臺灣新竹地方法院民事簡易判決114年度竹簡字第396號原 告 俞孟廷訴訟代理人 俞明輝被 告 國防部政治作戰局法定代理人 史順文訴訟代理人 陳君漢律師上列當事人間履行約定等事件，本院於民國114年11月18日辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人，承受其訴訟以前當然停止；前開承受訴訟人於得為承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第170條、第175條第1項分別定有明文。被告之法定代理人原為陳育琳，於訴訟進行中變更為史順文，並具狀聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀(見本院卷第95頁)可按，參諸前揭規定，應予准許，合先敘明。
二、又按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限；不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者，非為訴之變更或追加。民事訴訟法第255條第1項第3款、第256條定有明文。
原告起訴時原聲明：㈠被告應履行約定，無償提供新竹市○區○○段00000○地0○○00000地號土地)使用權同意書，供原告向民生事業機構申辦於上開土地埋設如起訴狀附件1照片所示自來水管(投影面積：0.265㎡)、瓦斯管(投影面積：0.612㎡)，供原告所有新竹市○區○○段00000○地0○○00000地號土地)新建物使用，新建物方得以取得使用執照。㈡原告願供擔保，請准宣告假執行。經數次變更聲明(見本院卷第63、103頁)，嗣於辯論時變更聲明為：被告應提出無償同意原告埋設自來水管、瓦斯管之100-3地號土地使用權之同意書(見本院卷第109頁)。原告所為與上開規定核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：㈠被告於民國109年1月20日委託財政部國有財產署中區分署辦
理國軍老舊眷村改建國有不動產標售，原告標得100-5地號土地，而該地前方被告管理之100-3地號土地係8公尺計畫道路，大部分路面已舖設柏油及施作民生管線，惟緊臨100-5地號土地部分未舖柏油也無管線；而原告所有100-5地號土地新建物使用之民生管線需經由100-3地號土地，須取得100-3地號土地使用權同意書，民生事業機構始同意埋設，新建物方得以取得使用執照；因被告111年3月15日出具之土地使用權同意書(下稱第1次同意書)已逾3個月有效期限，原告於114年4月2日發函請被告履行111年1月間約定，請其提供100-3地號土地使用權同意書，然被告於114年5月5日回函拒絕。
㈡原告於111年1月14日發函請被告同意原告所有100-5地號土地
新建物污水等民生對外管線埋設於100-3地號土地，以便取得建物建照、使用執照，此為要約；被告依據原告函文，於111年1月26日發函新竹市政府，函請新竹市政府協助原告申辦道路用地管線埋設，即為承諾。因新竹市政府回覆僅受理供公眾使用管線之機關或事業機構，要求自行向台電公司提出申請，原告於111年2月24日發函請被告出具無償土地使用權同意書，被告於111年3月15日出具第1次同意書，未備註使用土地費用，顯示被告同意原告無償使用100-3地號土地埋設民生管線。因第1次同意書只有3個月期限，被告承辦人員莊濬懋少校則告知該同意書是制式形式，日後原告興建地上物，若需申辦埋設管線申請使用執照，只要土地沒撥用給新竹市政府，再發函索取，被告就會提供給原告，是被告再次承諾提供100-3地號土地給原告使用。因此，原告是以對話方式向被告為要約意思表示，而被告亦於111年8月22日發給原告土地使用權同意書(下稱第2次同意書)，內容與第1次同意書完全相同，可證兩造意思表示一致，有契約關係存在，被告自應依約定履行。
㈢再者，原告於109年2月10日向被告標得之100-5地號土地，土
地正面全部緊臨100-3地號土地，100-3地號土地是道路計畫用地，具有公益性，原告新建物對外民生管線非經過100- 3地號土地無法設置，是以縱使兩造未就提供土地使用權同意書乙節成立契約，為維護原告財產上利益，依據契約附隨義務及誠信原則，被告仍負有提供100-3地號土地「土地使用權同意書」之協助義務，供原告向民生事業機構申辦設置民生管線。
㈣而原告在100-5地號土地新建物内線設立自來水錶架位置，11
3年5月20日業經自來水公司審核完成，距離自來水公司進水管最近位置約10米距離，有3.2米長是100-3地號土地既成計畫道路部分，依自來水法第61-2條第2點規定免取得被告土地使用權同書，而原告所示之管線路徑(見起訴狀附件1)，係民生事業機構根據最小侵害原則，選擇損害最少、最不影響100-3地號土地路線。
㈤被告雖辯稱其為政府機關，對外為意思表示應由法定代理人
為之，承辦人無權代表被告對外為意思表示等語。然查，政府機關内部事務運作常由承辦人處理，承辦人對外所為之業務答覆、提供文件等，構成政府機關對外的「事實行為」或
「明示意見」，而依100-5地號土地標售公告載明：「…，有關點交等後續事宜，請洽莊先生」，故承辦人員莊濬懋少校所為之意思表示即代表被告；被告因於112年11月14日與原告訴訟代理人因拆除石棉瓦車棚一事起爭執，被告即刻意刁難，主張兩造無任何契約關係存在，不提供100-3地號土地使用同意書給原告，以内部職階劃分為由，否定本案承辦人對外之意思表示，已違反行政程序法第8條之規定。
㈥又100-5地號土地屬袋地，可預見得標人興建建物需使用100-
3地號土地埋設民生管線。原告於109年2月11日標得後與被告之間形成一附隨性法律關係，且100-3地號土地屬道路公共設施保留地，埋設自來水管屬合法合理利用。
㈦被告於111年3月15日提供第1次同意書，並非終局合意，而係
雙方持續性協議之起始，被告於111年8月22日提供第2次土地使用權同意書，已事實上履行雙方之協議，證明前述承辦人所表明之機關立場，確屬真實有效。且被告第2次提供土地使用權同意書時並未提出任何保留或異議，應認其已追認上述承諾，而此2次提供土地使用權同意書行為，應構成行政機關對外持續性合作之具體實踐，足以證明雙方間存有明確之約定。依行政程序法與信賴保護原則，應認雙方間已有具拘束力之默示行政契約。
㈧綜上，並聲明：被告應提出無償同意原告埋設自來水管、瓦斯管之100-3地號土地使用權之同意書。
二、被告則以：㈠契約之成立必須要約與承諾之内容完全一致，始足當之。故
原告認為兩造達成「被告同意100-5地號土地新建物所需要使用之民生管線經由100-3地號土地設置，以便新建物取得使用執照」之内容，自應負舉證之責。然而，原告固然曾於111年1月14日提出申請，而被告當時並未依原告之請求即開具土地使用同意書，而是於111年1月26日函轉新竹市政府處理，係因100-3地號土地之使用分區雖為道路用地，然實際上因本有建物存在而未做為道路使用，且因尚未撥交新竹市政府，故實際上非道路。而被告非道路管理機關，亦不知未來100-3地號土地究竟何部分做為道路使用，原告所設置之民生管線，如何架設或通過100-3地號土地之何處，為免妨礙未來道路使用，故認應由新竹市政府依其權責辦理。被告之函文並無同意原告使用100-3地號土地設置管線。因此，被告對於原告上開請求，並未為承諾之意思表示。
㈡嗣於新竹市政府111年2月18日函覆被告，稱土地上因仍有建
物，故無法辦理撥用，且新竹市政府僅受理公共使用管線之機關或事業機構之申請，故要求原告逕向台電公司申請後，原告於111年2月24日再次來函請被告提供100-3地號土地之「無償使用同意函」，被告於111年3月15日開具第1次同意書，其中載明同意100-3地號土地提供原告埋設水、電線及瓦斯管線，惟限期原告應於3個月内提出線管申設申請，逾期無效，核屬民法第102條第2項所稱「附終期之法律行為，於期限屆滿時，失其效力。」之情形，且因附有期限，與原告所謂之要約並無期限者不同，依據民法第160條第2項規定視為拒絕原要約而為新要約。則若原告就第1次同意書為承諾之表示，則兩造即達成被告無償提供使用同意書供原告於3個月内申請埋設管線之契約，逾期該同意書即失效。反之，如原告不同意被告第1次同意書之内容，則依據民法第157條規定要約經拒絕者，失其拘束力，兩造並不成立任何契約關係，且因屬非對話之意思表示，嗣後原告並無任何之意思表示，依據民法第160條規定，被告以該土地使用權同意書所為之新要約，因原告未曾為承諾之意思表示，亦已失其拘束力，被告自無由再提供土地使用權同意書；而第2次同意書亦係原告另外申請，由被告個別判斷准許與否，且均訂有期限。因此，兩造已無任何契約關係存在。
㈢再者，原告要求在100-3地號土地上設置管線的位置，距離其
所有之100-5地號土地尚有10米左右之距離，對於原告而言顯無實益。
㈣原告雖主張其於收受被告所出具之第1次同意書後與被告下級
單位承辦人聯繫，經告知如原告再申請，被告會再同意等語。但依據上述說明，顯見被告確實並未於發出同意書之前，即與原告達成無期限、隨時提供土地使用同意書或無償文件之合意。其次，被告為政府機構，對外為意思表示應由法定代理人為之。被告依據國防部政治作戰局組織法第4條、國防部政治作戰局辦事細則第2條之規定，法定代理人為局長，職階為中將，原告所稱之承辦人，職階為少校，無權代被告對外為意思表示。因此，無論被告下級單位承辦人是否曾告知如原告所述之事項，該承辦人均屬無權代理，其所為之意思表示，無從拘束被告。
㈤即使原告新建建物有使用100-3地號土地對外設置管線之必要
，原告依據民法第786條第1項規定，亦應選擇侵害最小之處所與方式為之，並應支付償金予被告，故被告不負無償提供100-3地號土地予原告使用之義務。
㈥綜上，並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉如受不利益之判決，被告願供擔保，請准宣告免假執行。
三、本院之判斷：㈠原告主張其於109年1月20日向被告標得100-5地號土地，因興
建建物須經過相鄰土地即被告管理之100-3地號土地埋設管線，然向被告提出2次申請開具之土地使用權同意書均已逾期，再次向被告申請卻遭被告拒絕等事實，已據提出被告109年3月23日點交函、地籍圖謄本、土地登記第二類謄本、111年3月15日土地使用權同意書、存證信函、被告114年5月5日礙難同意函、兩造往來函文、新竹市政府111年12月18日函、現場照片、土地登記第一類謄本、111年8月22日土地使用權同意書、標售公告附表等件為證(見本院卷第15-35頁、第47-49頁、第93頁)，被告對此亦不爭執，堪認原告此部分主張為真實。而原告主張兩造對於被告同意無償提供100-3地號土地予原告埋設管線達成意思表示一致，且因原告向被告標得100-5地號土地，被告因附隨義務及誠信原則，亦應提供使用土地同意書等情，則為被告所否認，並以前揭情詞置辯。
㈡按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約
即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之，民法第153條定有明文。是意思表示一致，係契約成立要件，主張與他造間契約成立之當事人，依民事訴訟法第277條本文規定，就兩造間意思表示一致之事實，應負舉證責任。且所謂意思表示一致，固不限於當事人以明示或默示方式為之，然仍需當事人間對契約必要之點，意思一致，契約方為成立。另契約須當事人之一方將欲為契約內容之旨，提示於他方，得他方之承諾，而後契約始能成立。其僅由一方表示要約之意思，而他方不表示承諾之意思，或一方所表示之意思與他方所表示之意思，彼此不一致者，他方當然不受拘束(最高法院83年度台上字第955號民事裁判意旨參照)。
㈢經查，依據原告提出之兩造及新竹市政府函(見本院卷第27-3
1頁)，可見原告於111年1月14日向被告請求提供100-3地號土地埋設管線後，被告即向新竹市政府工務處發函(見本院卷第29頁)，然該被告函文僅係將原告申請之事項告知新竹市工務處，請求新竹市工務處協助原告辦理相關事宜等，並未就原告之請求為明確承諾。且依該函文內容，僅係被告因權責劃分而通知新竹市工務處協助辦理，故難憑此即認兩造有達成意思表示一致。至於後續被告固有先後開具兩份土地使用權同意書(見本院卷第21、67頁)，然均載明期限為3月，逾期無效等文字，顯然兩造對於土地使用之期間、對價等契約必要之點並無意思表示一致，依上說明，顯然兩造未就原告主張之由被告無期限、無償提供100-3地號土地使用權同意書與原告乙節達成合意。則原告主張其與被告間已達成被告同意提供100-3地號土地予原告埋設管線等使用之合意，而成立契約等節，即不足採。再者，原告固主張被告承辦人員莊濬懋告知前揭被告核發之2份同意書是制式形式，日後原告再發函索取被告就會提供等語，但依原告之主張，可見縱使原告上開主張屬實，然原告仍須於每次同意書之期限屆滿後再次提出新申請，且均需由被告審核後再行決定是否發給土地使用權同意書，各次申請應均應屬新要約，由而被告分別決定承諾與否，但並未見原告提出後續有繼續申請之佐證。綜合上情，原告未能證明兩造已就原告主張之被告無償提供100-3地號土地使用權同意書乙節達成合意，則原告主張被告應履行兩造間成立之契約等語，自無足取。㈣另原告主張被告因契約附隨義務或誠信原則，亦負有提供土
地使用權同意書之義務等語。然所謂附隨義務，乃為履行給付義務或保護當事人人身或財產上利益，於契約發展過程基於誠信原則而生之義務，包括協力義務以輔助實現債權人之給付利益。而依原告提出之被告點交函及標售公告附表(見本院卷第15、93頁)，可見原告固然標得100-5地號土地，然未見得標時有任何關於該土地應為何特定使用、周圍土地須助土地所有人埋設管線等約定或註記，則除將100-5地號土地點交、移轉所有權外，難認被告有原告所述提供土地使用同意書之附隨義務存在，亦無被告拒絕提供100-3地號土地之使用權同意書，即屬有違誠信原則之理。
四、綜上，原告執上詞，請求被告應履行約定，提供100-3地號土地使用權同意書等節，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，核與判決結果不生影響，爰不另論述，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 115 年 1 月 20 日
新竹簡易庭 法 官 黃世誠以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴（須按他造當事人之人數附繕本）；如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 115 年 1 月 20 日
書記官 楊霽