。而原告就其所主張之賠償項目，均未證明與執行系爭契約工作內容有關，則原告請求被告賠償各該項目及金額，難謂有據等語，資為抗辯。並聲明：㈠原告之訴駁回；㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、原告主張其於112年7月間參與系爭採購案之投標，經被告採購評選委員會於112年8月4日作出評選結果（下稱第1次評選結果），原告以序位第3獲選為優先取得議約權廠商，兩造嗣於112年9月4日簽訂系爭契約，嗣因行政院公共工程委員會作成系爭審議判斷，被告遂先以112年11月24日函文通知原告自文到次日起暫停履約，並於112年12月11日就系爭採購案召開第2次評選會議，評選結果認原告無法評定為最有利標廠商（下稱第2次評選結果），被告即於113年2月20日依系爭契約第16條第6款約定通知原告解除系爭契約等情，有112年9月5日決標公告、系爭契約、審議判斷書、第2次評選會議紀錄、被告112年12月25日函文及113年2月20日函文等在卷可參（見本院卷一第33至80頁、第311至330頁、第333至341頁），且為被告所不爭執，自堪信為真實。
四、又原告主張被告採購評選委員會所為第1次評選結果違反審議規則，致決標予原告，並與原告簽訂系爭契約，嗣因行政院公共工程委員會作成系爭審議判斷，被告乃依系爭契約第16條約定通知原告暫停履約，復重新進行評選，並進而解除系爭契約（按：應定性為終止契約，詳下述），系爭契約之終止可歸責於被告違反審議規則之故意或過失，被告自應對原告因此所受損害，負賠償之責等情，則為被告所否認。
五、系爭契約業經被告終止：㈠按法律行為之撤銷與解除契約不同，前者係指該行為有法定
撤銷之原因事實存在，經撤銷權人行使撤銷權而使該法律行為溯及歸於無效；後者則係契約當事人依雙方之合意訂立契約，使原屬有效之契約歸於消滅；而終止契約，僅使契約自終止之時起向將來消滅，並無溯及效力，當事人原已依約行使、履行之權利義務不受影響。次按承攬之性質，除勞務之給付外，另有完成一定工作之要件。工作之完成可能價值不菲，或須承攬人之特殊技術、耗費勞力與鉅額資金始能完成。是繼續性質之承攬契約，一經承攬人履行，若解除契約使其自始歸於消滅，將使法律關係趨於複雜，故僅得終止契約，使契約嗣後失其效力，始符公平原則（最高法院99年度台上字第818號裁判意旨參照）。
㈡經查，原告前依被告就系爭採購案之第1次評選結果與被告簽
訂系爭契約後，即分別於112年11月及12月間檢送「社會住宅包租代管第4期計畫出租人出租住宅申請書」、「社會住宅包租代管第4期計畫出租人出租住宅申請書」等書類文件予被告審查（見本院卷一第237至271頁），合計原告已申報代管案件2件，其中1件出、承租雙方並已簽訂租賃契約，業據被告自承於卷（見本院卷三第150頁），足見系爭契約實際上已進入履約階段，原告已可依約向被告請求服務費用；嗣係因行政院公共工程委員會作成系爭審議判斷，並經被告採購評選委員會就系爭採購案重新進行評選，認原告無法受評定為最有利標廠商，被告始以113年2月20日府都更字第1130034508號函通知原告依系爭契約第16條第6款約定解除系爭契約，則被告雖係因原告所提出之投標無法受評定為最有利標廠商而有解消系爭契約效力之必要，然原告就系爭契約既已開始履約並取得契約上之權利義務，實不宜使已進入履約階段之系爭契約因被告解除契約之意思表示而溯及失其效力，而應認被告前開函文所為系爭契約解消之意思表示，性質上屬於終止契約之意思表示，合先敘明。
六、原告主張被告應就其因系爭契約之終止所受損害負賠償責任，有無理由？㈠系爭契約經被告依系爭契約第16條第6款約定終止後，原告依
系爭契約第16條第6款準用同條第4、5款約定請求被告給付契約價金或賠償其因此所受損害，應屬有據：
⒈觀諸系爭契約第16條第4至6款約定之內容：「契約因政策變
更，廠商依契約繼續履行反而不符合公共利益者，機關得報經上級機關核准，終止或解除部分或全部契約，並補償廠商因此所生之損失。但不包含所失利益。」、「依前款規定終止契約者，廠商於接獲機關通知前已完成且可使用之履約標的，依契約價金給付；…」、「非因政策變更且非可歸責於廠商事由（例如不可抗力之事由所致）而有終止或解除契約必要者，準用前2款規定。」（見本院卷一第74至75頁）。
查，被告採購評選委員會就系爭採購案之第1次評選結果，經行政院公共工程委員會作成系爭審議判斷認定有違反審議規則之情形，業如前述，被告採購評選委員會自有就系爭採購案重新進行評選之必要，而經被告採購評選委員會就系爭採購案第2次評選結果，原告無法受評定為最有利標廠商等情，亦有被告提出之第2次評選會議紀錄在卷可參（見本院卷一第333至337頁），則被告若仍繼續維持被告前於112年9月4日就系爭採購案與原告間所簽訂之系爭契約，顯然有違政府採購法相關規定，亦不符公共利益，是被告確有終止系爭契約之必要，且此一情形，亦非可歸責於原告之事由所致，是被告依系爭契約第16條第6款約定以113年2月20日函文通知原告解除系爭契約，洵屬有據。又系爭契約既經被告依系爭契約第16條第6款規定予以終止，則原告依系爭契約第16條第6款準用同條第4、5款約定，請求被告賠償其因此所受損害，即屬有據。
⒉又按民法第511條規定係為保障定作人之權益，並兼顧承攬人
之利益，故賦予定作人得隨時終止契約之權利，並課予定作人損害賠償之義務。惟基於私法自治原則，當事人在法律強制規定之範圍內得自行約定契約內容，當契約約定不足時，始適用任意規定予以補充，且民法多數之規定為任意規定，當事人得以契約排除任意規定之適用。換言之，若契約已有詳細約定，即應先適用契約約定，契約約定有不及之處，始適用任意規定作為補充解釋。另基於私法自治原則，當事人間之利益如何調和，可由當事人間自行約定，且當事人間之對價關係，係以當事人認定之主觀價值為準，只要契約雙方當事人認為對價關係合理，即可因意思表示合致而成立私法契約。以承攬契約為例，定作人應給付多少報酬、承攬人應於何時完成何項工作、定作人是否可任意終止契約、定作人是否須賠償承攬人之損害、定作人賠償承攬人之損害是否包含所受損害與所失利益等等，當事人得自行約定，民法第511條僅是在當事人無約定時，始適當介入調和當事人間之利益而已，並非強制規定定作人終止契約時皆須賠償承攬人之所受損害，是民法第511條係屬任意規定。查，系爭契約第16條第4至6款約定，係基於公共工程的特殊性所設，應優先適用。故系爭契約第16條第4至6款約定已合意排除民法第511條之適用。則原告主張被告應依民法第511條規定負損害賠償責任，尚屬無據，而難採取。㈡至原告另主張被告故意違反審議規則，且有可歸責之事由，
而依系爭契約第14條第8款約定、政府採購法第85條第3項、民法第184條及國家賠償法第2條第2項規定請求被告負損害賠償責任，則無可採：⒈查依系爭契約第14條第8款約定所載內容：「因可歸責於一方
之事由，致他方遭受損害者，一方應負賠償責任，…」（見本院卷一第71頁），並參照同條他款約定均係再約定契約雙方就履約所生之權利義務關係，可知上開約定係就兩造於締約後因履約所生債務不履行損害賠償之規範，而被告採購評選委員會就系爭採購案之第1次評選行為，係發生於兩造簽訂系爭契約之前，該評選行為顯非被告於兩造簽訂系爭契約後之履約行為，則原告主張被告採購評選委員會第1次評選結果違反審議規則，而有可歸責之事由，應依系爭契約第14條第8款規定負債務不履行之損害賠償責任等語，顯屬無稽，而難採取。⒉又按依政府採購法第74條、第82條及第83條規定，廠商就其
與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得提出異議及申訴，其提出申訴後，由採購申訴審議委員會審議判斷；審議判斷，視同訴願決定。可見廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，係屬公法上之爭議。又於審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法處置之情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議、申訴所支出必要費用，為政府採購法第85條第3項所明定。則廠商是項給付請求權，既係基於上開公法上之爭議所發生，自應循行政訴訟程序以資解決，不得依民事訴訟程序向普通法院訴請裁判（最高法院94年度台上字第1792號裁判意旨參照）。查，本件被告採購評選委員會第1次評選結果雖有違反審議規則之情形，並經被告就系爭採購案重新進行評選結果，原告未能受評定為最有利標廠商，而致系爭契約終止，縱認上開情形合於政府採購法第85條第3項所指「審議判斷指明原採購行為違反法令」之情形，惟原告此項給付請求權，係基於兩造間關於招標、審標、決標之公法上爭議所生，揆諸前揭說明，自應循行政訴訟程序謀求救濟，原告提起本件訴訟，主張被告應就原告因參與系爭採購案所支出之必要費用及因此所受損害負賠償責任，尚屬無據，其據以請求賠償，為無理由，不應准許。
⒊再按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，
並二者之間，有相當因果關係為成立要件。故原告所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字第481號判例要旨參照）。經查，被告採購評選委員會就系爭採購案所為第1次評選結果，固有違反審議規則之情事，然系爭契約終止之原因，係因被告採購評選委員會就系爭採購案進行第2次評選之結果認原告無法評定為最有利標廠商，核與被告採購評選委員會所為第1次評選結果違反審議規則，係屬二事，換言之，縱認原告因系爭契約終止而受有損害，亦與被告採購評選委員會第1次評選結果違反審議規則之事實無關。是原告主張被告故意違反審議規則，而應就原告因系爭契約終止所受損害依民法第184條規定或國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任，均屬無據，自難採取。㈢又「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之
條約、協定，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。」政府採購法第75條第1項第3款固定有明文。惟查，本件原告起訴係主張被告違反審議規則致原告受有損害，而請求被告負損害賠償責任，然原告就被告採購評選委員會第2次評選結果認原告無法評定為最有利標廠商乙節，原告並未為任何主張，則原告就第2次評選結果是否依政府採購法第75條所定行政救濟程序異議、申訴等，與原告於系爭契約解消後循民事訴訟程序行使權利尚屬無涉，被告復未就原告有何其他足使被告正當信賴原告已確定不行使系爭契約解消後所生損害賠償請求權之情事，則被告辯稱原告既未就第2次評選結果依政府採購法第75條規定提出異議、申訴，自不得再主張被告就系爭採購案有違反法令並請求損害賠償云云，洵無可採。
七、原告得請求被告賠償之範圍為何？系爭契約既經被告依系爭契約第16條第6款約定予以終止，原告自得依系爭契約第16條第6款準用第4、5款約定，請求被告給付契約價金或賠償其因此所受損害，已如前述。又系爭契約第16條第4款但書業已載明補償範圍不包含所失利益，依此而論，被告依系爭契約第16條第6款約定終止契約後，自僅就原告因系爭契約終止所受損害負賠償責任，而不包括所失利益，此為限縮民法第216條損害賠償範圍之約定，本件招標文件含系爭契約，原告閱覽後仍願投標並簽訂系爭契約，自應受系爭條款拘束，不得請求被告賠償其因系爭契約終止所失利益，況原告迄至本院言詞辯論終結前，均未具體表明其就所失利益之請求金額，本院爰不再就原告請求所失利益部分之主張為論述，而僅就原告請求被告賠償之項目及金額，分別論述如次：
㈠已完成工作之報酬（即服務費用）：
⒈依系爭契約第16條第6款約定內容所載，被告依該條款約定終
止契約後，原告除得依同條第4款約定請求被告賠償其因系爭契約終止所受損害，亦得準用同條第5款約定請求被告給付已完成工作之契約價金，則原告請求被告依系爭契約第16條第5款約定就其已完成媒合服務之案件給付服務費用，應屬有據。而依系爭契約第5條約定之附件所示（見本院卷一第87至89頁），原告於契約期間得依實際服務案件數按月向被告請領服務費用（包含包租代管廠商服務費用即開發費、包管費、媒合費、代管費，及代收代付費用即住宅出租修繕費、居家安全險保險費、租金補助、租屋契約公證費、代墊租金）。
⒉又查，系爭契約終止前，原告並未向被告申報任何包租案件
，僅有申報代管案件2件（租賃標的2件、房東2件、房客2件），其中僅有1件代管案件媒合成功（即媒合承、出租雙方簽訂租賃契約），另1件代管案件之房東及房客之申請案件，於系爭契約終止前尚未完成簽約，後續始由其他廠商承作且完成媒合等情，有被告提出之各該函文附卷可佐（見本院卷三第155至160頁），復為原告所不爭執（見本院卷三第147頁），則依系爭契約第5條約定之附件所載費用撥付標準，原告就已完成簽約之代管案件，自得向被告請領媒合費13,000元及該代管案件媒合成功後至系爭契約終止前每月1,800元之代管費，被告亦自承無誤（被告另承認原告就上開媒合成功案件可請求3個月之代管費，見本院卷三第71頁），又被告對於系爭契約終止前原告已申報但尚未媒合成功之另件代管案件，亦於本院陳明願給付此代管案件之媒合費13,000元予原告等語（見本院卷三第148頁）。準此，原告就上開代管案件得向被告請領之服務費用合計為31,400元（計算式：13,000元×2＋1,800元×3＝31,400元），逾此範圍之請求，則屬無據，不應准許。
㈡至於原告主張被告應賠償其為系爭採購案而聘僱員工、委任
專業人員（經紀人、社工師）、投保勞健保及產物保險、租用辦公室營運等，而支出之人事成本、公會費用、保險費、經紀人、社工師、律師及會計師勞務費、辦公室租金支出、辦公室設備、辦公室營運費用及雜費等共計3,407,085元部分：
⒈依系爭契約第2條第1款有關系爭採購案履約標的之約定，原
告就系爭採購案應給付之標的及工作事項係依照系爭採購案辦理招標時所公告之需求計畫書所示，該需求計畫書並作為系爭契約之附件而為系爭契約之一部分。而依系爭契約所附需求計畫書第柒點「需求說明」三、「廠商設備及人力需求」所示：廠商應於決標日設置至少1處服務處所，並設置專屬網頁，該服務站及專屬網頁之相關費用由廠商負擔；廠商並應分別設置專案管理人員1名、駐府人員1名及不動產經紀人、租賃住宅管理人員、法務人員、社工人員等至少1名，且應視辦理系爭採購案委託工作之實際需求，備有足夠系爭採購案相關服務所需等人力（見本院卷一第130至132頁）。
復依系爭契約第5條第6款約定：契約價金總額，除另有規定外，為完成契約所需全部材料、人工、機具、設備及履約所必須之費用（見本院卷一48頁）。另依系爭契約第10條約定：廠商應於履約期間辦理專業責任險及雇主意外責任險，並應依中華民國法規為其員工及車輛投保勞工保險、就業保險、勞工職業災害保險、全民健康保險及汽機車第三責任險（見本院卷一第60至62頁）。⒉據此以觀，本件原告主張其為辦理系爭採購案所支出之人事
成本、保險費、經紀人、社工師、律師及會計師勞務費、辦公室租金支出、辦公室設備、辦公室營運費用及雜費等，本即屬於原告為履行系爭契約所應提出之給付標的，而該等支出費用，並已包含於系爭契約價金內，則原告既已就其已完成工作之部分依系爭契約第5條附件所示價金給付標準請求被告給付前開服務費用，自不得再另行請求被告賠償其因履約所支出之前揭人事成本、辦公室營運費用及保險費等。至於原告請求被告賠償其加入新竹市不動產仲介經紀商業同業公會及新竹市租賃住宅同業公會之會費12萬元部分，此係原告本身經營不動產仲介經紀業務及租賃住宅業務所應負擔之費用，核與系爭契約之履約事宜無關，自不得將原告原應自行負擔之費用轉嫁被告負擔。
⒊從而，原告請求被告賠償人事成本、公會費用、保險費、經
紀人、社工師、律師及會計師勞務費、辦公室租金支出、辦公室設備、辦公室營運費用及雜費等共計3,407,085元，均屬無據，不應准許。㈢綜上，原告系爭契約第16條第6款準用同條第5款請求被告給
付已完成工作之契約價金即服務費用31,400元，於法有據，逾上開範圍部分，則無理由，應予駁回。
八、綜上所述，原告依據系爭契約請求被告給付31,400元，及自起訴狀繕本送達翌日即113年10月10日起至清償日止，按年息5%計算之利息，洵屬正當，應予准許，逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。原告勝訴部分，因未逾50萬元，依民事訴訟法第389條第1項第5款，法院應依職權宣告假執行，原告聲請僅係促使法院之職權發動，本院就此無庸另為准駁之諭知；至原告敗訴部分，其假執行之聲請已失所附麗，應併予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與判決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
十、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第79條。中 華 民 國 115 年 1 月 15 日
民事第一庭 法 官 潘韋廷以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 115 年 1 月 15 日
書記官 陳佩瑩