臺灣士林地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第16號原 告 郭淑敏訴訟代理人 劉賴偉被 告 陽明山國家公園管理處代 表 人 陳茂春訴訟代理人 黃旭田律師
洪嘉呈律師上列當事人間國家公園法事件，原告不服內政部中華民國103年10月29日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠內政部警政署保安警察隊第七總隊刑事警察大隊（以下稱為
保七刑大）接獲民眾檢舉，以位於臺北市○○區○○段○○段0000地號土地、同小段21-2地號等2筆土地疑遭人侵占，及同小段24地號土地未經許可填土整地等情，被告陽明山國家公園管理處乃邀集臺北市士林地政事務所、保七刑大、訴外人駱萬益及原告等於103年5月27日實地會勘，發現前揭24-2地號土地（以下稱為系爭土地）及同小段21-2地號土地均位於陽明山國家公園內之道路特別景觀區，所有權人為中華民國，管理者為被告，位於臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號建物旁之大門、圍牆、大門出入通道等及菁山路101巷67-1號部份圍牆已占用系爭土地及同小段21-2地號等2筆土地；另於菁山路101巷67-2號旁之大門前（位於系爭土地），發現有未經申請許可以機具將土堆及植生推開情形，乃作成會勘結論：「㈠有關菁山路101巷67-2號旁大門前未經申請許可以機具將土堆及植生推開之行為，因臺北市政府大地工程處表示：『係房屋拆除工程，尚無開挖整地違反水土保持法情事』，本處將依違反國家公園法規定裁處並請24地號土地所有權人郭淑敏女士於103年6月30日前恢復原狀，並檢送改正後照片過處；另因上開大門通行使用權尚有爭議現於法院審理中，如有清運違建拆除廢棄物之需，請另尋其他出口辦理。㈡有關菁山路101巷67-2號旁之大門、圍牆、大門出入通道等，經地政機關鑑界結果顯示占用本處管有24-2地號土地乙節，因考量上開地上物等現為最高法院審理標的，為維審理程序，將俟判決確定後，請駱先生主動告知本處法院判決結果並依其訴意見自行拆除占用地上物清運並恢復原狀，屆時如未自行拆除清運，本處將依法續處。㈢另菁山路101巷67-1號臨菁山路101巷71弄道路旁側圍牆，經地政機關鑑界結果顯示，占用本處管有21-2地號土地部份，考量圍牆內違建拆除廢棄物尚未清運完成，請郭淑敏女士併同本處規定上開廢棄物清運期限，於103年8月31日前拆除清運並檢送改正後照片過處，如逾期未自行拆除清運，本處將依法續處。」㈡被告遂依據上開會堪結論㈠，認系爭土地位於陽明山國家公
園內之道路特別景觀區，原告未經申請許可，擅自以機具挖開系爭土地上土堆與植生，違反國家公園法第16條規定，乃依同法第25條規定，以103年6月18日營陽企自第0000000000號函檢附103年6月16日營陽違字第6526號處分書，處原告新臺幣（下同）3,000元罰鍰，並請於103年6月30日前恢復原狀，並檢送改正後照片過處。
㈢原告不服，先後於103年7月9日、10月7日具狀向內政部提出
訴願，經該部於103年10月29日以台內訴字第0000000000號決定書駁回原告訴願。
㈣原告於103年10月30日收受訴願決定書之送達，再於103年12
月30日向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣經該院審認本件撤銷之訴標的金額為3,000 元，依行政訴訟法第229 條第
2 項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，遂以該院103 年度訴字第1989號裁定移送本院行政訴訟庭。
二、本件原告主張：㈠原告於103年6月18日遭被告以菁山路101巷67-2號旁大門（
系爭土地）前，未經申請許可，擅自以機具挖開系爭土地上土堆與植生，處以3,000元罰鍰，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
㈡原告位於菁山路101巷67-2號系爭土地之大門前，遭他人惡
意傾倒廢土，惟原告無惡意傾倒廢土之行為，且並無侵占、竊佔國家道路土地，原告無為任何故意之違法行為，因而認為被告所為之處分顯有錯誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
㈢聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按國家公園法第14條第1項、第16條、第25條前段分別規定
「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。…土地之開墾或變更使用。…其他須經主管機關許可事項。」、「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」、「違反…第十六條…處一千元以下罰鍰（銀元）；其情節重大，致引起嚴重損害者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金（銀元）。」至於罰鍰數額，依違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表之規定「參、違反國家公園法第十六條至第十九條規定者，罰鍰為（新臺幣）三千元。」㈡系爭土地被列為陽明山國家公園內之道路特別景觀區，除有
國家公園法第14條第1項第1款及第6款經許可者外，任何開發或整地等相類行為，均應予以禁止。觀Google地圖之2012年2 月街景服務，可知2012年2 月在系爭土地上已有土堆與植生，原告違反同法第16條之禁止規定，擅自使用機具推開系爭土地上土堆及植生之事實已然明確。則被告依同法第25條、違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表，對原告處以新台幣（下同）3,000 罰鍰，自屬合法有據。
㈢另外，關於原告於103年10月7日提出訴願書，主張臺北市政
府工務局大地工程處（下稱大地工程處）以書面意見陳述，案址經該處103年5月22日派員勘查結果，現場係房屋拆除工程，尚無開挖整地違反水土保持情事。然而，大地工程處與被告分屬不同權責單位，大地工程處係主管土木工程等相關事宜，該處雖就原告行為「是否違反水土保持法」表示意見，仍與認定原告行為「是否違反國家公園法」實屬二事，不容混淆。再者，原告分別於訴願書、起訴狀皆主張臺北市○○區○○路○○○○○○○○號大門口前唯一道路出入口，遭人惡意傾倒廢土堆於人行通道上，危害原告居住通行權利及竊佔國土事宜云云。然而，縱然其他行為人於前揭土地傾倒廢土屬實，此乃係另一件違反國家公園法規定之行政裁罰事件，尚不影響本件原告違規事實之成立，併予敘明。
㈣再按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之
行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」、行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」蓋裁量權行使之本質及重心，原在於行政機關得就個案之利益及衝突，自為價值判斷及決定，非代之以行政法院之價值判斷及決定」（最高行政法院99年度判字第483號判決參照）。次按「行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的，若不注意此要求，則可能構成裁量逾越，均屬裁量錯誤，為司法審查之範圍。當事人主張行政機關有裁量濫用之事實，應負舉證之責，倘儘空言指摘，而無確切之證據，尚不得驟爾認定裁量濫用。本件原判決關於上訴人開挖之○○縣○○鄉○○段○○○○號土地，為彰化縣所有，由被上訴人管理，該開挖之土地係屬防風林所在，上訴人前曾申請於該地暫時堆置工程運棄廢土，經被上訴人以92年1月6日府農工字地0000000000號函否准在案，是上訴人並未取得許可，自不得擅自開挖土地變更地形地貌。…前揭土地未經核准擅自開挖及堆置砂石，違反區域計畫法地15條規定之管制使用，應依同法第21條規定裁處，與是否盜採砂石無涉等情，詳為論述…足徵上訴人明知未經核准不得擅自開挖土地、堆置土方，變更地形地貌，違反管制使用前揭土地，而仍為之。而上訴人指摘原處分出於恣意，屬裁量怠惰，並考量不應考量之事項等情，並無確切之證據足以證明，尚屬臆度，不得遽爾認定原處分裁量濫用」（最高行政法院94年度判自第1800號判決要旨參照）。
㈤原告爭執系爭土地不應回復原狀，無非主張該地為通往其所
有房屋之通路，然原告所欲通行之系爭大門為訴外人所使用，原告亦另有出入道路，系爭大門更有占用被告所管土地之違法情事，應予拆除。
⒈系爭土地並非原告唯一之出入口，原告並無主張通行權之權利。
⒉關於系爭大門，係由訴外人駱萬益使用中。原告與訴外人
駱萬益提起另案爭訟，該案一審法院即臺灣士林地方法院民事判決99年度訴字第1447號、100年度訴字第1335號判決認為：「如附表一所示之地上物：查原告主張如附表一所示之地上物（包含如附表一之㈠所示之67-2號建物，及該建物外相圍繞之如附表一之㈡至㈥所示之圍牆、大門、遮雨棚及植栽區等其他地上物；如附表一之㈦所示之67-6號建物，及該建物外相圍繞之如附表一之㈧所示之圍牆），均為被告駱萬益所有或有處分權之物乙節，為被告駱萬益所不爭執…且有臺北市稅捐稽徵處士林分處101年2月7日函所檢附67-2號、67-6號建物之稅籍證明書，顯示該兩建物之納稅義務人均為駱萬益…」；「…至原告另主張如附表三之㈤所示67-3號1 樓落地窗門外相鄰之遮雨棚及再往外被焊死的大門（即如附表一之㈢、㈤所示之地上物），亦為被告駱秋霖有處分權之物云云…惟查，如附表一之
㈢、㈤所示地上物，乃被告駱萬益有處分權之如附表一之㈠所示67-2號建物外相圍繞之地上物，業如前述，衡諸如附表一之㈤所示被焊死的大門上係書寫67-2號，而67-3號建物2 樓有大門位於另一側之臺北市○○區○○路○○○ 巷之馬路旁等情，有本院101 年1 月13日勘驗筆錄及現場相片可稽…等情，應足認67-3號建物並未利用連接附表一之㈤所示大門之通道進出…」由此可知，系爭大門確實為訴外人駱萬益所使用，原告主張其有通行系爭大門之需求云云，與事實不符…且上開判決並認定原告所有之臺北市○○區○○路○○○ 巷○○○○號、67-3號、67-4號、67-5號等房屋，皆鄰近臺北市○○區○○路○○○ 巷，自可直接由該巷出入而通往他處，而毋需轉由系爭大門再通往臺北市○○區○○路○○○ 巷○○弄（上開判決所指110 巷應均為101 巷）…是原告主張須由系爭大門進出，開闢系爭大門外之通道（即系爭土地）有其必要性云云，實屬無據。
⒊再者，被告於103年5月27日曾會同原告、士林地政事務所
、保七總隊、訴外人駱萬益會勘現場，會勘現況為：「㈡承上，經鑑界結果研判，菁山路101巷67-2號旁之大門、圍牆、大門出入通道等及菁山路101巷67-1號部份圍牆已使用本處管有21-2及24-2等地號兩筆土地並經鄰地（24地號）所有權人現場確認。」而會勘結論認為：「…㈡…將俟判決確定後，請駱先生…自行拆除占用地上物清運並恢復原狀…」等語，可見已經兩造、地政事務所、保七總隊共同會勘確認系爭大門已占用被告所管之土地、系爭大門將予以拆除，是原告主張系爭土地應予保留供通行云云，實乃無稽。
⒋承上所述，系爭大門實際上為訴外人所使用，已占用被告
所管土地，被告已表明應予拆除，而原告於開庭時亦表示其只有去過一次現場，亦無實際作為住宅使用，則原告主張系爭大門前之系爭土地不應回復原狀云云，已屬無理由。況依原告所有房屋之地理位置，實可直接由臺北市○○區○○路○○○巷進出，並無通行系爭大門或系爭土地之必要，原告之主張皆屬無據。
㈥又按「陽明山國家公園保護利用管制原則」（下稱管制原則
）分別明文訂有特別景觀區之規範：「十三、特別景觀區資源、土地及建築物之利用應依下列規定：…㈣除為資源保育需要，與依本原則第十五點設置設施外，禁止新建任何建築物、道路、橋樑或其他工程設施，與改變原有地貌之行為。」、「十四、特別景觀區之土地得維持原有之農業相關使用。除原有或必要之公共服務與公用事業設施外，特別景觀區建築物僅供住宅或已合法登記之其他使用。」、「十五、特別景觀區建築管制應依下列規定辦理：㈠除公共工程外，合法建築物及原有合法建築物，得依原有規模申請原地拆除後之新建、修建、改建。但有下列情形之一者，不予同意…⒉座落之位置於遊憩區入口附近或景觀道路（含步道）兩側，經管理處認定足以妨礙景觀或影響○○○區○○○道路功能之發揮者。⒊所有權人或承租人或使用人經列管從事違反國家公園法之行為，且該項行為尚未依法處理完結者。⒋其他經權責機關認定足以妨礙景觀或公共安全者。…㈢位於道路特別景觀區之合法建築物或原有合法建築物，得自現況道路境界線退縮3.64公尺以上建築，且與景觀道路風貌協調者，其漸蔽率不得超過30%，建築物高度不超過2層樓且簷高7公尺，建築面積不得超過165平方公尺…」㈦查臺灣士林地方法院民事判決99年度訴字第1447號、100年
度訴字第1335號判決已認定：「…債務人為被告駱榮君及其妻蔡美惠、被告駱萬能、被告駱秋霖等，於99年8月30日進行特別拍賣程序，拍賣…系爭24地號土地…系爭地號土地…及系爭24、25地號土地上之被告駱榮君有事實上處分權之門牌號碼臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號未登記建物…及系爭25地號土地上之被告駱榮君有處分權之門牌號碼臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號未登記建物…及系爭25地號土地上之被告駱萬能有處分權之門牌號碼臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號未登記建物…及系爭25地號土地上被告駱秋霖有處分權之門牌號碼臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號未登記建物，經原告郭淑敏之夫劉賴偉得標買受，劉賴偉於99年9月27日登記為系爭24、25地號土地之所有權人，上開拍賣部份並已點交完畢…劉賴偉嗣於99年10月8日將系爭24、25地號土地所有權贈與其妻即原告郭淑敏等各情，有系爭24、25地號土地之登記謄本及異動索引、系爭執行事件之拍賣公告等件附卷可稽…」可知原告為系爭
24、25地號之所有權人，並取得其上之4棟未登記建物之事實上處分權（即臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號、67-3號、67-4號、67-5號），則依被告之管制規則第13條已有明確規定：除為資源保育需要，與依本原則第15點設置設施外，禁止新建任何建築物、道路、橋樑或其他工程設施，與改變原有地貌之行為，而前開建物既非合法建物，原告又無作為住宅使用之事實，則應禁止其新建任何道路、與改變地貌之行為。
㈧綜上論結，原告擅自使用機具推開系爭土地上土堆及植生之
事實已然明確，原處分於法有據，無任何違法或不當之處，原告之訴並無理由。
㈨聲明：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告主張臺北市○○區○○段○○段0000地號即門牌號碼菁山路101巷67-2號旁大門前土地，因遭他人惡意傾倒廢土致無法通行，伊始僱工以機具推開該土堆以供通行，並無任何故意之違法行為，被告以原處分裁處3,000元罰鍰顯有錯誤，訴願決定未予糾正亦有未合等語，請求撤銷訴願決定及原處分；被告則以系爭土地係為位於國家公園道路特別景觀區，原告未經申請許可，擅自以機具推開系爭土地上土堆及植生，違反國家公園法第16條規定之行為明確，且原告於系爭土地附近之房屋有其他出入道路，系爭土地並非原告通行所必須等資為抗辯，並聲明駁回原告之訴。是本件所應審究者，乃被告以原告未經許可將系爭土地上土堆、植生推開，而依前述國家公園法裁處罰鍰之原處分是否有所違誤。
五、經查：㈠原告為臺北市○○區○○段○○段00地號之所有人，於103
年5月27日前僱工以機具將屬被告管理、劃分為道路特○○○區○○○段○○○○○號系爭土地上土堆、植生推開之情，有上開土地建物查詢資料、地籍圖資網路便民服務系統、系爭土地使用分區圖、被告103年5月27日會勘記錄（訴願卷第60頁至第71頁）、101年2月Google街景圖、當日會勘照片（訴願卷第28頁、第29頁）等附卷可稽，原告對於確有以機具推開系爭土地上土堆、植生等情且未爭執，此部份自可採為裁判基礎。
㈡原告否認有故意之違法行為，主張伊所有之房屋即門牌號碼
臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號應以系爭土地為道路出入口，惟遭訴外人駱萬益惡意傾倒廢土，伊只是依99年12月16日法院履勘系爭土地時現況進行維持等語。
⒈按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰。行政罰法第7條第1項定有明文。又該條立法理由明白揭示「現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法」；嗣最高行政法院98年度判字第258號行政裁判，以及法務部99年11月18日法律決字第0000000000號、101年11月28日法律字第00000000000號函，復迭次申明「行為人有無故意或過失，應由國家負舉證責任」之旨，足見行政罰法立法後，對於行為人違反行政法上義務之行為是否有故意、過失，已不能「只須違反禁止規定或作為義務」即推定行為人應負過失責任。
⒉本件原告以機具將系爭土地上之土堆、植生推開，且事前
並未經被告之許可，故原告確有未經許可在屬道路特別景觀區之系爭土地上進行開發，乃屬事實。惟查，本件紛爭起源係為原告之夫劉賴偉經由本院民事執行處之強制執行程序得標買受臺北市○○區○○段○○段○00○00地號土地，於99年9月27日登記為所有權人後，再於同年10月8日將該土地所有權贈與原告，其後原告即於99年10月18日對上開土地之地上物占有人包括訴外人駱萬益等提起拆屋還地及返還不當得利之訴，訴外人駱萬益則抗辯其所占有之臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號、67-6號房屋及該房屋外相圍繞之圍牆、大門、遮雨棚、植栽等均為其所有等情，業經本院調閱該案即本院民事庭99年度訴字第1447號拆屋還地等卷宗查閱清楚，並有該案第一審判決書附於卷內可憑（本院卷第60頁至第67頁）。訴外人駱萬益為主張自己之權利範圍，至晚於99年10月25日，即以紅漆在67-2號房屋旁通往菁山路101巷之通道大門上書寫「67-2號（駱萬益所有）」等文字，有原告所提供之當日照片（本院卷第16頁），並可參照被告所提出之土地及建物位置示意圖（本院卷第25頁、第102頁），此時可見該大門前為一水泥鋪設之私設道路；其後再於100年1月27日，即可見該大門前（即系爭土地上）出現覆土與植栽（本院卷第15頁下方照片），待本件原告將該土堆、植栽推開後，其下仍為該私設道路之水泥路面，有前揭103年5月27日會勘照片（訴願卷第29頁）、被告所提測量系爭土地面積照片（本院卷第27頁正反面）為據，足見該覆土、植栽均係原告與訴外人駱萬益間就上開菁山路67-2號房屋及相圍繞之大門等進行訟爭後，人為加諸於系爭土地之上，其目的則在阻礙經由該大門之出入，已甚明確。
⒊原告本於前○○○區○○段○○段○○○號土地所有權人地
位，主張訴外人駱萬益等占有之地上物（包括菁山路101巷67-2號房屋及相圍繞之大門、圍牆等）為無權占有而訴請拆除該地上物，該案件雖仍未判決確定，然伊於該案訴訟期間發現該大門前私設道路遭人覆土植栽、造成進出阻礙時，以機具將覆土、植栽推開進行排除，乃為保障自身所有權行使之正常反應，此從原告就原處分提出訴願時，一再強調「遭…惡意傾倒廢土」、「遭人不法加工堆置廢土堆」等語（訴願卷第80頁），明白顯示原告認為自身所有權已受到侵害。原告在上述關於大門所有權歸屬之訴訟事件仍未確定之際，為確保將來之通行而擅自以機具推開大門前之覆土與植栽，所為固待商榷，惟伊乃基於回復所有權遭侵害狀態之主觀認識而為，則當無疑。
⒋原告既非明知遭覆土之大門前私設道路位於被告所管理之
系爭土地之上，對於該原為水泥鋪設路面之土地業經劃歸特別景觀區亦顯無所悉，遑論將覆蓋其上之覆土、植栽推開回復原有水泥路面應得被告之許可，伊所為並無違反國家公園法第16條禁止規定之故意，已屬甚明；至從具理性、審慎守法之國民角度觀察，系爭土地上私設道路已有相當期間，該道路之使用既未曾有權機關之被告干涉，實難認一般人民對於該私設道路已經占用國有土地、並依國家公園法禁止開發等情有何「能注意、應注意」之可能，此外，被告並未提出其他積極證據，說明原告對於違反國家公園法第16條禁止規定有何故意或過失，原告主張伊無為任何故意之違法行為，遂認可採。
六、綜上所述，被告認定原告有將劃歸道路特別景觀區之系爭土地上覆土、植栽推開，固屬客觀之事實。惟原告甫於99年10月間取得臺北市○○區○○段○○段00地號土地所有權，同月向該土地地上物占有人訴請拆屋還地，待100年1月間，為訴外人駱萬益主張有權占有之臺北市○○區○○路○○○巷○○○○號旁大門前私設道路出現覆土與植栽，原告因此認為該覆土植栽係人為、有意的阻礙伊經由該私設道路通行，並基於此主觀認識而以機具排除，實難認有何違反國家公園法對園區內土地管制之故意；又系爭土地已長期作為私設道路使用，期間未見被告聞問，情理上更難要求一般人民對於該土地係屬國有、被告管理之道路特別景觀區等情有所注意，自亦不能僅以原告有違反系爭土地使用管制之客觀事實，即認為原告未盡其「應注意、能注意」之能事；此外被告並未提出任何積極證據，說明原告有何違反國家公園法第16條規定之故意或過失，其以民眾檢舉，未審酌系爭土地早為他人鋪設水泥通行使用、長期間未曾有何取締行為、且原告與現居伊所有土地上之訴外人駱萬益間存有土地糾紛、伊推開覆土植栽之動機僅在回復者他人業已鋪設之水泥路面、而此行為對於國家公園內土地管制實未產生另一新的侵害等情，僵硬適用法律而致公權力機關捲入私權糾紛，並使國家執法行為淪為一方攻訐、刁難他方之手段，因此引致人民對執法正當性的質疑，斲傷法律尊嚴，實非妥當。而訴願決定駁回原告訴願，維持原處分，亦有未洽。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，乃認為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 吳坤芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 11 月 24 日
書記官 翁仕衡