臺灣士林地方法院行政訴訟判決 一○三年度簡字第十一號
一百零三年六月十九日辯論終結原 告 中華勞基顧問股份有限公司代 表 人 廖茂霖被 告 勞動部代 表 人 潘世偉（部長）訴訟代理人 吳香桂
洪國文上列當事人間勞保罰鍰事件，原告不服行政院中華民國一百零二年十一月七日院臺訴字第○○○○○○○○○○號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭裁定移送前來（一○二年度簡字第四○五號），本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：㈠被告原為行政院勞工委員會，嗣於民國一百零三年二月十七
日改制並更名為勞動部，有被告提出之行政院同年月十三日院授發字第○○○○○○○○○○號令附卷可查（見本院卷第二十二頁），茲據改制並更名後之被告具狀聲明承受訴訟（見本院卷第二十一頁），經核無不合，應予准許。
㈡本件兩造係因不服行政機關所為新臺幣（下同）四十萬元以
下處分而涉訟，依行政訴訟法第二百二十九條第一項第二款規定，應適用簡易程序，先予敘明。
二、事實概要：被告前經所屬勞工保險局查明，以原告未依勞工保險條例第十四條規定，覈實申報所屬被保險人廖冠鈞一百年九月至一百零一年十二月及徐靜瑩同年三月至同年六月之投保薪資，乃依勞工保險條例第七十二條第三項規定，於一百零二年七月三十日以勞局承字第○○○○○○○○○○○號裁處書（下稱原處分），按原告短報之保險費金額，處四倍罰鍰計十二萬六千六百八十四元。原告不服，提起訴願，經受理訴願機關行政院於一百零二年十一月七日以院臺訴字第○○○○○○○○○○號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告與公司董事廖冠鈞，於九十九年一月二日簽定委任經理
人契約，處理原告關於經營、管理、執行、招攬及顧問等業務，雙方不具僱傭關係，除原告有事研商外，平日並無在公司上班之事實；另與勞工徐靜瑩自一百年間成立僱傭契約。被告未調查原告與廖冠鈞係委任經理人契約，不具從屬性事實，且於處分前未予陳述意見之機會，僅依據勞工保險局審查結果，逕認被保險人廖冠鈞、徐靜瑩之投保薪資，按「勞工保險投保薪資分級表」規定應申報為四萬三千九百元及二萬八千八百元，因原告申報廖冠鈞一百年九月至一百零一年十二月之投保薪資為一萬七千八百八十元及一萬八千七百八十元，另申報徐靜瑩同年三月至同年六月之投保薪資為二萬二千八百元，遂依勞工保險條例第七十二條第三項規定，按短報之保險費金額，處四倍罰鍰，而於一百零二年七月三十日，以原處分裁處原告罰鍰十二萬六千六百八十四元。原告不服，提起訴願，受理訴願機關行政院仍以原告公司登記公示資料，並無委任廖冠鈞為經理人之登記資料，亦未提具經董事會決議委任廖冠鈞為經理人之會議紀錄以供審認，及原告所提工資總表與表列其他員工相同，所領基本工資亦同，承攬報酬為業務執行所得等，足見廖冠鈞係受僱傭從事勞務工作獲致工資之勞工為由，以訴願決定駁回原告之訴願。
㈡惟按月投保薪資，係由投保單位按被保險人之月薪資總額，
以勞動基準法第二條第三款規定之工資為準，勞工保險條例第十四條第一項前段及其施行則第二十七條分別定有明文。又按「勞工：謂受雇主僱用從事工作獲致工資者；工資：謂勞工因工作而獲得之報酬。」勞動基準法第二條第一款及第三款亦有明文。原告與公司董事廖冠鈞間係簽訂委任經理人契約，此於當事人間並無爭議，而「經理人」為民法第五百五十三條所明定，當事人私法自治原則為我國民法所保障，如就契約性質發生民事爭議，其間當事人之民事法律關係判斷基礎，自應以民事法院判決為準。訴願決定以薪資所得扣繳憑單暨免扣繳憑單，未依據民事法院判決或民法相關法律為憑，亦未實質認定，即率認廖冠鈞係勞工，顯然逾越權限認定。另查工資清冊係勞動基準第二十三條所明定，工資係勞工因工作而獲得之報酬，依法律應依工資清冊為審查憑據，然裁罰機關係以申報薪資所得資料認定，為違法認定事實。況工資係勞工「因工作」而獲得之報酬，勞工「所獲報酬」與「工作」有因果關係，須實質認定，且所得稅法規定，提供勞務之報酬所得與「勞工保險條例之薪資」及「勞動基準法之工資」文義解釋所得對象、來源與範圍並不相同，被告竟以不符法律規定之薪資資料，且未參酌其他實質關係認定之，此顯違反職權調查程序。
㈢次按經理人、董事均為公司負責人（公司法第八條參照），
事業經營之負責人為雇主（勞動基準法第二條第二款參照），實際從事勞動之雇主得準用勞工保險條例之規定，參加勞工保險，為勞工保險條例第八條第一項第三款定有明文。又被告八十六年一月九日臺勞動一字第○○一○三二號函：「依公司法委任之經理人及依民法第五百五十三條委任有為商號管理事務及為其簽名之權利之經理人，均不屬勞動基準法所稱之勞工，不適用勞動基準法」，且被告九十八年四月三日勞保二第0000000000號函：「另如雙方不具僱傭關係者，其勞工退休金之提繳，依本會九十四年八月三十一日勞動四字第○○○○○○○○○○號函之意旨，得以『實際從事勞動之雇主』身分自願提繳。」再按經濟部六十三年五月十日商一一八九○號函釋：「查經理人與公司間係屬委任關係，並不以登記為生效之要件；依據公司法第十二條規定，應登記事項而不登記者，亦僅不得以其事項對抗第三人，而非不生效力，已甚顯明。是戶籍機關職業記載不以主管機關登記文件為憑，即採取此一原則。」本件受理訴願機關行政院以原告公司登記公示資料，並無委任廖君為經理人之登記資料，亦未提具經董事會決議委任廖冠鈞為經理人之會議紀錄以供審認及所提工資總表，遽認廖冠鈞係受僱傭從事勞務工作獲致工資之勞工，顯認事用法、職權調查證據及理由違誤，要屬違法不當等語。
㈣並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：㈠按勞工保險條例第十四條第一項前段及第二項規定，投保單
位應按被保險人之月薪資總額（以勞動基準法第二條第三款規定之工資為準，即勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之），依投保薪資分級表之規定，向保險人申報其投保薪資，又符合「勞務對價」性質之工作獎金，不論其名稱為何，均計入月薪資總額申報勞保投保薪資。被保險人之薪資，如在當年二月至七月調整時，投保單位應於當年八月底前將調整後之月投保薪資通知保險人；如在當年八月至次年一月調整時，應於次年二月底前通知保險人，其調整均自通知之次月一日生效，此係強制規定，非雇主或勞工得自由增減，更非得以區分「承攬」、「僱傭」各部份而擇申報，投保單位如違反本條例規定，將投保薪資金額以多報少，應依勞工保險條例第七十二條第三項規定，核處罰鍰，為前揭法令所明定。
㈡本件前經勞工保險局以公文洽查，據原告提供廖冠鈞、徐靜
瑩之一百年一月至一百零二年五月之薪資明細資料及一百、一百零一年度渠等薪資所得扣繳憑單影本審查，渠等一百、一百零一年度薪資合計總額（含年終、分紅、春節節金、端午節節金）與當年度薪資所得稅申報總額大致相符，又廖冠鈞每月薪資表包含基本工資、承攬報酬等項目；徐靜瑩薪資表則包含基本工資、春節節金、端午節節金及年終分紅等項目，除春節節金、端午節節金及年終分紅等項目未列入月薪資總額內申報外，其餘項目均屬因工作而獲得之報酬，均應列入月薪資總額內申報投保薪資，而依渠等薪資資料核算，廖冠鈞一百年五月至七月、一百年十一月至一百零一年一月、一百零一年五月至一百零一年七月、一百零一年十一月至一百零二年一月之三個月平均薪資為四萬八千二百十三元等；徐靜瑩一百年十一月至一百零一年一月之三個月平均薪資為二萬八千八百元，渠等月薪資總額已變動，惟原告未依勞工保險條例第十四條第二項規定於申報調整期限即當年八月底、次年二月底前，按申報當月前三個月平均薪資為渠等申報調整投保薪資為四萬三千九百元等、二萬八千八百元，原告有短報廖冠鈞投保薪資之情事，應屬客觀上明白足以確認，已違反強制規定，自應依法論處，符合行政程序法第一百零三條規定，得不給予原告陳述意見之機會。
㈢至原告稱廖冠鈞為其委任之經理人，雙方不具僱傭關係，惟
查原告公司登記公示資料，並無委任廖冠鈞為經理人之登記資料，亦未提具經董事會決議委任廖冠鈞為經理人之會議紀錄以供審認，雖檢附委任經理人契約書記載廖冠鈞處理公司關於經營、管理、執行、招攬及顧問等業務部分之事務，然依原告所提工資總表，廖冠鈞之職稱為「P7」，與表列其他員工相同，所領基本工資亦同，復經勞工保險局詢據原告一百零二年七月十三日基字第○○○○○○○○○○號函說明，廖冠鈞為公司業務，承攬報酬為業務執行所得等語，且原告為廖冠鈞辦理所得扣繳，亦係將工資總表所列廖冠鈞之承攬報酬併入申報為薪資所得，有一百及一百零一年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單影本可稽，廖冠鈞顯係受僱於原告從事勞務工作獲致工資之勞工。況原告既為廖冠鈞申報加保為被保險人，自應依規定覈實申報其投保薪資。綜上，原告未依前開規定申報廖冠鈞、徐靜瑩之投保薪資，被告依照勞工保險條例第七十二條第三項規定處以罰鍰，於法並無不當等語，資為抗辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按「前條所稱月投保薪資，係指由投保單位按被保險人之月
薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；被保險人薪資以件計算者，其月投保薪資，以由投保單位比照同一工作等級勞工之月薪資總額，按分級表之規定申報者為準。被保險人為第六條第一項第七款、第八款及第八條第一項第四款規定之勞工，其月投保薪資由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定適用之。被保險人之薪資，如在當年二月至七月調整時，投保單位應於當年八月底前將調整後之月投保薪資通知保險人；如在當年八月至次年一月調整時，應於次年二月底前通知保險人。其調整均自通知之次月一日生效。第一項投保薪資分級表，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」、「投保單位違反本條例規定，將投保薪資金額以多報少或以少報多者，自事實發生之日起，按其短報或多報之保險費金額，處四倍罰鍰，並追繳其溢領給付金額。勞工因此所受損失，應由投保單位賠償之。」勞工保險條例第十四條、第七十二條第三項分別定有明文。又按「本條例第十四條第一項所稱月薪資總額，以勞動基準法第二條第三款規定之工資為準；其每月收入不固定者，以最近三個月收入之平均為準；」同條例施行細則第二十七條第一項亦定有明文。
㈡次按「本法用辭定義如左：勞工：謂受雇主僱用從事工作
獲致工資者。‧‧‧工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。‧‧‧勞動契約：謂約定勞雇關係之契約。」勞動基準法第二條第一款、第三款、第六款復有明文。再依被告於九十年五月九日臺九十勞保二字第○○一七七五八號函釋謂：「僱傭關係是否存在，除依書面契約判斷外，仍應依其實際之工作型態予以認定，可依人格從屬性，即受僱人在雇主企業組織內，服從雇主指揮，並有接受懲戒或制裁之義務。專屬性，即親自履行，不得使用代理人。經濟上從屬性，即受僱人並不是為自己之營業勞動而是從屬於雇主，為該雇主之目的而勞動。組織上之從屬性，即被納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態之原則認定。」上開認定標準依循民法上所採之契約自由原則，不囿於書面契約之約定，且與上開民法關於僱傭契約及委任契約之定義均無違，可資適用。
㈢上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分
、訴願決定及送達證書（見臺灣臺北地方法院一○二年度簡字第四○五號行政訴訟事件卷第二十五頁至第二十七頁、訴願決定卷第十七頁至第二十三頁、第四頁），堪信為真實。㈣經核本件兩造爭點厥為：被告認定廖冠鈞一百年一月至一百
零二年五月之工資總表所列承攬報酬係屬工資性質，而以原告就廖冠鈞一百年九月至一百零一年十二月之投保薪資，有以多報少之情事，並據以裁處四倍罰鍰，是否適法有據？㈤經查，原告係於九十三年十一月五日為廖冠鈞申報加保，後
於九十九年一月二日與廖冠鈞簽定委任經理人契約，並於一百年一月一日、一百零一年一月一日起、同年四月一日起，各調整其投保薪資為一萬七千八百八十元、一萬八千七百八十元、一萬九千二百元，迄至同年七月四日退保止，均無再調整之紀錄。嗣被告依據檢舉，審核廖冠鈞一百年一月至一百零二年五月之薪資明細資料，發現廖冠鈞之所得包含基本工資及承攬報酬，如該二項所得同屬工資範圍，則廖冠鈞一百年五月至七月、一百年十一月至一百零一年一月、一百零一年五月至一百零一年七月、一百零一年十一月至一百零二年一月之三個月平均薪資依序應為四萬八千二百十三元、四萬六千七百零四元、四萬零四百四十六元、三萬六千六百六十元，則依勞工投保薪資分級表所示，原告於申報調整期限即當年八月底、次年二月底前，按申報當月前三個月平均薪資為廖冠鈞申報調整投保薪資應為四萬三千九百元及四萬二千元等情，有被保險人異動資料查詢、廖冠鈞一百年一月至一百零二年五月之工資總表、勞工保險罰鍰金額計算表、罰鍰明細表在卷可稽（見被告答辯狀附件卷第三十四頁、第五十四頁至第八十二頁、同上臺灣臺北地方法院卷第二十六頁反面、第二十七頁），應堪認定。
㈥原告雖主張：廖冠鈞係公司董事，於九十九年一月二日與原
告簽定委任經理人契約，處理原告關於經營、管理、執行、招攬及顧問等業務，雙方不具僱傭關係，亦不具從屬性云云，並提出委任經理人契約書影本為證（見同上臺灣臺北地方法院卷第十八頁至第十九頁）。
㈦惟廖冠鈞與原告是否存有僱傭關係，應依契約之實質關係及
雙方勞動關係之具體內容以為斷；倘廖冠鈞接受原告之管理、監督，並從事一定種類之勞務給付，應視為有僱傭關係之存在，不具有獨立工作之性質，其所領薪資名目上雖為承攬報酬，惟實際上其取自所屬公司之所得與執行業務所得有別，而為勞工因工作而獲得之報酬，即屬於工資性質。查原告主要從事之營業係為企業做經營管理，包括企管制度及勞動基準法之諮詢，廖冠鈞屬原告之業務兼顧問，其取得之承攬報酬，係招攬及服務原告客戶之報酬，亦即原告有案子會交由廖冠鈞或其他顧問（例如：訴外人魏國棟）處理，包括幫客戶上課、處理勞資爭議、現場諮詢及溝通等，並由原告提供行政資源，而廖冠鈞及其他顧問為客戶提供服務時，必須清楚原告之相關規定，不可越權處理，處理完畢亦須向原告回報，且越資深、專業能力越強之公司人員，原告之後皆會與之簽立委任經理人契約，全權授權其處理原告客戶之業務，故除廖冠鈞外，訴外人即公司董事趙月華、公司行政人員陳豐隆等人，均曾在廖冠鈞之前，與原告簽立委任經理人契約等情，此據原告之法定代理人自承在卷（見本院卷第三十六頁反面至第三十七頁）。堪認廖冠鈞係由原告提供相關行政資源，依原告規定招攬及服務客戶，並須向公司彙報處理情形，顯係從屬於原告之關係下提供職業上之勞動力，無論自前揭人格從屬性、專屬性、經濟上從屬性或組織上之從屬性等方面觀察，廖冠鈞與原告間之關係均屬於僱傭契約之性質，與委任契約之受任人，以處理一定目的之事務，具有獨立之裁量權或決策權者有別，而不具委任契約之特徵。況依前述原告公司之制度，越資深、專業能力越強之公司人員，原告之後皆會與之簽立委任經理人契約，是該契約雖名為「委任經理人契約」，但實際上與公司法第三十一條第二項所稱經理人，係在公司章程或契約規定授權範圍內，有為公司管理事務及簽名之權之性質迥異。且依公司法第二十九條第一項第二款規定：「公司得依章程規定置經理人，其委任、解任及報酬，依下列規定定之。但公司章程有較高規定者，從其規定：有限公司須有全體股東過半數同意。」原告既不能提出廖冠鈞係經原告全體股東過半數同意擔任公司經理人之證明，自難徒憑廖冠鈞於九十九年一月二日與原告簽定「委任經理人契約」，約定處理原告關於經營、管理、執行、招攬及顧問等業務，即以契約及職務之名稱逕予推認廖冠鈞為公司法上之經理人，而謂其所領取「承攬報酬」之性質，與其提供原告之勞務不具對價關係。是廖冠鈞所領取名目為「承攬報酬」之所得，當屬工資範圍。
㈧勞工保險係屬社會保險，各項被保險人資料之登載採申報制
並以誠信為原則，即各項資料之申報應以事實為依據。於投保薪資之申報與調整，被保險人之月薪資總額應與其實際薪資（工資）相符，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之，投保單位如未覈實任意為勞工申報或調整投保薪資，保險人自然有權覈實調整之，以維持勞工保險制度之運作，此觀諸勞工保險條例第十四條及第十四條之一規定自明。廖冠鈞一百年一月至一百零二年五月之薪資明細資料所列之基本工資及承攬報酬均屬工資，則廖冠鈞一百年五月至七月、一百年十一月至一百零一年一月、一百零一年五月至一百零一年七月、一百零一年十一月至一百零二年一月之三個月平均薪資依序應為四萬八千二百十三元、四萬六千七百零四元、四萬零四百四十六元、三萬六千六百六十元，依勞工投保薪資分級表所示，原告於申報調整期限即當年八月底、次年二月底前，按申報當月前三個月平均薪資為廖冠鈞申報調整投保薪資應為四萬三千九百元及四萬二千元。然原告未依勞工保險條例第十四條第二項規定於申報調整期限即當年八月底、次年二月底前，按申報當月前三個月平均薪資為廖冠鈞申報調整投保薪資為四萬三千九百元及四萬二千元，原告自有短報廖冠鈞投保薪資之情事。是被告依勞工保險條例第七十二條第三項規定，按其短報之保險費金額，處四倍罰鍰，即無不合。
㈨至原告主張被告於處分前未予陳述意見之機會，僅依據勞工
保險局審查結果遽予裁罰云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰‧‧‧行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第一百零二條、第一百零三條第五款所明定。廖冠鈞一百年五月至七月、一百年十一月至一百零一年一月、一百零一年五月至一百零一年七月、一百零一年十一月至一百零二年一月之三個月平均薪資依序為四萬八千二百十三元、四萬六千七百零四元、四萬零四百四十六元、三萬六千六百六十元；徐靜瑩一百年十一月至一百零一年一月之三個月平均薪資為二萬八千八百元，渠等月薪資總額已變動。惟原告未依勞工保險條例第十四條第二項規定於申報調整期限即當年八月底、次年二月底前，按申報當月前三個月平均薪資為廖冠鈞申報調整投保薪資為四萬三千九百元及四萬二千元；為徐靜瑩申報調整投保薪資為二萬八千八百元，原告有短報廖冠鈞投保薪資之情事，當屬客觀上明白足以確認，已違反強制規定，應依法論處，自符合行政程序法第一百零三條第五款之規定。是被告未依行政程序法第一百零二條之規定予陳述意見之機會，所為裁罰處分，於法亦無不合。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 30 日
臺灣士林地方法院行政訴訟庭
法 官 孫萍萍以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 6 月 30 日
書 記 官 黃湘茹