臺灣士林地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第33號
103年11月4日辯論終結原 告 高啓仁
潘如聖被 告 臺北市南港區公所代 表 人 王先黎（區長）訴訟代理人 吳梅鈴上列當事人間育兒津貼事件，原告不服臺北市政府中華民國103年6 月25日府訴一字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第
2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序。
二、事實概要：原告於民國103 年1 月20日向被告申請其子高岱均之育兒津貼，經被告以103 年3 月27日北市000000000000000 號函核定自受理申請月份即同年1 月起每月發給2,500 元育兒津貼，而非溯及自高岱均出生月份即102 年7 月發給。原告不服，於103 年4 月29日提起訴願，經受理訴願機關臺北市政府以103 年6 月25日府訴一字第00000000000 號訴願決定：「訴願駁回。」遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠依臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第2 項之規定，原告子高
岱均之育兒津貼應追溯自出生月份即102 年7 月份發給：按經區公所審核符合第4 條規定者，每一兒童每月發給2,500元育兒津貼。但社會局得視本市財政狀況酌予調整。前項津貼，追溯自受理申請月份發給。但兒童自出生後60日內於本市戶政事務所完成出生登記或初設戶籍登記者，追溯自出生月份發給，臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第1 項、第2 項定有明文。是原告子高岱均既係於000 年0 月00日出生，且於出生後60日內即同年8 月15日在臺北市南港區戶政事務所完成出生登記，並於103 年1 月向被告申請育兒津貼，揆諸上揭第8 條第2 項規定，原告子高岱均既於出生後60日內完成出生登記，其育兒津貼自應追溯自出生月份即102 年7 月份發給，被告僅核定自103 年1 月發給，顯與上開規定有悖。又自臺北市育兒津貼第8 條第2 項法條文字以觀，其本文明定育兒津貼自受理申請之月份發給，並於但書另例外規定應自出生月份發給之條件，此乃上揭規定之當然文義解釋，且無行政裁量之空間，原告子高岱均既於出生後60日內完成出生登記，自符合第8 條第2 項但書所定條件，而應追溯自出生月份發給育兒津貼無訛。
㈡臺北市政府社會局101 年8 月23日北市0000000000000
000 號函釋（下稱系爭函文）係屬臺北市政府社會局以職權發布解釋性行政規則，與臺北市育兒津貼發給辦法相牴觸，應不予適用：
⒈按本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官
對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處分方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，行政程序法第
159 條定有明文。且按中華民國76年1 月26日修正公布之獎勵投資條例（79年12月31日因施行期間屆滿而當然廢止）第6 條第2 項規定，合於第3 條獎勵項目及標準之生產事業，經增資擴展供生產或提供勞務之設備者，得就同條項所列獎勵擇一適用。同條例授權行政院訂定之施行細則第11條第1 項第2 款復規定，增資擴展選定免徵營利事業所得稅四年者，應於其新增設備開始作業或開始提供勞務之次日起一年內，檢齊應附文件，向財政部申請核定之，此與公司辦理增資變更登記係屬兩事。財政部64年3 月5日台財稅字第31613 號函謂：生產事業依獎勵投資條例第
6 條第2 項規定申請獎勵，應在擴展之新增設備開始作業或提供勞務以前，辦妥增資變更登記申請手續云云，核與前開施行細則之規定不合，係以職權發布解釋性行政規則對人民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第23條法律保留原則牴觸，應不予適用（司法院大法官釋字第50
5 號解釋文參照）。⒉又系爭函文：「主旨：本市育兒津貼發給辦法業修正通過
並於101 年8 月20日公布實施，敬請貴所配合辦理，請查照。說明：…二、本次修法重點說明如下：…（二）參照戶籍法，兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記於本市並完成本津貼之申請，經審符合本津貼者得追溯自出生月份發給本津貼…。」顯係為協助下級機關統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，僅具有補充解釋法規命令之性質，而上開臺北市育兒津貼發給辦法，係行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，係屬法規命令之一種，其法律位階顯高於系爭函文，且臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第
2 項但書之規定，僅明定「兒童自出生後60日內於本市戶政事務所完成出生登記或初設戶籍登記者，追溯自出生月份發給」之要件，並無要求必須在兒童出生後60日內提出育兒津貼申請之限制，系爭函文竟增加臺北市育兒津貼發給辦法所未規範之「兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記於本市並完成本津貼之申請，始追溯自出生月份發給育兒津貼」之限制，與憲法第23條法律保留原則相牴觸，應不予適用。況臺北市育兒津貼發給辦法係自10 1年8 月20日修正公布，並經台北市政府透過新聞、電子媒體、各級機關對外推廣，使人民對於育兒津貼之發給條件、發給時點均有認識，依行政法上之信賴保護原則，更不容許行政機關恣意增加法規所未有之限制，或超出法規之文義範圍另作其他解釋，以保障人民之權益。
㈢對於被告抗辯所為之陳述：
⒈系爭函文已增設臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第2 項但
書所未有之限制，並非闡釋既已存在法令之意涵，已違反法律保留原則：
臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第2 項但書之增訂，係經臺北市政府101 年8 月20日府法三字第00000000000 號令發布在案，有臺北市政府101 年8 月21日府授法一字第00000000000 號函可參，且觀諸上揭函文檢附之修正總說明：「…三、本次修正重點如下：…（四）參照戶籍法第48條規定，增訂兒童於出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記，得追溯自出生月份發給本津貼…」等語。嗣臺北市政府社會局收迄上揭函文後，旋以系爭函文通知臺北市各區公所上揭修法事宜，惟上揭臺北市政府社會局之函文竟載明：「…二、本次修法重點說明如下：…（二）參照戶籍法，兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記於本市並完成本津貼之申請，經審符合本津貼資格者得追溯自出生月份發給本津貼…」等語，顯已與上揭臺北市政府函文所載之修法重點不同，並已自行增設法令規定所無之「並完成本津貼之申請」限制，自與法律保留原則有違。況系爭函文所載：「兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記於本市並完成本津貼之申請，經審符合本津貼資格者得追溯自出生月份發給本津貼」等文字意涵，究係指申請人於兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記者，完成育兒津貼申請即追溯自出生月份發給津貼，或係指申請人必須於兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記，且於兒童出生後60日內完成育兒津貼申請始追溯自出生月份發給津貼，亦存有疑義，被告未釐清系爭函文原意，逕否准追溯自出生月份發給津貼，自有未洽。
⒉系爭函文與臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第2 項但書相牴觸，已違反信賴保護原則：
臺北市育兒津貼發給辦法第8 條第2 項但書明定：「但兒童自出生後60日內於本市戶政事務所完成出生登記或初設戶籍登記者，追溯自出生月份發給」原告等人基於信賴上揭辦法之規定，認為子高岱均既已於出生後60日內之102年8 月15日完成出生登記，其育兒津貼符合追溯自出生月份發給之資格，遂於102 年11月14日始向台北富邦銀行復興分行開設銀行帳戶，並於103 年1 月20日向被告提出育兒津貼申請，足見原告等人確有其信賴之基礎及信賴該基礎而表徵於外之行為。復依臺北市育兒津貼發給辦法第1條之規定可知，育兒津貼之立法目的係為減輕父母育兒經濟負擔，而原告等人經被告審核後，認符合請領育兒津貼之資格而准予自103 年1 月發給育兒津貼，足徵原告等人確有請領育兒津貼之需求。又被告以「如無申請期程限制，何須訂定主文？又申請人可在兒童任何年紀提出申請且可追溯至出生月份，顯不合理」等節為由，認其所保護之公益大於原告等人之信賴，惟姑不論系爭函文係對「是否追溯自出生月份津貼發給」之限制，並非對育兒津貼申請期程之限制，且倘如被告所稱係為「限制申請期程」或「申請人可在兒童任何年紀提出申請且可追溯至出生月份，顯不合理」似均係為便宜行政手續而增設之限制，與臺北市育兒津貼發給辦法之立法目的無涉，被告復未能指出其所增設之限制有何保護公益之實益，自難遽此剝奪原告等人受信賴保護之利益。況原告本係經濟上之弱者而有請領育兒津貼之需求，被告身為行政機關，未能竭力扶助原告等人享有社會福利，反為求行政處理上之便利，增設法令所未有之限制，更藉由人民對法令文字之不熟稔而恣意闡述法令，無疑是損害原告等人應有之權益等語。
㈣原告並聲明：原處分及訴願決定關於不利原告部分均撤銷；
就撤銷部分，被告應作成發給102 年7 月至同年12月育兒津貼計15,000元之處分；訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：被告於103 年1 月20日受理原告所提育兒津貼申請案，即依程序辦理，經依臺北市育兒津貼發給辦法第5 條規定，審核原告資格符合請領標準，並自同年月起每月發給2,500 元津貼，並將審核結果以同年3 月27日北市000000000000000 號函知原告在案，依法有據。復臺北市育兒津貼發給辦法第8 條但書規定之適法性質疑，依99年12月20日訂定之臺北市育兒津貼發給辦法第8 條：「經區公所審核符合第4 條申請資格者，每一兒童每月發給2,500 元育兒津貼。…前項津貼，追溯自受理申請月份發給…。」另為維護民眾申請權益，參照戶籍法第48條規定，增定兒童於出生60日內完成出生登記或初設戶籍並完成申請始得追溯自生出月份發給本津貼，故研議修法並於101 年8 月20日發布在案，縱觀條文可知，育兒津貼係以申請月份為原則發放，但書為例外規定，不應與主文相違，除從文義解釋判斷外，還有法規範之整體解釋，如無申請期程限制，何須訂定主文又申請人可在兒童任何年紀提出申請且可追溯至出生月份，顯不合理。是揆諸臺北市育兒津貼發給辦法、系爭函文，原處分依法有據並無違誤等語，資為抗辯。並聲明原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之經過事實，有103 年1 月20日育兒津貼申請表、戶籍謄本、臺北市政府101 年8 月21日府授法一字第00000000000 號函暨檢附臺北市育兒津貼發給辦法修正總說明、系爭函文、訴願書及臺北市政府103 年6 月25日府訴一字第00000000000 號訴願決定各1 份在卷可參，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，以上述各項據為主張，故本件兩造之爭點應為：原告主張被告應依其申請，作成發給原告102 年7 月至同年12月育兒津貼共計15,000元之行政處分，有無理由？
六、本院之判斷：㈠按直轄市社會福利事項係屬於直轄市之自治事項，地方制度
法第18條第3 款第1 目定有明文。又地方制度法施行後（88年1 月25日制定公布，同年月27日生效），依地方制度法第25條規定：「直轄市…得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」同法第27條第
1 項、第2 項規定：「直轄市政府…就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。…」亦即直轄市政府就地方自治事項，在法律授權範圍內享有自治之權限。又按原告請求本院判命被告應作成發給原告102 年7 月至同年12月育兒津貼共計15,000元之行政處分，係提起行政訴訟法第5 條第2 項所定課予義務訴訟，而行政法院就課予義務訴訟事件，係針對法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務之爭議，作成法律上判斷，故本院判斷原告之訴有無理由，應以言詞辯論程序終結時之事實及法律狀態為基準時點。
㈡按臺北市育兒津貼發給辦法（下稱系爭辦法）第1 條：「臺
北市政府（以下簡稱本府）為辦理育兒津貼（以下簡稱本津貼），以減輕父母育兒經濟負擔，特訂定本辦法。」、第2條：「本辦法之主管機關為本府，並委任本府社會局（以下簡稱社會局）及臺北市各區公所（以下簡稱區公所）執行。前項委任之項目如下：社會局：㈠整體業務規劃、宣導、督導及考核。㈡年度預算編列及撥款。㈢法令研擬及解釋。㈣查調申請案件審核所需之財稅及戶籍等相關資料。㈤策劃每年度定期調查。區公所：㈠受理、審核及核定申請案件。㈡建檔及列印撥款清冊。㈢辦理每年度定期調查。」第8條：「經區公所審核符合第4 條規定者，每一兒童每月發給新臺幣2,500 元育兒津貼。但社會局得視本市財政狀況酌予調整。前項津貼，追溯自受理申請月份發給。但兒童自出生後60日內於本市戶政事務所完成出生登記或初設戶籍登記者，追溯自出生月份發給。第1 項津貼，由社會局按月撥入經審核符合資格之申請人（以下簡稱受領人）之市庫代理銀行或郵局儲金帳戶內；其有特殊情形者，得以其他方式發給。本津貼以月為核算單位，補助至兒童滿5 足歲當月止。」㈢經查，系爭辦法係被告為減輕父母育兒經濟負擔而於99年12
月2 日訂定發布系爭辦法，並於100 年1 月1 日施行，復於
101 年8 月20日修正發布且自發布日施行，用以辦理育兒津貼以減輕父母育兒經濟負擔事項，核屬地方制度法第25條、第27條之「自治規則」位階。惟按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159 條定有明文。然查，系爭辦法涉及符合一定資格者（父母）行申請本津貼之權益，對外發生法規範效力，而非僅規範機關內部秩序及運作，應以自治條例規定為宜。嗣被告亦於103 年8 月21日公布台北市育兒津貼發給自治條例，全文共14條，內容除部分文字修正及增加第11條第2 項有關撤銷或廢止原核准處分時而應追回已撥付本津貼時，由區公所以書面通知限期返還，屆期未返還者，依法移送強制執行；其行為涉及刑事責任者，移送司法機關辦理外，其餘大致相同。尤其與本件相關之自治條例第8 條規定：
「（第1 項）經區公所審核符合第4 條規定者，每一兒童每月發給新臺幣2,500 元，至滿五歲當月為止。（第2 項）本津貼追溯自受理申請月份發給。但兒童自出生後60日內於本市戶政事務所完成出生登記或初設戶籍登記者，追溯自出生月份發給。（第3 項）本津貼由社會局按月撥入經審核符合資格之申請人（以下簡稱受領人）之市庫代理金融機構或郵局儲金帳戶內；其有特殊情形者，得以其他方式發給。」兩相比較，自治條例除了將原系爭辦法第4 項規定「本津貼以月為核算單位，補助至兒童滿五足歲當月止。」併至自治條例第1 項後段合為一項之外，其餘內容亦完全相同，並無實質性之變更。
㈣系爭辦法101 年8 月20日修正總說明第3 點第4 項：「參照
戶籍法第48條規定，增定兒童於出生後60內完成出生登記或初設戶籍登記，得追溯自出生月份發給本津貼。另增定本津貼核算單位及補助至兒童滿5 足歲當月止。（修正條文第8條）」而原99年12月2 日訂定發布的系爭辦法第8 條規定：
「（第1 項）經區公所審核符合第4 條規定者，每一兒童每月發給新臺幣2,500 元育兒津貼。但社會局得視本市財政狀況酌予調整。（第2 項）前項津貼，追溯自受理申請月份發給，並由社會局按月將津貼撥入經審核符合資格之申請人（以下簡稱受領人）之市庫代理銀行或郵局儲金帳戶內；其有特殊情形者，得以其他方式發給。」是修正後之新辦法較之原辦法，核有增加發給育兒津貼，並未減縮原有之津貼；至於新舊辦法均原則上以申請人申請之時點，並追溯自受理申請當月份發給該月全月之育兒津貼2,500 元；而新辦法始參照戶籍法第48條規定，例外又增定兒童於出生後60內完成出生登記或初設戶籍登記，得追溯自出生月份發給本津貼。
㈤台北市政府社會局所發之系爭函文說明第2 點第2 項：「
本次修法重點說明如下：㈡參照戶籍法，兒童出生後60日內完成出生登記或初設戶籍登記於本市並完成本津貼之申請，經審符合本津貼資格者得追溯自出生月份發給本津貼。」惟此僅為臺北市育兒津貼發給辦法於101 年8 月20日修正重點之說明，且係屬臺北市政府社會局依系爭辦法第2 條一（三）受台北市政府委任其得辦理法令之解釋事項，而且依系爭函文之解釋，既無違法或自治條例，且未逾越系爭辦法之規定，亦屬合理正當，司法機關應予以尊重。又系爭辦法已由自治條例取代，且兩者內容實質上均屬相同；且系爭自治條例係台北市就其自治事項制定自治法規，並無與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸之情事；而系爭辦法即自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸之情事，依地方制度法第30條第1 及第2 項之規定，均屬有效。
原告為台北市市民，依地方制度法第17條第1 項之規定，有遵守自治法規之義務。
㈥原告夫妻固均於103 年1 月20日申請時已設籍台北市一年以
上；且其長男高岱均係000 年0 月00日出生，並於102 年8月15日在台北市為出生及初設戶籍登記，雖已符合系爭辦法及系爭自治條例第8 條第2 項但書之規定，惟原告申請的時點，係在103 年1 月20日，則自應回歸原則之適用，即只能追溯自受理申請月份發給。是原告主張台北市政府社會局的解釋違反法律保留原則，並不足採。
㈦末按行政法上信賴保護原則之適用，須具備下列所述要件，
始足當之：須有信賴基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為）；信賴表現：即當事人因信賴該國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，而如嗣後該國家行為有變更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失；信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護。質言之，信賴保護原則之適用須符合三要件：㈠須有信賴基礎：首先需有一個令人民信賴之國家行為，即必須有一個有效表示國家意思之「法的外觀」，亦即「行政機關決定之存在」。㈡須有信賴表現：指當事人因信賴而展開具體信賴行為，例如：運用財產及其他處理行為，而有產生法律上變動之情形，亦即「已就其生活關係為適當的安排者」。㈢須信賴值得保護，亦即無行政程序法第11
9 條所規定之情形而言（最高行政法院93年度判字第1677號判決要旨、高雄高等行政法院91年度訴字第891 號判決可資參照）。是原告於申請本件育兒津貼補助前，被告並無准許如同原告主張之行政處分存在；又原告雖陳稱於102 年11月14日向台北富邦銀行復興分行開設銀行帳戶，惟此時原告尚未向被告申請本件補助，又亦信賴基礎，是其信賴行為與信賴基礎間尚不具有因果關係；而原告雖無行政程序法第119條所定情形，然仍無原告所稱信賴保護原則之適用，原告就此部分之主張，容有誤會，併予指明。
七、綜上所述，被告以原告提出本件申請係在其子女出生登記後逾60日，並非在其子女出生後60日內完成出生登記並申請，自不得依系爭辦法追溯自出生月份發給，而駁回原告之申請，並無違誤。
八、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。又原告訴請撤銷，並請求被告應作成發給102 年7 月至同年12月育兒津貼共計15,000元之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 11 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 李建忠上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 11 月 19 日
書記官 翁仕衡