臺灣新竹地方法院民事判決114年度國字第1號原 告 倪裕忠
倪裕鴻共 同訴訟代理人 謝智潔律師被 告 新竹市政府法定代理人 高虹安訴訟代理人 林鎮榮
楊隆源律師上列當事人間國家賠償事件，本院於民國114年11月10日辯論終結，判決如下：
主 文
一、原告之訴及假執行之聲請均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、原告主張：
(一)原告倪裕忠、倪裕鴻前為新竹市○○段000、000、000、000地號（下稱系爭土地）土地所有權人，原告2人之前所有權持分如下表整理所載：
編號 土地地號 持分 1 新竹市○○段000地號 倪裕忠1/5 倪裕鴻1/10 2 新竹市○○段000地號 3 新竹市○○段000地號 4 新竹市○○段000地號 倪裕忠1/2
原告於民國112年年末左右出賣上開土地予第三人，詎料出賣後發現系爭土地部分面積被建造為水溝（下稱系爭水溝），在此之前原告均未曾接獲過區公所或政府相關通知。原告知悉被占用之事實後，113年1月向新竹市政府陳情，區公所知悉陳情後於113年2月23日派員至系爭土地會勘，結論亦確認系爭水溝構造物部分確實坐落於原告之系爭土地上。由於被告設置系爭水溝有所缺失，造成系爭土地被占用，導致原告損失被占用部分價金，因此受有如附表一所示之損害，原告自得分別請求被告賠償給付新臺幣（下同）183萬3,963元、55萬3,727元。為此原告於113年8月23日依國家賠償法第10條規定，書面向被告請求賠償，惟遭被告略以「系爭土地具有公共地役關係，本府於系爭土地上設置排水溝，屬合乎公共利益之行為」為由拒絕賠償。
(二)系爭土地前巷道(即新竹市○○路0巷，下稱系爭巷道)實際鋪設柏油道路的寬度為2.4米，水溝的寬度為0.9米，水溝的設置並不影響任何的公眾通行，亦非公眾通行所必要，沒有水溝的存在，道路依然可以通行。至於新竹市政府拒絕賠償理由書中主張：「水溝既為排水路，與道路使用密不可分，為道路不可或缺之附屬工程」云云，原告否認道路與水溝間有密不可分之關係，不認為水溝為道路不可或缺之附屬工程，被告對此說法應行舉證，且被告所主張者為公用地役，則水溝的存在與否，與公用地役是否成立有何關係？此點被告應予說明論述。再者，假設被告所言成立，道路上必有水溝此種附屬設施方能通行(此點原告真心不認同)，則被告架設水溝可以置於該柏油路上，何必一定要占用原告私人土地架設？依據答辯狀及google地圖查詢均可知，系爭水溝所架設的地點之系爭巷道為一個死巷，因此真正使用系爭巷道的只有巷道內之居民，公眾毫無必要通行於其巷道內，因為該巷道不能通行於其他任何地方。對照目前google街景圖，系爭巷道門口二戶皆無庸使用，其大門設置於○○路上，進入系爭巷道內共有4扇大門，因此系爭巷道僅供4戶特定的人民使用並非「一般民眾」。
(三)被告已依照建築管理自治條例第5條第1項第1款規定，主張依法建築線退縮云云，惟查建築線是否應依照自治條例退縮，不涉及上開最高法院與大法官解釋，針對公用地役關係產生影響與否，建築線退縮不會因此將系爭水溝具有公用地役關係。實務上地方政府用2種方式拓寬公用地役關係巷道，1.透過舖設柏油路或水溝拓寬。2.透過指定建築線和建築線退讓，拓寬原有巷道的寬度，地方政府要求所有權人建築線退讓，造成土地所有權人權利的侵害，而且該侵害為地方政府行使公權力所造成，此種公權力所造成的侵害，更應由國家進行賠償。
(四)套繪權利讓渡切結書上所謂套繪係關於法定空地之管制，亦即政府機關基於建築法第11條第3項法律強制土地於建築時需要保留一定面積做為空地，目的是為了使建築物便於日照、通風、採光或防火，以維持環境品質，而當土地有套繪管制時，土地就不能再次重複作建築使用，除非要先將套繪解除才可以。而建築線指定是基於建築法第48條規定，目前現行法規一般情況建築線可劃設之土地才得以申請建造執照進行建築，建築線並不一定等於土地邊界。因此套繪管制與建築線之指定係屬於二事，原告雖不清楚關於倪國霖當時針對於套繪是如何處理，但是依照套繪管制規定與建築線之規定此二者係屬於二事，因此二者應無關聯。查如果要劃設建築線，首先需要先計算現有巷道寬度再進行後續指定，而依照被告114年2月5日答辯狀所提呈85年建築線黑白圖面，於圖上可以看到85年該「當時巷道」寬度記載為3.4公尺，也就是說在不包含原告土地下，巷道就有3.4公尺，為何在現今所謂建築線退縮後，也就是加上了原告土地寬度不增反減成為被告書狀所謂的3.3公尺，顯然原告土地上的水溝「並非」當時的現有巷道，被告欲將原告土地納入現有巷道範圍與證據資料不合，且既然原告土地並非當時現有巷道範圍，並不具有公用地役關係。被告書狀中又稱因為建築線退讓而原告土地作為現有巷道使用云云，被告所述原告概不認同，依照被告書狀所呈證據圖面，亦可證明原告被擅自蓋設水溝土地範圍從一剛開始85年就不在現有巷道範圍，且如前所述，建築線指定僅係為了申請建造執照依照法律規定而為，並不表示原告在建築線未建範圍已經捐贈給國家作為現有巷道使用，如果依照被告所述，豈非每一個指定建築線之建案，建築線以外的沒有建築範圍都可以任由機關使用，不用負擔任何金錢，此等荒謬結論。
(五)台灣省建築管理規則係於62年第1次訂定發布，至94年廢止，釋字第400號的解釋發布時間是85年4月12日，因此大法官於台灣省建築管理規則存在的情況下，依然解釋公用地役關係的成立要件，並於解釋文中說明，雖然政府可以在成立公用地役關係的條件下無償地讓私人地主犧牲，仍期待地方政府編列預算徵收，以避免私權過度被侵害云云。上開大法官解釋將公用地役關係的成立要件說明清楚，以避免地方政府在濫用公用地役關係，並沒有認為除公用地役關係外，還另可以台灣省建築管理規則中所定的現有巷道的概念，讓政府可以免費使用私人土地。因此台灣省建築管理規則，從大法官釋字第400號解釋可以推知，並非政府使用私人土地的法源基礎。
(六)被告無權於私人土地設置水溝，其於私人土地上設置，即侵害人民物權，且由於設置後水溝持續民事不法存於土地，因此在人民尚未移轉所有權以前，人民對政府發動的權利，係民法第767條所有物妨礙排除請求權，請求政府移除擅自設置之水溝，被無權占有的狀態持續中，民法第767條針對無權占有請求除去，無所謂罹於時效。今原告因於112年11月30日出售系爭土地，移轉登記後經買方即訴外人○○財務有限公司(下稱○○公司)於113年1月間主張物之瑕疵並且以水溝占用為由，以占用平方公尺減價買賣價金，原告受有金錢損害之事實，係於○○公司於上開時間主張買賣物之瑕疵減價所致，因此此時才能對政府主張國家賠償，故本案並無罹於時效問題。
(七)本案被告於設計時未將水溝設置於原本就有的道路即國有土地上，施工與裝設時直接將水溝設置在原告所有的私人土地，其設置有欠缺至為明顯。被告將公有公共設施設置管理有欠缺，限縮於水溝本身的功能性，對於國家賠償法的範圍有所誤解。最高法院111年度台上字第1348號判決意旨略以，國家賠償責任不受各該設施之功能與目的的侷限，只要是設置公共設施導致人民生活空間損害，都屬於國家賠償應承擔之責任，本案是直接將水溝設置於私人土地，並且造成私人土地出售時價金的減損，依照最高法院上開判決要旨，被告應負賠償責任無疑。
(八)侵權行為時效如何起算，如國家賠償法無特殊規定，應依侵權行為相關法律。惟查，無論設置水溝的時間為何，水溝設置後即存在於私人土地上，只要水溝一日不除去，侵害即存在一日，依最高法院94年度台上字第148號民事判決略以，被害人之損害賠償請求權，即隨各該損害不斷漸次發生，自應就各該不斷發生之獨立行為所生之損害，分別以被害人已否知悉而各自論斷其時效之起算時點，始符合民法第197條第1項規定之趣旨。被告主張本案原告未受侵權行為、或縱使有侵權行為亦罹於時效，並非正確法律論據。
(九)為此，爰依國家賠償法第3條第1項、民法第216條乃提起本件訴訟，並聲明：
1、被告應給付原告倪裕忠183萬3,963元、原告倪裕鴻55萬3,727元，及均自113年8月24日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
2、訴訟費用由被告負擔。
3、原告願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：
(一)系爭土地臨接之系爭巷道，依據新竹市政府都市發展處建管地籍套繪圖顯示，於83年間即已認定該巷道為現有巷道，指定建築線在案，並據以核發（83）工建字第000號、（85）建字第000號及（97）府工建字第000號等3張建造執照。依新竹市建築管理自治條例第5條第1項第1款：「面臨現有巷道寬度一公尺以上之基地，其建築線之指定，應依下列規定辦理：一、巷道為單向出口長度在四十公尺以下，雙向出口在八十公尺以下，寬度不足四公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到四公尺寬度之邊界線作為建築線﹔巷道長度超過上開規定者，其兩旁亦應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線作為建築線。···」，系爭土地所臨接之系爭巷道為單向出口，但長度屬四十公尺以上之巷道，依上述規定，巷道兩旁亦應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線作為建築線。經量測系爭巷道現況寬度為3.3公尺，包括系爭水溝寬度0.9公尺，系爭土地之建築線尚需退讓1.35公尺（均等退讓3公尺-道路中心線3.3公尺/2），以達到六公尺寬度之邊界線。
(二)系爭土地領有（85）建字第000號及（97）府工建字第000號等2張建造執照，已依上開規定退讓基地空間作為現有巷道使用。系爭巷道既經新竹市政府都市發展處於83年間即已認定為供公眾通行，具有公用地役關係之巷道，被告及有關單位為利於公眾之通行及使用，已於該系爭巷道鋪設柏油路面、新設或改善系爭水溝、設置路燈及劃設標線等都市道路之通常設施，屬合乎公共利益之行為，土地所有權人應有容忍他人使用之義務。被告或新竹市東區區公所於系爭巷道設置或改善系爭水溝，致使用部分系爭土地（基地建築線退讓空間），並無不當。
(三)另繼承或買賣後之繼受人同受土地使用上之限制，土地所有權人應善盡土地管理人之職責並做好權利義務移轉工作。原告2人於國家賠償起訴狀中聲請調閱系爭水溝設置之相施工及會議紀錄一節，查起始設置時間因年代久遠，已無資料可稽，推測於（83）工建字第000號建造執照完工後應已施築完成，否則該建築物即無聯外排水路可銜接至○○路道路側溝，新竹市東區區公所92年辦理「金山、新莊等六里水溝改善工程」，其中一處即為系爭水溝，依施工前中後照片顯示施工前就已存在系爭水溝且相鄰有建物之圍牆區分界線，該所就現況水溝改建並非新建，然原告倪裕忠於92年買賣取得○○段000地號土地所有權（持分1/2），嗣於97年提供土地予倪濱田（其父）及楊素娥申請核發（97）府工建字第000號建造執照，並於97年年底完工領得（98）府工使字第000號使用執照，原告2人從取得上地所有權、申請建造執照，以至完工領得使用執照，近6年期間竟不知系爭水溝早已存在，亦未向新竹市東區區公所或被告提出任何權利損失之主張，原告倪裕忠顯然未善盡土地管理人之職責，反於系爭土地買賣後因系爭水溝遭扣減契約價金，轉向被告要求賠償，實有欠公允。另原告2人其父倪濱田於77年4月20日因贈與登記取得○○段000、000、000等3筆地號土地之所有權（持分3/10），原告2人於110年12月12日繼承，並於112年8月2日登記取得所有權（原告原證1之土地登記簿謄本）。其父倪濱田自83年系爭水溝存在起至110年12月持有期間未向被告提出任何權利損失之主張，原告等2人繼承後，反於土地買賣後因系爭水溝遭扣減契約價金，轉向被告要求賠償，同樣有欠公允。況且（85）建字第000號及（97）府工建字第000號等兩張建造執照設計建築師均為倪國霖，推測應為原告2人之叔父，既係設計人亦屬親戚關係，於法於情均應告知原告2人系爭土地使用限制之規定，縱使於簽訂買賣契約前得知土地使用受到限制，也應明白告知買受人其同受限制，做好權利義務移轉工作。
(四)系爭水溝屬道路附屬工程之一，系爭巷道既經被告於83年間即認定為供公眾通行，具有公用地役關係之巷道，被告及所屬單位為利於公眾排水需求，自應依市區道路條例第7條及新竹市道路管理自治條例第4條第2項規定，負責系爭水溝渠新設或修繕工作。新竹市○○路000號房屋(坐落系爭000地號土地之建物)、000號房屋及000號2樓房屋(坐落系爭000地號土地建物)、○○路000號房屋、000號房屋、000號房屋等6戶，及○○路000、000號房屋等26戶，共計32戶，均以系爭水溝作為後巷排水使用，另○○路0巷0號房屋至00號房屋等6戶，係以系爭水溝作為前巷排水使用，足見確有其公益性及必要性。系爭水溝興建年代雖已不可考，惟經現場勘查，應係沿○○路000號、000號、000號、000號房屋後側圍牆及系爭000地號、000地號土地鐵皮圍籬邊界興建，依道路設計規範，不應設置於系爭巷道中央之縣有地。
(五)原告質疑建築指示(定)申請書圖之核發日期為85年2月，但新竹市建築管理自治條例公布日期為90年8月，是否具有效力？經查，新竹市建築管理自治條例係90年8月公布施行，在此之前被告對於建築管理業務則係均依臺灣省建築管理規則辦理，該規則於94年6月20日廢止。
(六)本件原告起訴之事實，雖指公共設施設置有欠缺，惟並非係指公共設施之設計或建造之初即存在有瑕疵，且系爭水溝之設置，依客觀之觀察，亦未發生損害，與原告主張之「損害」，並無因果關係，原告之請求顯與國家賠償法第3條第1項之規定不合。倘被告於私人土地上設置系爭水溝係屬於公共設施之設置有欠缺，則此項公共設施有欠缺之設置時間為何時？原告是否為受損害之人？被告主張設置時間為83年間即
(83)工建字第000號建造執照完工後應已建築完成，另原告係92年間因買賣取得新竹市○○段000號土地所有權(持分1/2)，足見被告設置系爭水溝之時，原告並非系爭土地之所有權人，自不能謂為受損害之人，縱使建造水溝有造成當時土地所有權人之損害(假設語氣，被告否認)，原告亦非適格之請求權人。
(七)退步言之，系爭水溝設置於83年間，且原告於92年9月間因買賣取得系爭000地號土地所有權，並於97年3月間提供土地與其倪濱田及楊素娥申請核發(97)府工建字第000號建造執照，並於97年底完工領得(98)府工使字第000號使用執照，原告為起造人，對於系爭水溝之設置，原告成為系爭土地所有權人之時或起造人之時即應已知情，因此，即使對於系爭水溝為公共設施之設置有欠缺，及原告受有損害，原告之請求權均已罹於時效。
(八)答辯聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、本院之判斷：
(一)原告主張之系爭水溝占用系爭土地，及其買賣系爭土地因而遭扣價金等情，業據提出買賣契約書、地籍圖、土地被占用圖面示意圖、新竹市政府收受陳情並函轉函文、新竹市東區區公所會勘紀錄、存摺內頁、被告113年8月23日收受原告國家賠償請求書回執、新竹市政府113年10月29日府行法字第1130175115號函、系爭土地登記謄本及套繪圖等件為證(見本院卷第19至109頁)；又系爭水溝占用系爭土地如附圖所示紅線部分A1、A2、B1、B2、C1、C2、D1、D2區域部分等情，業經本院會同兩造及新竹市地政事務所測量人員履勘現場，製有勘驗筆錄、土地複丈成果圖在卷可稽(見本院卷第303至309頁)，且為兩造所不爭執，堪信為事實。
(二)按依建築法規之規定，提供土地作為公眾通行之道路與因時效而形成之既成道路不同，非屬司法院大法官釋字第400號解釋所指私人土地因成立公用地役關係，特別犧牲其財產上之利益，國家應徵收給予補償之範疇。蓋私有土地依建築法規之規定，提供予公眾使用者，私有土地所有人常因而使他基地得為建築之用或因而提高建築基地之利用價值，與因時效而形成之既成道路有別。是私有土地依建築法規之規定，提供作為公眾通行之道路，雖非上開解釋所稱之既成道路，其未經徵收者，仍應持續作為公眾使用，市區道路主管機關依其情形，得依市區道路條例第4條、第5條、第9條第2項等規定為改善、養護及重修，所有權人負有容忍之義務，最高法院102年度台上字第1315號判決意旨參照。次按建築基地與建築線應相連接；直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。前項以外之現有巷道，直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，認有必要時得另定建築線；其辦法於建築管理規則中定之，建築法第42條前段、第48條定有明文。本件系爭水溝早於83年即已設立，雖早於市區道路條例及新竹市道路管理自治條例發布之前，然依當時有效之台灣省建築管理規則規定：「現有巷道包括左列情形：供公眾通行，具公用地役關係之巷道。前項第一款所稱供公眾通行之巷道應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形及公益需要認定之。面臨現有巷道之基地，其建築線之指定，應依左列規定辦理：一、巷道為單向出口長度在四十公尺以下，雙向出口在八十公尺以下，寬度不足四公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到四公尺寬度之邊界線作為建築線；巷道長度超過上開規定者，其兩旁應均等退讓，以合計達到六公尺寬度之邊界線」，此有上開規則第4條第1項第1款、第2項、第5條第1項第1款分別定有明文。準此，可知所謂建築線原則上為道路之境界，但縣市政府有必要時得於現有巷道境界外另外指定建築線，建築基地所有人所退讓建築部分即作為道路而供公眾通行使用。
(三)經查，系爭土地臨接之系爭巷道，依新竹市政府都市發展處建管地籍套繪圖顯示，於83年間即已認定為現有巷道，指定建築線在案，據以核發(83)工建字第000號、(85)建字第000號及(97)府工建字第000號3張建造執照，有新竹市政府於114年3月13日以府都建字第1140045686號函檢送上開建造執照建築圖說電子檔光碟、新竹市政府114年11月14日府都建字第1140182152號函覆在卷可參(見本院卷第201至202頁、第363頁)；而依建築地籍套繪圖所示(見本院卷第143至145頁)，系爭土地所臨系爭巷道為單向出口，長度屬40公尺以上之巷道，依上述規定，巷道兩側應均等退讓，以合計達6公尺寬度邊界線作為建築線。本件中，系爭巷道現況寬度為3.3公尺(包括水溝寬度0.9公尺)，系爭土地之建築線尚須退讓1.35公尺(均等退讓3公尺-道路中心線3.3公尺/2)，以達6公尺寬度之邊界線，是本件系爭水溝設置之地點，係在法規所明定私人土地應退讓之範圍以內，系爭巷道既經新竹市政府都市發展處於83年間即認定為現有巷道，道路之水溝渠屬於道路附屬工程之一，則被告為利於公眾之排水需求，依法設置系爭水溝，屬於合乎公共利益之行為，依前開實務見解及法規範意旨，土地所有權人即原告應有容忍之義務。原告主張指定建築線僅係確認得建築使用範圍而不生將私有土地提供公眾通行使用之法律效果，徴諸前揭規定及說明，尚無足採。
(四)又按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者，國家應負國家賠償責任。固為國家賠償法第3條第1項明定。但此項國家賠償責任之發生，必須客觀上已有公共設施之設置或管理有欠缺為前提，倘國家對於公有設施之設置或管理並無欠缺，縱人民受有損害，國家亦不負賠償責任。具國家對於防止損害之發生，若已盡相當之注意，並已為防止損害發生之必要措施，可認其管理並無欠缺者，則國家賠償責任即無由發生(最高法院72年度台上字第3182號民事判決參照)。又所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施之設計或建造之初即存有瑕疵而言，諸如未臻堅固、材料粗糙、施工不良、偷工減料、設計或建築錯誤；至於管理有欠缺，則係指公共設施建造後未妥善保管或因其他情事發生瑕疵，而於瑕疵發生後怠於適時修護，抑或所為維持修繕、改良、以及保管有不完備而言(最高法院60年度台上字第652號判決、102年度台上字第1494號判決意旨參照)，再公共設施之設置或管理之欠缺所生之國家賠償責任，雖採無過失責任主義，惟仍須符合「設置或管理有欠缺」、「設置或管理之欠缺與人民受損害間具有相當因果關係」之構成要件，始足當之。非謂人民受有損害之結果係因公有公共設施所造成者，國家即須負賠償責任。亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不升該等損害者，即不具因果關係(最高法院84年度台上字第1004號判決參照)。原告主張系爭水溝之設置有欠缺，既經本院認定系爭水溝之設置為合乎公共利益之行為，亦符合相關法令規定，已如前述，並無任何設置、管理有欠缺之情形，是原告主張受有系爭土地買賣價金上之損害而請求國家賠償，即與國家賠償法第3條第1項之規定不符，原告主張自無可採。
四、綜上所述，原告依國家賠償法之規定，請求被告給付原告倪裕忠183萬3,963元、原告倪裕鴻55萬3,727元，及均自113年8月24日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，均無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。
五、本件為判決基礎之法律關係已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，毋庸一一論列，併此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 115 年 1 月 14 日
民事第二庭 法 官 高上茹以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須按他造當事人之人數檢附繕本）；如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 115 年 1 月 14 日
書記官 陳筱筑附表一、賠償金額如下表整理計算：
編號 土地地號 原金額 被減價後實際收受金額 損害金額/元 1 新竹市○○段000地號 倪裕忠3,233萬3,300元 倪裕鴻1,616萬1,650元 倪裕忠3,121萬5,855元 倪裕鴻1,560萬7,923元 倪裕忠111萬7,445元 倪裕鴻55萬3,727元 2 新竹市○○段000地號 3 新竹市○○段000地號 4 新竹市○○段000地號 倪裕忠2,826萬8,750元 倪裕忠2,755萬2,232元 倪裕忠71萬6,518元 小計 倪裕忠183萬3,963元 倪裕鴻55萬3,727元