臺灣士林地方法院行政訴訟判決 一○七年度簡字第一○號
民國一○七年八月二日辯論終結原 告 臺灣港務港勤股份有限公司代 表 人 張國明（董事長）訴訟代理人 林昇格律師
李志成律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 許根魁上列當事人間工會法事件，原告不服行政院中華民國一百零六年十一月二十二日院臺訴字第一○六○一九四九九○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、本件係屬因不服行政機關所為新臺幣（下同）四十萬元以下罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第二百二十九條第二項第二款規定，應適用簡易訴訟程序。
二、被告之代表人原為林美珠，於訴訟進行中變更為許銘春，茲據被告機關之新任代表人具狀聲明承受訴訟（見本院卷第八十二頁、第八十三頁），經核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣訴外人蔡建宏主張其雇主即原告以民國一百零五年九月十三日港勤人資字第一○五五一一○三三三號函對其為「一次記兩大過」之懲戒處分，及於其同年十月三十日「船員定期僱傭契約」屆滿後，不再續約之行為，構成工會法第三十五條第一項第一款、第四款之不當勞動行為，向被告不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決委員會）申請不當勞動裁決，經該會於一百零六年三月十七日以一○五年勞裁第四○號勞動部不當勞動行為裁決決定書（下稱系爭裁決決定）裁決，裁決主文為：「確認相對人（即原告，下同）以一百零五年九月十三日港勤人資字第一○五五一一○三三三號函對申請人（即蔡建宏，下同）為『一次記兩大過』之懲戒處分，構成工會法第三十五條第一項第一款之不當勞動行為。確認相對人於申請人一百零五年十月三十日船員僱傭契約期滿後，不再續約之行為，構成工會法第三十五條第一項第一款之不當勞動行為。撤銷相對人一百零五年八月二十二日港勤人資字第一○五五一一○三一四號函對申請人所為『一次記兩大過』之懲戒處分。相對人應自本裁決決定書送達翌日起二十日內回復申請人之原職位及原薪新臺幣三萬二千五百十五元，並應自一百零五年十月三十一日起至申請人復職日止，按月於每月一日給付申請人薪資新臺幣三萬二千五百十五元，暨自每月發薪日之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。相對人應自一百零五年十月三十一日起至申請人復職日止，按月提繳勞工退休金新臺幣一千九百九十八元於申請人之勞工退休金個人專戶。申請人其餘請求駁回。」嗣經被告函請原告提供履行系爭裁決決定主文第四項及第五項作為義務之相關事證，原告回復該案將俟後續訴訟情形再予執行，並未依系爭裁決決定所定期限履行應作為之義務，被告乃依工會法第四十五條第二項規定，於同年七月五日以勞動關一字第一○六○一二六六八九號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰十二萬元，原告不服，提起訴願，經行政院以同年十一月二十二日院臺訴字第一○六○一九四九九○號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
勞資爭議法既已依勞資爭議之性質（公法或私法），於同法第四十八條第一項及第五十一條分別針對涉及「民事法性質」及「公法性質」之勞資爭議事件，設定不同之救濟管道，且原告就系爭裁決決定所涉勞動契約等民事爭議，業依同法第四十八條第一項規定，向管轄法院提起民事訴訟，訴請確認原告與蔡建宏間僱傭關係自一百零五年十月三十一日起不存在之方式，表示對系爭裁決決定不服，詎被告未俟該民事訴訟確定，即率爾以原處分裁罰原告，有濫用裁量之嫌。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
被告於一百零六年三月十七日作成系爭裁決決定前，除於一百零五年十二月八日、十九日、二十八日分別召開第一次至第三次調查會議，依職權調查事實及必要之證據外，另於一百零六年三月十日召開詢問會議，通知原告到場陳述意見，原告當日由代理人黃國展及黃嘉賢出席並陳述意見，被告始於同年月十七日作成系爭裁決決定。被告於同年五月十二日以勞動關一字第一○六○○一○四九二號函請原告提供履行系爭裁決決定主文第三項及第四項應作為義務之說明及相關事證，惟原告於同年五月十九日以港勤人資字第一○六五○○○二一九號函復被告略以：「有關貴部一○五年勞字第四○號不當勞動行為裁決決定書乙事，本公司業已委任宏聲海事商務法律事務所提出民事訴訟中（該事務所一百零六年五月十一日昇字第○○一號函諒達）‧‧‧」爰此，因原告未針對系爭裁決決定之應作為義務予以回復，為確明原告之執行情形，被告遂於同年月十九日電詢原告，並經原告回復該案將俟後續訴訟情形再予執行。綜上可知，原告未依系爭裁決決定主文第四項及第五項所定期限履行作為義務，其事證明確，故被告依系爭裁決決定及工會法第四十五條第二項規定，以原處分核處原告十二萬元罰鍰，並無違法或不當。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告未依系爭裁決決定主文第四項、第五項所定期限為一定之行為，被告依工會法第四十五條第二項規定，以原處分處原告罰鍰十二萬元，訴願決定予以維持，於法有無違誤？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
被告以原告於受僱人蔡建宏於一百零五年十月三十日「船員定期僱傭契約」後不再續約之行為，經裁決委員會以系爭裁決決定認為構成工會法第三十五條第一項第一款規定之不當勞動行為，命原告應自系爭裁決決定送達翌日起二十日內回復蔡建宏之原職位及原薪三萬二千五百十五元，並應自一百零五年十月三十一日起至蔡建宏復職日止，按月於每月一日給付蔡建宏薪資三萬二千五百十五元，暨自每月發薪日之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，並按月提繳勞工退休金一千九百九十八元於蔡建宏之勞工退休金個人專戶，惟原告未依系爭裁決決定主文第四項及第五項所定期限履行作為義務，被告乃依同法第四十五條第二項規定，以原處分裁處原告罰鍰十二萬元，此為兩造所不爭執，並有系爭裁決決定、送達證書、被告一百零六年五月十二日勞動關一字第一○六○○一○四九二號函、原告同年月十九日港勤人資字第一○六五○○○二一九號函、原處分、送達回證、訴願決定等件影本可稽（見外放原處卷第九十一頁至第一一○頁、第一一一頁至第一一五頁、第一二三頁至第一二四頁、第一二五頁至第一二六頁、第一二七頁至第一二九頁、第一三一頁、第一三五頁至第一四一頁），此部分事實，首堪認定。
㈡應適用之法令：
⒈按九十九年六月二十三日修正公布、一百年五月一日施行
之工會法第三十五條第一項第一款、第二項規定：「（第一項）雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。‧‧‧（第二項）雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。」且九十八年七月一日修正公布、一百年五月一日施行之勞資爭議處理法第三十九條規定：「（第一項）勞工因工會法第三十五條第二項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。（第二項）前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第三十五條第二項規定之事由或事實發生之次日起九十日內為之。」及第五十一條第一項、第二項、第四項規定：「（第一項）基於工會法第三十五條第一項及團體協約法第六條第一項規定所為之裁決申請，其程序準用第三十九條、第四十條、第四十一條第一項、第四十三條至第四十七條規定。（第二項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。‧‧‧（第四項）對於第一項及第二項之處分不服者，得於決定書送達之次日起二個月內提起行政訴訟。」⒉前揭工會法第三十五條及勞資爭議處理法第三十九條第一
項、第五十一條有關不當勞動行為禁止及其裁決機制之立法目的，旨在確實保障勞工之團結權、團體協商權及集體爭議權，避免雇主以其經濟優勢地位，對於勞工行使法律所賦予之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，透過不當勞動行為裁決機制，除對於具體個案認定是否構成不當勞動行為外，尚藉命當事人為一定行為或不行為之方式，以為快速有效之救濟命令，俾迅速排除不當勞動行為，回復受侵害勞工之相關權益及集體勞動關係之正常運作。
㈢原告未依系爭裁決決定主文第四項、第五項所定期限為一定
之行為，被告依工會法第四十五條第二項規定，以原處分處原告罰鍰十二萬元，訴願決定予以維持，於法並無違誤：
⒈觀之我國工會法、勞資爭議處理法之規定，除分別就工會
、勞資爭議等相關事項為規定外，對於主管機關就不當勞動行為所採取之裁決程序及其救濟方式，亦設有「如涉及私法上權利義務關係者，其救濟以民事訴訟方式為之；如非涉及私法上權利義務關係者，其救濟以行政訴訟方式為之」之機制（勞資爭議處理法第四十八條第一項、第五十二條第一項、第二項及第四項規定參照）。依系爭裁決決定主文第二項之記載為：「確認相對人於申請人一百零五年十月三十日船員僱傭契約期滿後，不再續約之行為，構成工會法第三十五條第一項第一款之不當勞動行為。」係中央主管機關依勞工之申請就雇主之行為是否構成工會法第三十五條第一項規定之不當勞動行為所作成之決定，該決定雖可介入私權關係，但卻無決定私權關係之效力；而不當勞動行為制度之目的，在於對勞工、工會之集體勞動三權之救濟，透過認定雇主行為為不當勞動行為，來保障勞工團結權、團體協商權、集體爭議權，並促進公平之勞資關係，及勞資關係之正常化，中央主管機關就雇主涉及違反行政法上義務之行為（工會法第三十五條第一項各款行為），藉由裁決程序而發動行政規制權限，對於經裁決認定為不當勞動行為者，依工會法第四十五條第一項規定並得處以罰鍰，不服該裁決決定者，依勞資爭議處理法第五十一條第四項規定得提起行政訴訟，核其性質係屬行政機關就具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，雖涉及勞資爭議之私權爭執，惟亦兼有保障勞工權益之公益目的，及穩定勞動關係之政策功能，因此認定為不當勞動行為之裁決決定自應定性為行政處分。至於為即時矯正雇主所為之不當勞動行為，並兼顧勞資雙方之權益，勞資爭議處理法第五十一條第二項規定並賦予主管機關得發布救濟命令，命當事人為一定行為或不行為之權限；雇主如未遵守，依工會法第四十五條第二項、第三項規定，即會遭致行政罰之法律效果，不服該裁決者，依勞資爭議處理法第五十一條第四項規定得提起行政訴訟，不因其是否涉及私權而有不同，亦不因裁決相對人另提民事訴訟而使裁決決定或救濟命令關於私權部分之認定失其效力，是有關救濟命令之裁決決定經核亦屬行政處分。
⒉勞動部依勞資爭議處理法第四十三條規定組成之裁決委員
會，其委員均係來自勞動部以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，渠等行使職權不受該部指揮，具有獨立地位，為獨立專家委員會，並踐行調查程序且以多數合議決方式為裁決決定。基於裁決委員會裁決決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其裁決決定有判斷餘地，行政法院應採取較低密度之審查，僅於裁決委員會之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更；其可資審查之情形包括該裁決委員會之判斷：⒈是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⒉法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⒊對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⒋是否有違一般公認之價值判斷標準。⒌是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⒍是否違反法定之正當程序。⒎組織是否合法且有判斷之權限。⒏是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第三八二號、第四六二號、第五五三號解釋理由參照）。
⒊經查，系爭裁決決定業已敘明其認定原告於蔡建宏一百零
五年十月三十日船員僱傭契約屆滿後，不再續約之行為，構成工會法第三十五條第一項之不當勞動行為，乃係基於：
⑴按不當勞動行為裁決制度創設的立法目的，在於避免雇主
以其經濟優勢的地位，對勞工於行使團結權、團體協商權及團體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工之相關權益。因此，與司法救濟相較，不當勞動行為之行政救濟之內容，除了權利有無之確定外，在判斷上更應以避免雇主之經濟優勢地位的不法侵害及快速回復勞工權益之立法目的為核心，以預防工會及其會員之權利受侵害及謀求迅速回復其權利。基此，就雇主之行為是否構成不當勞動行為的判斷時，應依勞資關係脈絡，就客觀事實之一切情狀，作為認定雇主之行為是否具有不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動之情形；至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，不以故意為限，只要行為人具有不當勞動行為之認識即為已足。
⑵復按企業內工會活動之自由是企業工會存續的關鍵，排除
雇主對工會活動的干涉和妨害是勞工行使團結權最核心的保障。雇主對於勞資關係下之勞工組織的存在和運作應負有容忍的義務，亦即雇主在發動人事權、勞務指揮權或財產管理權時，在一定的範圍內有容忍與讓步的義務。換言之，工會活動在形式上即使與上述雇主之權限發生衝突，團結權因為正當之行使而受到法律的保護時，在一定的範圍內，雇主對此應負有容忍與讓步的義務。基此，工會針對雇主所為之批評言論的發動，乃屬工會活動自由的範疇，其事實如為真實，該內容縱使較為誇大或激烈，雇主大可利用其比工會更有效的言論管道，對於工會的言論加以澄清或回應為已足，斷不可遽以此理由否定工會言論的正當性，進而發動人事權給予工會幹部不利之待遇。且雇主在勞資關係中實處於優越地位，應受到較高程度之言論監督，如工會發布的言論是揭發企業不法情事，具有高度之公益性時，乃工會為維持公司之存續所為不法資訊的揭露，與雇主之勞動關係的維繫有關，亦應為雇主容忍義務的範疇。又，所謂工會活動，並不以工會會員大會、會員代表大會或理監事會所議決或指示之活動為限，即使是工會會員所為之自發性活動，只要客觀上是依循工會之運動方針所為之行為，亦應認為係屬工會活動，而受到法律的保護，故如工會會員針對雇主所為之批評言論，如可認屬工會活動之範疇，亦應同受工會活動自由之保障，雇主對之應有容忍義務。
⑶再依日本學說見解，一般而言，只要工會或工會會員所依
據之事實大致為真實，或是有確信為真實之相當理由，則工會或工會會員之主張、批判、訴求，只要不是對於公司的董監事或管理者做不相當之個人攻擊，或是誹謗、中傷，或是暴露其私事等內容，則應該認為係正當之工會活動。假使工會或工會會員之言論內容有部分事實是錯誤的，只要雇主有澄清或反駁之可能性，則不應對於工會或工會會員施以制裁手段。關於工會或工會會員所為之批判性活動之正當性，應以該批判之真實性以及雇主之反駁可能性為中心，並斟酌是否逸脫表現方法之界限、該批判對於企業之影響、工會或工會會員進行該批判之原因等，加以判斷。
⑷原告之代理人黃國展於一百零五年十二月十九日裁決委員
會第二次調查會議時稱：「目前所僱用之船員大約為二百六十人。全部都是定期勞動契約。目前受僱之船員，契約期滿後，並沒有全部都續約。與申請人大約同期間之受僱人（人數還要再確認），不是全部都續約，也有一個人契約期滿而未續約。相對人內部有一個船員續約評核制度，只要是通過評核的船員，就會續約。只要有一般表現水準的船員就會做續約。」等語，經裁決委員會審酌原告提供之蔡建宏考核表具體優劣事蹟攔位記載：「蔡員未經公司協調，不依申訴管道進行申訴，即對外擅自發布新聞稿，並串聯各港船員進行連署抗爭，造成公司名譽損失及困擾，建請於合約期滿後予以解僱」，可見原告顯係以蔡建宏對外發布新聞稿，發起船員連署抗爭為由，而於內部簽呈時已經決定予以解僱，嗣雖以蔡建宏與原告間所簽訂者係定期僱傭契約，改於僱傭契約期滿時未予續約，然而原告之代理人黃國展自承目前所僱用之船員大約為二百六十人，包括蔡建宏在內僅有二人於契約期間屆滿時未予續約，顯有針對性，就此而言，顯已構成工會法第三十五條第一項第一款之不當勞動行為。
⒋經核裁決委員會業已審酌不當勞動行為裁決制度創設的立
法目的，在於避免雇主以其經濟優勢的地位，對勞工於行使團結權、團體協商權及團體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工之相關權益，雇主對於勞資關係下之勞工組織的存在和運作應負有容忍之義務。一般而言，只要工會或工會會員所依據之事實大致為真實，或是有確信為真實之相當理由，則工會或工會會員之主張、批判、訴求，只要不是對於公司董監事或管理者做不相當之個人攻擊，或是誹謗、中傷，或是暴露其私事等內容，均應認係正當之工會活動，應受工會活動自由之保障，雇主對之即有容忍之義務，並斟酌原告於裁決委員會調查會議時所提供蔡建宏之「從業人員僱傭期間考核表」具體優劣事蹟欄位記載，蔡建宏未經原告協調，不依申訴管道進行申訴，即對外擅自發布新聞稿，並串聯各港船員進行連署抗爭，造成原告名譽損失及困擾，建請於合約期滿後予以解僱等情，可見原告係以蔡建宏對外發布新聞稿，發起船員連署抗爭為由，而於內部簽呈時已經決定予以解僱，嗣雖以蔡建宏與原告間所簽訂者係定期僱傭契約，改於僱傭契約期滿時未予續約，然原告之代理人黃國展自承目前所僱用之船員大約為二百六十人，包括蔡建宏在內僅有二人於契約期間屆滿時未予續約，顯有針對性，構成工會法第三十五條第一項第一款之不當勞動行為，而作成確認原告於蔡建宏一百零五年十月三十日船員僱傭契約屆滿後，不再續約之行為，構成工會法第三十五條第一項之不當勞動行為之裁決決定，並認有命原告回復兩造間僱傭關係原狀，以保障蔡建宏工作權益之必要，進而依勞資爭議處理法第五十一條第二項規定所為令雇主為一定之行為之救濟命令（即系爭裁決決定主文第四項、第五項），而原告就此部分，並未依勞資爭議處理法第五十一條第四項規定，於法定期間內向臺北高等行政法院提起訴訟而告確定。又裁決委員會於作成系爭裁決決定前，業依勞資爭議處理法第四十四條第二項規定，於一百零五年十二月八日、同年月十九日、同年月二十八日召開三次調查會議，依職權調查事實及必要之證據，原告並委任代理人黃國展、黃嘉賢到場陳述意見，裁決委員會又依同法第四十六條第一項規定，於一百零六年三月十日召開詢問會議，原告亦委任代理人黃國展、黃嘉賢到場表示意見，此有系爭裁決決定卷（外放）足憑，可見裁決委員會於作成系爭裁決決定前，確已經由裁決委員會之調查程序給予原告陳述意見之機會，是被告依此基礎事實，以原告未依系爭裁決決定主文第四項及第五項所定期限履行作為義務，而據此確定之行政處分，依工會法第四十五條第二項規定，以原處分就上開二項作為義務各裁處原告法定最低額罰鍰六萬元，共計十二萬元，於法即無不合，要無原告所指裁量濫用之情事。
⒌至原告對蔡建宏提起之確認僱傭關係不存在民事訴訟，業
經本院於一百零七年三月十四日以一○六年度勞訴字第六四號民事判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴後，刻由臺灣高等法院以一○七年度勞上字第五四號確認僱傭關係不存在等事件審理中，此據原告訴訟代理人陳述在卷（見本院卷第九十四頁、第九十五頁），並有本院一○六年度勞訴字第六四號民事判決可查（見本院卷第九十六頁至第一○一頁），是原告所提起之上開民事訴訟，亦不足作為對於原告有利之認定。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本
院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。
六、結論：原處分合法，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 一○七 年 八 月 三十一 日
臺灣士林地方法院行政訴訟庭
法 官 孫萍萍以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣三千元。
中 華 民 國 一○七 年 八 月 三十一 日
書 記 官 張耕華