臺灣士林地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第33號原 告 大西南貿易有限公司代 表 人 王金圳訴訟代理人 賴成維律師被 告 衛生福利部代 表 人 陳時中訴訟代理人 游成淵律師
張肇虔律師複代理人 吳兆原律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服行政院中華民國105年4月21日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止，惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168至172條規定至明。被告衛生福利部原代表人林奏延於民國106年2月8日離職，由陳時中繼任，有被告106年2月8日衛部人字第1062260174號函附卷可稽，其並已依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴訟，核先敘明。
二、事實概要：㈠被告所屬食品藥物管理署（以下簡稱為食藥署）查獲原告大
西南貿易有限公司於103年6月至104年3月間，向被告申請輸入「愛思必金牌純素咖哩塊」共計12批產品，其申報之製造廠地點均為東京，與該等食品實際產地新潟縣不符，涉有違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，被告乃依同法第47條第13款規定，按每一行為處罰鍰新臺幣（下同）3萬元，以104年10月1日部授食字第1042003182號裁處書（以下稱為原處分）處原告罰鍰計36萬元。
㈡原告不服原處分，向行政院提起訴願，經行政院於105年4月
21日院臺訴字第0000000000號訴願決定書予以駁回。原告並於同月26日收受送達。
㈢原告不服訴願決定，於105年6月24日向臺北高等行政法院提
起行政訴訟，經該院以本件應適用簡易訴訟程序而由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，而已105年度訴字第955號裁定移送前來。
三、本件原告主張：㈠事實上陳述
⒈查原告以進出口貿易為營業之項目，並分別於103年6月23
日、7月3日、8月27日、10月16日、11月12日、11月19日、12月10日、104年1月14日、1月28日、2月24日、3月24日，進口由S&B食品株式會社所製造之愛思必金牌純素咖哩塊，經由大新報驗行報驗，所報驗之製造地為東京。
⒉查原告自為本件產品之進口時起，皆係委由大新報驗行代
為報驗，因此對於報驗之行為不具專業故不瞭解報驗之細節，僅認為有合法標示製造地即屬合法。
⒊惟被告竟以原處分認定原告有違反食品安全衛生管理法第
30條之規定，並依同法第47條第13款之規定為裁罰，原告依法提出復查申請、訴願，皆無法釐清本件事實真相，為此提起本件行政訴訟。
㈡法律上主張
⒈「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰。」、「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」為行政罰法第7條第1項及同法第8 條之規定。是若違反行政法上義務之行為人，不具故意或過失，應不予處罰。或得因不知法律而免除或減輕其處罰。
⒉本件原告雖經營進出口之貿易，惟於報關之程序部分皆係
委由較具專業之大新報驗行為之，是原告自身對於報關之相關法令之意義即無如此透徹之瞭解。且原告亦非故意申報不實之資訊，查原告於訴願書所述，似將食品衛生管理法第22條及第30條之規定混淆，顯然原告對於本案所涉之法令意義有誤解之可能，又原告又將報關之程序委由大新報驗行為之，並於遭被告查獲前有12次之報關行為皆未被舉發，原告更無法立即明白自身對法令是否有誤解而持續為之。
⒊原告係誤解食品衛生管理法第22條之規定，認為申報製造
商總公司所在地即符合法律規定，顯然並非故意申報不實之資訊；又原告進口本案所涉之產品即「愛思必金牌純素咖哩塊」共計12次，皆未受到處罰，原告自然認為自身所認知之法令並未錯誤而繼續為之，是亦不具過失。被告即原處分機關應依行政罰法第7條規定給予被告不予處罰之行政處分。
⒋縱認為原告具有過失，惟原告係因確實不明瞭食品衛生管
理法第22條及第30條之相異處，以及相信專業之報關行，始發生原告誤以為申報總公司所在地即可。又查原告所進口之「愛思必金牌純素咖哩塊」，其製造地為「新潟縣」，並非可能遭受輻射污染之福島五縣之一，是並未造成損害國人之結果，是原告違犯之情節應屬輕微，被告應依行政罰法第8條之規定，給與原告免予處罰或減輕處罰之行政處分。
⒌綜上所述，原告不知法令並不具故意及過失，又縱使具有
過失，其不法違犯之程度更係輕微，顯有「情輕法重」之情，為此請考量本案之具體情況，特銷稅規範目的，以及原告之具有行政罰法第7條及第8條之事由，撤銷訴願決定及免除對原告之裁罰等語。
㈢並聲明：行政院第0000000000號訴願決定、衛生福利部部授食字第1042003182號處分均撤銷。
四、被告則以：㈠按改制前行政院衛生署（現為衛生福利部）依99年1月27日
修正公布之食品衛生管理法第11條第1項第6款（現行條文為食品安全衛生管理法第15條第1項第6款）等規定，於100年3月25日以署授食字第1001300991號公告（以下稱為325公告）日本受輻射污染地區生產製造之食品暫停受理輸入查驗，公告事項一規定「自100年3月26日零時零分起離港之日本福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品，暫停受理報驗」；公告事項三規定「報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相關產地申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文產地資料」，並檢附日本47都道府縣中英名稱。
㈡查原告於103年6月至104年3月間向被告申請自日本輸入「愛
思必金牌純素咖哩塊」共計12批產品之查驗並申報其製造廠代碼皆為東京，惟依原告提供業者エスビ一食品株式會社之產地證明書記載實際製造地皆係新潟縣，原告自日本輸入上開12批產品，所申報製造廠地點與實際產地不符之違規事實，洵堪認定。被告以原告違反食品安全衛生管理法第30條第
1 項規定，依同法第47條第13款規定，按每一行為處最低額罰鍰3 萬元，合計處罰鍰36萬元，並無違誤。
㈢而原告提起本件行政訴訟無非以：「原告對於本案之法令變
更並不知情，亦對於法令變更之意義不甚瞭解，應得獲免予處罰或減輕處罰之處分…」云云，惟查：
⒈按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」行政罰法第7條第1項及第8條定有明文。是知，因故意或過失而違反行政法規者應受處罰，且不得主張不知法規而免責，至得減輕或免除處罰之規定係屬主管機關之裁量權，而非必減或必免之強行規定。
⒉次按食品及相關產品輸入查驗辦法第4條規定，明列輸入
食品業者向查驗機關申請查驗實應檢具之各項文件，同辦法第6 條並明定業者申請查驗同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同，所稱產地當為該輸入食品之製造地。原告為進口食品業者，當知悉申請報驗輸入食品應檢附各項文件、填報內容、報驗程序等相關規定，且於日本發生核災後，尤應於輸入該國食品時，審慎並詳查所輸入食品之產地，已善盡業者之查證義務，惟依所訴，其僅依系爭產品之中文標示內容而為申報，於未能確切掌握產品實際製造地情形下，仍進口系爭產品，而僅以日本製造商總公司地址為產地之申報，致生上開申報產品資訊不實之情事，顯有過失。
⒊承前，食品安全衛生管理法基於保障國人食品安全及健康
之立法目的，既賦予食品業者高度注意義務，即應負有知悉食品管制及報驗相關法令之責任，並應監督其所進口之食品是否均符合我國食安法之要求，要難推諉已委託報關行處理報驗之行政流程，或誤解食品安全衛生管理法第22條之規定與第30條之差異，即可主張無過失免責。至原告主張系爭食品並未實際造成損害國人之結果，應依行政罰法第8條但書規定，免予或減輕處罰云云，姑且不論該第8條但書為裁量規定，主管機關有依情節裁量是否減輕豁免除處罰之權，然欲適用該第8條但書之前提有2：⑴行為人確有不知法規之情事；⑵行為人不知法規之情事確係由可憫恕之事由所致，此即現行法、學說及實務所採之「欠缺不法意識」或「禁止錯誤」理論，然原告僅謂涉案產品之「製造地為『新潟縣』，並非可能遭受輻射污染產品之福島五縣之一，是並未造成損害國人之結果，是原告違犯之情節應屬輕微，被告即原處分機關應依行政罰法第8 條之規定給予原告免予處罰或減輕處罰之行政處分。」顯然其對該第8 條但書規定之解釋與適用，有嚴重誤解，更遑論原告為長年經營食品進口業務之食品業者，若謂不知法規實有悖食品安全衛生管理法第7 條賦予廠上自主管理之義務，亦與常理、常情顯有未符。而其主張之產品未造成損害結果乙節，被告決定裁罰金額時，已有納入考量，方依法定額度內最低金額予以裁罰，並無漏未斟酌之情事。
⒋綜上，原告身為進口食品業者，本有自由選擇進口產品品
項之權利，倘其確實遵守法令規定，且顧及消費者權益，應主動向日本製造商或出口商查詢食品實際製造地，又於未能確知實際製造廠地點時，亦可採取請第三方提供公正證明、實地訪查製造廠或自產品包裝上之固有記號直接查知產地資訊等措施，抑或應捨棄無法取得可靠產地資訊者之食品，而依規定進口其他可提供產地資訊者之產品，卻將其應負之行政法上義務推諉予報關行及誤解法令，實難肯認其對於系爭違法情事不可歸責，原告所辯實難為免責之論據。
㈣原告輸入之食品非屬同批，被告按每批貨品申報不實行為裁罰，合法適當：
⒈按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別
處罰之」、「報驗義務人申請查驗之同批產品，其進口報單、貨品分類號列、品名、成分、廠牌、製造廠及產地，均應相同」行政罰法第25條及食品及相關產品輸入查驗辦法第6條第1項定有明文。
⒉原告申報輸入之食品計有「愛思必金牌純素咖哩240g--甜
味」、「愛思必金牌純素咖哩240g--中辣」及「愛思必金牌純素咖哩240g--辣味」三種品名，共12項。且原告就12項產品申請查驗並申報其產品相關資訊時，提出號碼各為IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000 -0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK00000 -0-0、IFB03-IK-00000-0-0、IFB03-IK-00000-0-0共12份申請書，可證所輸入者乃不同批次產品，屬於12次申請查驗之行為，被告按照批次分別裁處法定最低額罰鍰3萬元，適法有據等語，資為抗辯。
㈤並聲明：駁回原告之訴。
五、得心證之理由：㈠本件相關法規：
⒈食品安全衛生管理法第30條第1項：「輸入經中央主管機
關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」⒉食品安全衛生管理法第47條：「有下列行為之一者，處新
臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：…十三、違反第30條第1項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實…」⒊食品及相關產品輸入查驗辦法第4條第1項：「報驗義務人
應檢具下列文件，向查驗機關申請查驗：一、查驗申請書。二、產品資料表。三、進口報單影本。四、衛生福利部食品藥物管理署指定之文件。」㈡本件原告於103年6月至104年3月間，向被告申請輸入「愛思
必金牌純素咖哩塊」共12批，於輸入食品及相關產品報驗申請書上「製造廠代號」欄位，均填載「東京」。嗣經被告所屬食藥署查證前開咖哩塊之實際產地為日本新潟縣，認原告有輸入經中央主管機關公告之食品時，申報之資訊不實行為，違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，而依據同法第47條第13款規定，以原處分對每次申請輸入行為各裁處3萬元罰鍰，共計36萬元之情，乃為兩造所一致陳述，並有輸入食品及相關產品報驗申請書12份、原產地證明書、駐日本代表處經濟組104年5月26日日經組字第1040000710號函暨所附日商確認回函等存於被告所提出原處分暨相關案卷資料內，自可採為基礎事實。原告主張上開食品之輸入，均係委由訴外人大新報驗行為之，且自己對於食品安全衛生管理法第22條、第30條規定有所混淆誤解，就申報資訊不實應無故意或過失，而得依行政罰法第7條第1項規定免罰；縱原告申報不實有所過失，因系爭申請輸入之食品製造地為日本新潟縣，亦非受核災輻射影響之福島五縣之一，被告應依行政罰法第8條規定減輕或免予處罰；且原告雖於被告以原處分裁罰前，申請輸入12批系爭產品，惟應認係屬法律上一行為，被告以原處分認定為12個行為而分別裁罰，應屬不合法等情。被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯，故本件應予審究者，乃為：①原告以輸入申請係由報關行辦理，對申報資訊不實無故意過失，是否有理由？②原告主張混淆誤解食品安全衛生管理法第22條、第30條規定，得依行政罰法第8條減輕或免予處罰，是否有理由？③原告之行為數如何認定？㈢首按前行政院衛生署依99年1月27日修正公布之食品衛生管
理法第11條第1項第6款：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……六、受原子塵或放射能污染，其含量超過安全容許量。」規定，發布325公告暫停受理日本受輻射污染地區生產製造之食品輸入查驗，另於公告事項三明定：「報驗義務人自日本輸入食品，需於『輸入食品及相關產品申請書』中製造廠代碼欄位，依附件填報繁體中文之產地資料。」可知自100年3月26日起，報驗義務人如自日本福島5縣以外之其他地區輸入食品，應於輸入申請書內載明食品實際製造地之資訊，供主管機關查驗，若有未據實申報之情，自屬對於產品資訊申報不實，違反食品安全衛生管理法第30條第1項所定行政法上義務。
㈣原告主張申請輸入日本S&B食品株式會社製造之「愛思必金
牌純素咖哩塊」，均係委由大新報驗行辦理手續，伊對於未確實申報製造地並無故意或過失云云。按行政罰法第7條第2項規定「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，則人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。
最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參考。本件大新報驗行為原告辦理輸入食品報驗申請，其屬原告之代理人，應可認定，而大新報驗行既係以代理進出口報驗為業，衡情當熟悉與業務相關之法令如系爭食品安全衛生管理法、食品及相關產品輸入查驗辦法，以至各項文件、填報內容、報驗程序等，乃代理原告申請報驗進口「愛思必金牌純素咖哩塊」時，未於報驗申請書填載正確之製造廠代號，致有前開食品安全衛生管理法第30條第1項所定行政法上義務之違反，該報驗行之申請報驗有所過失，已堪認定，基於前揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議，並可推定原告為有過失。原告僅爭執實際辦理申報者為大新報驗行，既未能舉證說明對該報驗行已盡相當注意義務加以檢查、監督，以防止違法情事之發生，尚不能僅以實際申請報驗者為大新報驗行，即解免未確實申報之過失違法責任。
㈤原告自103年6月23日起，至104年3月24日間，共申請輸入12
批「愛思必金牌純素咖哩塊」，被告認定原告有12次違反食品安全衛生管理法第30條第1項之行為，原告則主張應屬法律上一行為而為1次裁罰。
⒈按依食品安全衛生管理法所為之行政罰，其行為數認定標
準，由中央主管機關定之，該法第55條之1定有明文，衛生福利部依據前開法律授權，於104年6月22日以部授食字第0000000000號令訂定發布「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」，其第2條規定：「依本法不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸入、做為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：一、不同日之行為。二、不同品項之物品。三、不同場所之行為或物品。四、受侵害對象之個數。
五、限期改善之期限。六、其他經主管機關認定之事項。」另第5條則規定：「依本法有應作為之義務而不作為，其違法狀態持續者，以主管機關裁處行政罰之行政處分送達行為人時，為一行為。（第1項）前項經主管機關裁處並於行政處分送達後，違反義務人仍不作為者，為另一違反義務之行為。」查本件原告所申請輸入者，並非325公告所定暫停受理報驗之福島5縣生產製造之食品，即無依食品安全衛生管理法不得輸入而違反之情形，尚難認屬前述認定標準第2條之情形；至原告依該法第30條第1項雖有誠實申報產品有關資訊之作為義務，惟本件原告係多次申請輸入食品，並於每次申請時均有未確實申報之情形，則原告係違反一作為義務或數作為義務，上開認定標準第5條亦不能提供判準。
⒉至法院裁判先例上，「行政法上所謂「一事」或「行為」
，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。」最高行政法院93年度判字第1309號行政裁判要旨可資參照。另有臺北高等行政法院99年度訴字第1548號判決所採「按行政罰法上固有一行為不二罰原則，然所謂一行為應如何判斷，在判斷標準上，有以法律規定義務數或立法目的作為判定基準。蓋行政法具有合目的性與技術性，行政法上之行為，可以透過法律規定與立法目的予以切割，甚至可以透過立法技術予以量化。在立法技術直接規定上，有以時間、空間或行為以條文類型化加以規定。亦即，行政不法行為的個數，最客觀的方法，莫如法律的規定，而在法律未規定的情形下，則依立法目的及法規範義務的態樣，判斷行為義務的個數。」可參，該判決且經最高行政法院100年度判字第1618號維持而確定。查食品安全衛生管理法係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康而制定，該法第1條已經定義清楚，另審諸日本東北地方於100年3月11日發生巨大震災，並導致福島第一核能發電廠的嚴重核安事故，為避免疑似遭輻射污染之福島鄰近地區所生產製造之食品輸入國內，前行政院衛生署遂於100年3月25日發布325公告暫停受理包括福島、茨城、櫪木、群馬、千葉縣生產製造之食品報驗，而該公告事項三要求報驗義務人自日本輸入食品，需於「輸入食品及相關產品申請書」中製造廠代碼欄位，填報繁體中文之產地資料，則顯係基於查核目的，使食品輸入商自主管理而為確實申報。基此，依食品安全衛生管理法及325公告之立法目的及法規範義務，應認食品輸入商於每次申報輸入時，均有據實申報之行為義務，若有違反者，自應依據該法第47條第13款而為處罰，是本件原告共有12次申請輸入報驗，每次均有申報資訊不實而構成上述行為義務之違反，被告以原處分認定原告有12次違法行為而分別裁罰，與法律規範意旨及一行為不二罰原則，尚無違背。
㈥至原告主張申請輸入之「愛思必金牌純素咖哩塊」係由日本
新潟縣生產製造，並非有輻射污染疑慮之福島5縣，是縱有不實申報之情，對於食品安全並無損害之虞等情，固非無稽。然按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。行政罰法第25條定有明文，原告之不實申報既經認定係為數行為，被告依法分別處罰，並無違誤；又行政罰法並無類似刑法第51條數罪併罰時定應執行刑之規定，且被告裁罰時，均係裁處食品安全衛生管理法第47條之法定最低罰鍰金額，則原告猶請求減輕或免除處罰，即屬無據。
六、綜上所述，本件原告確有於103年6月間至104年3月間，申請輸入「愛思必金牌純素咖哩塊」，且於報驗申請書之製造廠代號欄位，未據實申報生產製造地之行為，被告以伊違反食品安全衛生管理法第30條第1項規定，依據同法第47條第13款而以原處分處以罰鍰，乃無違誤，原告猶執前詞，主張係由大新報驗行代為申請報驗、且混淆誤解食品安全衛生管理法第22條與第30條之規定云云，主張應依行政罰法第7條、第8條規定免除或減輕處罰，均無可採。再本件依據立法目的與法規範義務，應認原告每次申請輸入時未據實申報，即屬1次行為義務之違反，是被告以原告共有12次申請輸入時為不實之申報，屬數行為而分別裁罰，亦屬合法。訴願決定維持被告原處分，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 6 日
行政訴訟庭 法 官 吳坤芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 6 月 6 日
書記官 翁仕衡