臺灣士林地方法院行政訴訟判決 101年度交字第60號原 告 廖振亮訴訟代理人 趙懷琪律師被 告 臺北市交通事件裁決所代 表 人 楊金樹（所長）住同上訴訟代理人 黃玟娟上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告中華民國101年11月28日北市裁罰字第裁22-AEX421161號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件係因原告不服被告民國102年11月28日北市裁罰字第裁
22-AEX421161號裁決（下稱原處分）裁處吊銷駕駛執照3年，及合併請求返還已繳送之駕駛執照，提起行政訴訟，依行政訴訟法第237條之1，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237條之7規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，合先敘明。
㈡按「原告提起撤銷之訴，被告認原裁決違法或不當者，應自
行撤銷或變更原裁決。但不得為更不利之處分。」、「被告依前項第一款至第三款規定為處置者，應即陳報管轄之地方法院行政訴訟庭；被告於第一審終局裁判生效前已完全依原告之請求處置者，以其陳報管轄之地方法院行政訴訟庭時，視為原告撤回起訴。」行政訴訟法第237條之4第2項第1款、第3項分別定有明文。經查，本件原告經被告以「計程車駕駛人在執業期中犯竊盜詐欺贓物妨害自由罪（判決確定）」之違規事實而裁處吊銷駕駛執照3年之原處分，被告於收受本件起訴狀之重新審查期間，就原告提起撤銷之訴即聲明第一項：「原處分（即被告101年11月28日北市裁罰字第裁22-AEX421161號裁決書）撤銷」部分，被告經重新審查後已認原處分無效而自行撤銷之，並以102年1月21日北市裁申字第00000000000號函及重新審查紀錄表各1份陳報本院（參見本院卷第43-46頁），依前開法文規定，並無不當，是就該部分聲明依法視為原告撤回該部分之起訴，則本院應僅就原告未撤回部分即其聲明第二項：「被告應返還原告已繳送之駕駛執照」之合併提起給付之訴為審究，先予敘明。
二、事實概要：原告領有職業小客車駕駛執照，原為營業小客車駕駛人，以駕駛計程車為業，於95年7月間因犯幫助詐欺罪，經本院刑事庭於97年11月4日以97年度簡字第690號刑事簡易判決判處有期徒刑四月，減為有期徒刑二月，緩刑二年而確定，嗣為舉發機關臺北市政府警察局所屬交通警察大隊認有「執業期間犯道路交通管理處罰條例第37條所列各罪，經法院判決罪刑確定」之違規事實，而以原告有違反道路交通管理處罰條例第37條第3項規定，於97年12月5日填製北市警交字第AEX421161號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單）舉發，記載應到案日期為98年1月5日前，原告於舉發當日當場簽收並具領舉發通知單，其後移送被告處理，原告曾於101年3月7日至被告處辦理駕駛執照吊銷執行事宜。嗣被告認原告上述違規事實屬實，乃依道路交通管理處罰條例第37條第3項規定，於101年11月28日以原處分對原告予以裁處吊銷駕駛執照3年。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告以駕駛計程車為業，並領有駕駛執照，被告以原告在執
業期間犯詐欺罪確定為由，依道路交通管理處罰條例第37條第3項及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則規定，而於原告換發駕照時扣繳後，並以原處分裁處原告吊銷駕駛執照3年，致原告本賴以維生之唯一收入來源無得為繼（原告為低收入戶家庭），無得再以駕駛計程車謀生，重大影響原告全家生計，然原處分所依據之道路交通管理處罰條例第37條第3項等規定，已有下列所述違反平等原則、比例原則、不當連結禁止原則之違法違誤，剝奪並侵害原告之生存權及工作權。
㈡被告以原告在執業期間犯詐欺罪確定者，該原告所涉犯者經
臺灣士林地方法院97年度簡字第690號刑事簡易判決確定，判處原告「幫助犯詐欺取財罪，處有期徒刑肆月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日，減為有期徒刑貳月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日。緩刑貳年。」係因原告於95年7月間當時擬詢問辦理車貸購買營業用自小客車，遭不法集團利用受騙，誤信提供銀行帳戶資料可順利申貸購車，而將其銀行帳戶存摺等資料交由詐欺集團成員為不法利用，是因原告亦遭到詐騙，並且因原告犯行輕微，犯後態度良好，並經原判決認定原告已知所警惕，無再犯之虞，而宣告緩刑2年，是原告所涉犯之犯罪情節輕微，且依通常經驗，該犯罪情節不可能對乘客造成威脅，是原處分將使原告無從已駕駛為業，將使別無專長之原告生計陷於生活困境，侵害原告工作權，且上開犯罪所認定原告所涉行為，並非在「原告擔任計程車駕駛人職業期間」，亦非道路交通管理處罰條例第37條第3項所列之「詐欺罪」名。又原處分對於原告所犯犯情並未斟酌裁量，原告之行為並無道路交通管理處罰條例第37條修正理由所指對於道路交通秩序之維持及安全有較大影響，原處分所為認定，乃違反不當連結禁止原則。是原處分違反平等原則、比例原則、不當連結禁止原則之違法違誤，剝奪並侵害原告之生存權及工作權，依法應予撤銷。
㈢按道路交通管理處罰條例第37條第3項規定：「計程車駕駛
人，在執業期中，犯竊盜、詐欺、贓物、妨害自由或刑法第二百三十條至第二百三十六條各罪之一，經第一審法院判決有期徒刑以上之刑後，吊扣其執業登記證。其經法院判決有期徒刑以上之刑確定者，廢止其執業登記，並吊銷其駕駛執照。」及同法第67條第2項前段規定：「汽車駕駛人，曾依第37條第3項規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照。」而道路交通管理處罰條例於86年1月22日修正增訂第37條之理由，乃道路交通管理處罰條例第37條規定，係規範營業小客車駕駛人消極資格條件之特別規定，以防治犯罪保障社會安全為主要目的。臺灣地區營業小客車（計程車）駕駛人於執業期中犯罪，以犯竊盜罪、詐欺罪、贓物罪、妨害自由罪及妨害風化罪等5種犯罪類型比率最多。對於社會治安及乘客安全構成重大威脅，且由於營業小客車駕駛人之工作富流動性，接觸單身女性及攜帶大批財物旅客之機會甚多，且較易遭其控制，如不予防範，後果嚴重。然查，司法院大法官會議釋字第584號解釋亦同時指出：「惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進；且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」故在曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，是以道路交通管理處罰條例之規定，不分輕重一律吊銷車輛之駕照，對於人民駕駛職業自由之侵害實屬過鉅，不符比例原則且與平等原則有違。
㈣另再參照司法院大法官會議釋字第584號解釋林子儀大法官
不同意見書理由係以：「本席以為採取較嚴格審查標準如欲有其合憲性控制上的意義，而非流於紙面文章，在操作上即意謂要求立法者提出更重要的立法目的，並以實質有效且侵害較小之手段達成目的。換言之，手段不能僅是可以達成目的，而必須是可靠、具備實效，與目的之達成具有實質關聯性之手段；同時，該手段固然不必是侵害最小的手段，但最起碼必須是經過斟酌選擇對人民權利侵害較小的手段。尤有甚者，相關政府機關的選擇不再享有合憲推定，其因此須對於上述目的之重要性、手段之實質有效性與其侵害程度係可接受等，負舉證的責任。…多數意見認可法務部及警政署所提出的民國八十六年之累（再）犯率統計數字，並對比於修法後犯上述之罪人數已呈下降趨勢等，作為系爭手段有效性之合憲論據。姑不論上述數據的解讀是否合於統計數據原本之意涵，以及選取修法前的累（再）犯比率與修法後計程車駕駛人犯特定之罪人數兩組數據加以比較，是否有對比判讀的意義。累犯乃指受有期徒刑之執行完畢、或受無期徒刑或有期徒刑一部之執行而赦免後，五年內再犯有期徒刑以上之罪者（刑法第四十七條參照），故累（再）犯率之合併統計數據是否足徵說明「終身」限制的有效性或必要性？上述計程車駕駛人犯特定罪之人數統計，其中之犯罪人是否曾有犯罪紀錄？其犯罪態樣是否與計程車之駕駛營運相關，例如以計程車為犯罪工具或利用駕駛營運之機會犯罪等等？諸如此類對於說明修法效果因果關係的重要論據，多數意見卻少有考量。又試問倘使特定犯罪之累（再）犯比率，確實顯示其相當危險，則主管機關仍容許有一定犯罪前科而在修法前已領得執照者繼續營運，豈非自相矛盾？何況，多數意見所認定犯罪數量下降此一單純的數據，或許可能是肇因品牌計程車之逐步建立、或因行動電話之普及、或因定點無線電預約叫車服務之推廣。但多數意見卻認定上開法務部與警政署之統計數據，已足證實相關政府機關對採用終身限制手段之實效性之舉證說理義務的要求，以及所謂「必要」手段的認定。如此推論，如何能謂對相關政府機關之舉證責任，已善盡審查之責。更遑論相關主管機關對於是項限制，根本沒有任何預測基礎與追蹤成效的作為，本案審理參考或引用的統計數據都是在本院一再要求之下，相關主管機關方才配合完成調查。無怪乎欲進一步要求其提出更切合系爭立法之實證資料，尤其難也。縱使退而言之，不論相關政府機關應負之舉證責任，也不論對有一定犯罪前科者採取終身不得從事計程車之駕駛工作，是否為達成立法目的之實質有效手段，而僅就該手段是否符合侵害較小手段之要求而論之，多數意見在解釋理由書言及，在上述永久禁止之手段外，尚有具體而侵害較小之措施。「例如以衛星定位計程車之行進路線、全面實施定點無線叫車並加強其追蹤管理，或改裝車輛結構為前後隔離空間並加強從業人員之職前訓練等」。惟多數意見認為前開具體而侵害較小措施，於本院舉行調查會時，經詢主管機關及業者，因其表示客觀上目前並無實現之可能，而多數意見對主管機關的判斷，認尚屬合理，故而認定系爭法律規定有一定犯罪前科者，終身不得從事計程車駕駛工作之永久禁止手段，尚符合侵害較小手段之要求，而屬合憲。惟主管機關與業者主張上開侵害較小措施客觀上不可行的理由，有相當大的程度是基於成本的考量，但如果司法審查機關進行違憲審查時，竟全盤以主管機關及業者所表示其有何不可行之意見，即據以認定其他替代手段在現實上並不存在而無庸考量，則無異是採取最寬鬆的審查標準，完全遵循相關政府機關的判斷，並將手段是否合憲的審查淪為最低社會成本的要求。本席必須強調，在採用較嚴格的審查標準時，合憲性所要求的絕對不僅是以成本是否最低為唯一的考量。而且，即使要考量成本因素，也須考量到成本負擔是否過分集中於特定對象之上，及受限制者的負擔程度是否過度等等。實則前開多數意見所舉之侵害較小措施，是否果真客觀上目前並無實現之可能？縱令單就成本因素考量，也並非真無實現之可能。而且，參酌多數意見亦肯認出獄時間越久，再犯比率越低之統計資料，以出獄後一定期限（例如十年或十五年）內不得從事計程車之駕駛工作，亦較目前所採行之永久禁止手段，為侵害較小且屬實質有效的手段。故系爭道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定，對有一定犯罪前科者採取終身不得從事計程車之駕駛工作之限制，並不符合憲法第二十三條規定，並牴觸憲法第十五條保障人民職業自由之意旨。再者，當政府對人民所為的限制與剝奪越是嚴苛，正當法律程序的要求便越顯得重要。尤其是任何「終身」的剝奪，皆應特別謹慎考慮個別化衡量的可行性，讓人民有透過正當程序反證自己具備職業資格的機會。本案不僅未對相關政府機關應負的舉證責任加以要求，並因肯定採取永久限制的手段，致使一定犯罪前科者要有反證證明其無再犯危險性之機會也不可得。如此之制度，實與最低程度程序保障之要求有違。更有甚者，如此限制莫非完全否定目前監獄教化的功能，尤其令人懷疑有一定犯罪前科者，即使遷過向善，是否仍有機會再進入社會，而為社所接受。」、以及許玉秀大法官不同意見書「多數意見下述主張「主管機關及業者表示對於任何有效維護營業小客車之安全性，例如以衛星定位營業小客車之行進路線、全面實施定點無線電叫車並加強其追蹤管理，或改裝車輛結構為前後隔離空間並加強從業人員之職前訓練等，得有效達成而侵害較小之具體措施，客觀上目前並無實現之可能以觀，相關機關選擇上述永久禁止之手段，以維護乘客人身、財產安全，於現階段尚屬合理及符合侵害人民職業自由較小之手段之要求。」至少有四點可議之處：其一、如果不分青紅皂白地將有特定犯罪前科的人擬制為有利用計程車犯罪之虞的人，而終身剝奪他們從事計程車行業的權利，是對職業自由較小的侵害，那麼更大的侵害是什麼？完全剝奪他們從事任何職業的機會嗎？如果這樣，何必讓這些人出獄？不管過去所犯的罪如何重大，一旦服刑期滿，除非還在褫奪公權期間，否則已經被認同為沒有社會危險的人，這樣的人卻平白地被擬制為還會犯罪的人，這種侵害還能稱為較小侵害嗎？其二、所謂較小侵害，應該是和所述各種管制措施相比，所述各種管制措施所可能造成的侵害，就是國家花費增加，業者經營成本提高，於是消費者的消費將來也會增加，也就是整個社會維持安全的計程車交通環境的成本增加、負擔增加。如果不要採取上述管制措施，則計程車經營成本可以維持現狀，所犧牲的是有重大犯罪前科之人的職業自由，對社會而言，這樣的成本比較低。所以是對社會的侵害較小，而不是對人民職業自由的侵害較小。但是如果把有特定犯罪前科之人的自由遭受剝奪，也算做社會要付出的成本，把人權的保障當作是國家的第一要務，則剝奪特定人職業自由，即便只是剝奪某種職業自由，對社會的侵害也是比較大，而不是比較小。其三、包括衛星定位營業小客車之行進路線、全面實施定點無線電叫車並加強其追蹤管理，或改裝車輛結構為前後隔離空間並加強從業人員之職前訓練，都不是技術上難以克服的管理措施，目前已有新的電子服務業者如美國的uLocate與Wherify Wireless提供追蹤服務，讓手機用戶無所遁形，以利父母追蹤子女行蹤，英國更打算採用衛星定位系統，掌握假釋犯的行蹤。根據美國聯邦政府一項命令，從二○○五年底開始，無線通訊業者將可自動鎖定撥打一一九的用戶位置。專家分析表示，到了二○○五年，將有四千兩百萬名美國人使用某種形式的位置定位技術。從民國八十六年第一次制定道路交通管理處罰條例相關規定以來，至今已有七年，七年之間，私家車配備衛星定位系統已屬平常，如果因而認為所謂隱形監控對人權之侵害，不亞於明白烙印，恐遭察秋毫之末，未見輿薪之譏。七年的空白，代表主管機關的懈怠，這是主觀未盡力，而非客觀不可能。其四、如果是用盡各種可能的改善措施仍然只有藉助於限制職業自由，才能保護公共利益，也才可能稱為現階段尚屬合理的手段，在還有其他更有效的措施未採行之前，採取讓人權付出較大代價的方式，即不能稱之為合理的手段。那麼，什麼是和終身禁止執業相比，侵害較小而且比較有效的手段？只要將終身改為定期即可，如果兩年太短，五年、八年、十年，都是可能的選擇，主管機關在受執業禁止之人申請執業許可時，附加審核門檻，即便審核程序較為嚴苛（也可以是較為粗糙），較不利於申請人，甚至實質上導致申請人終身無法執業，對人民所造成的侵害，都遠遠比不上法律擬制人民人格有瑕疵，比不上法律自始斷絕人民生路來得大。而這樣的立法對怠惰的國家機關而言，成本也很小。其五、多數意見認為改裝車輛結構為前後隔離空間，是主管機關應該採取的管制措施之一。這項建議卻有一個人權觀念上的盲點。在早期的西方影片當中出現的計程車，至少二十世紀中葉以前，計程車司機和乘客之間是隔離的，這種隔離的計程車結構，是否有安全考量，不得而知，但卻明白地標示著階級，充分反映有階級意識的人權觀念。近代以來各國的計程車紛紛撤去司機與乘客之間象徵階級的藩籬，這是人權觀念的勝利，多數意見竟要以犧牲人權的代價換取僅僅是可能的乘客安全，實與當代的人權思潮有違。」理由均足參酌之。
㈤綜上理由，原告駕駛計程車為業數年，現獨力扶養未成年子
女，並領有低收入戶證明，以原告現年46歲，並無特殊專長，僅能倚賴駕駛營業維生，行政機關就其行政行為均應依法行政，原處分顯然有違平等原則、比例原則及不當連結禁止原則，乃違法剝奪人民之工作權及侵害人民之生存權。並聲明：被告應返還原告已繳送之駕駛執照，訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：卷查原告於94年12月19日向舉發機關申辦計程車駕駛人執業登記，並領有該機關核發之執業登記證，道路交通管理處罰條例第37條第3項所稱之「執業期中」係指「計程車駕駛人執業登記證之有效期間」，且經法院判決有期徒刑以上之刑確定者。舉發機關依道路交通管理處罰條例所列違規事項製單舉發，係公務員基於職務上之權利，依據法律授權就特定之具體事件所為具有公法效果之單方行政行為，此為達成維持交通秩序目的所必要，爰被告依道路交通管理處罰條例第37條第3項規定裁處吊銷汽車執照3年內禁考。惟查，被告所為之原處分，依行政罰法第27條規定，其行政罰之裁處權，因3年之期間經過而消滅，被告經重新審查後認原處分無效，乃撤銷原處分，並於102年1月21日撤銷原告駕照吊銷之處分。另查，被告於101年3月7日係依據原告切結駕照遺失之切結書辦理吊銷駕照手續，原告並未繳送駕照予被告，後另查第A02XDW931號交通違規通知單之舉發機關未移送原告駕駛執照及被告亦未因他案保管原告駕駛執照，被告確實未有保管原告駕駛執照，故無須返還。並聲明：無須返還原告駕駛執照即原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，復有本件舉發通知單、原處分、本院97年度簡字第690號刑事簡易判決書及該案起訴書、臺灣士林地方法院檢察署101年12月20日士檢朝執卯101執聲他1344字第39261號函、請求核發結案證明書聲請表、本院刑事收狀收據、臺北市政府交通警察大隊102年1月7日北市警交大綜字第00000000000號函暨所附之受理計程車駕駛人執業登記即時裁決申請書、臺北市營業小客車駕駛人執業登記申請書、切結書、內政部警政署計程車駕駛人資訊系統駕駛人資料、執業登記資料、原告之計程車駕駛人執業登記證、異動紀錄各1份附卷可稽，應認屬實。原告不服提起行政訴訟，並以前開各項據為主張，故本件兩造之爭點應審酌者厥為：被告於101年3月7日執行駕駛執照吊銷及其後於101年11月28日作成本件原處分時，原告有無繳送與本件原處分相關之駕駛執照予被告？又原處分已經被告重新審查而自行撤銷，則原告請求被告返還其駕駛執照，有無依據？
六、本院之判斷：㈠按「計程車駕駛人，在執業期中，犯竊盜、詐欺、贓物、妨
害自由或刑法第二百三十條至第二百三十六條各罪之一，經第一審法院判決有期徒刑以上之刑後，吊扣其執業登記證。其經法院判決有期徒刑以上之刑確定者，廢止其執業登記，並吊銷其駕駛執照。」、「汽車駕駛人，曾依第二十九條第四項、第三十條第三項、第三十五條第三項前段、第四項前段、第三十七條第三項、第四十三條、第六十一條第一項第三款、第四款後段規定吊銷駕駛執照者，三年內不得考領駕駛執照…」道路交通管理處罰條例第37條第3項、第67條第2項前段固分別定有明文。惟按「原告合併提起給付之訴，被告認原告請求有理由者，應即返還。」、「交通裁決事件，除本章別有規定外，準用簡易訴訟程序之規定。」、「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定」、「行政法院認原告之訴…；認為無理由者，應以判決駁回之」行政訴訟法第237條之4第2項第3款、第237條之9第1項準用第236條、第195條第1項後段則分別定有明文。㈡經查，被告於101年3月7日執行駕駛執照吊銷及其後於101年
11月28日作成本件原處分時，原告究竟有無繳送與本件原處分相關之駕駛執照予被告？此已據被告以102年2月1日北市000000000000000號函復本院略以：…經查本所執行吊銷原告駕駛執照時，原告臨櫃填寫切結書書明駕照已遺失，故本所無須發還原告駕駛執照…等語明確，並提出原告於101年3月7日所出具之切結書1份在卷可參（參見本院卷第50-51頁），原告對於此情亦不否認，並於本院準備程序中自承：我3月7日去裁決所時要辦理吊銷駕照，那時找不到駕照，沒拿去，所以切結書上寫遺失。後來在車上才找到，後來3月16日被警察臨檢，駕照就被警察拿去了，警察說駕照已經過期沒有用等語（參見本院卷第66頁正、反面），且關於原告所稱其於101年3月16日另案交通違規（臺北市政府警察局北市警交大字第A02XDW931號舉發違反道路交通管理事件通知單）中遭警方所代扣保管之駕駛執照有無輾轉繳送予被告？亦經被告以102年3月14日北市裁申字第00000000000號函復本院略以：原告於102年3月12日行政訴訟準備程序提出第A02XDW931號交通違規通知單代扣保管駕照案，經查前揭通知單舉發機關未移送原告駕駛執照交本所，本所亦未因他案保管其人駕照等語甚明（參見本院卷第71頁）。綜上，可認被告於101年3月7日執行駕駛執照吊銷及其後於101年11月28日作成本件原處分時，原告並無繳送與本件原處分相關之駕駛執照予被告，且被告亦未曾因原告另有其他交通違規事件而自其他機關處輾轉收繳原告之駕駛執照。準此，原告既未於101年3月7日被告執行駕駛執照吊銷及其後於101年11月28日被告作成本件原處分時繳送其駕駛執照予被告，被告又從未曾自其他機關處輾轉收繳原告之駕駛執照，是被告始終均未曾收繳、持有或保管原告之駕駛執照，則原處分縱經被告重新審查而自行撤銷，然被告亦無從返還原告所未曾繳送之駕駛執照予原告一節，其理至明。
七、綜合上述，堪認原告前開主張，難認有據而無足憑採。從而，原告請求被告返還其駕駛執照云云，並無依據，是原告之訴為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第237 條之7、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 1 日
行政訴訟庭 法 官 林家賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 4 月 1 日
書記官 翁仕衡