臺灣士林地方法院行政訴訟判決
107年度簡字第3號107年5月29日辯論終結原 告 台灣毛巾企業有限公司代 表 人 王淑媛（董事）訴訟代理人 莊乾城律師被 告 陸軍後勤指揮部代 表 人 房茂宏（指揮官）訴訟代理人 謝文健複 代理 人 邱嘉祥訴訟代理人 彭建寧律師
萬哲源律師上列當事人間返還押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會民國106年10月27日訴0000000號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件屬其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下者，依行政訴訟法第229 條第2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
二、事實概要：原告參與被告於民國106 年1 月16日所辦理「白色毛巾（標案案號：GF06005P065 ）」採購案（下稱系爭採購案），嗣被告於同年月25日開標時，檢視原告及年昇企業有限公司（下稱年昇公司）、維有棉織工業有限公司（下稱維有公司）等投標廠商文件，發現有政府採購法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形，乃不決標予原告、年昇公司、維有公司；並以原告有違反採購公正之事由，依政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第31條第8款第2目等規定，於同年4月5日以陸後採招字第1060006226號書函（下稱原處分）通知原告不予發還所繳納之押標金20 萬9,046元。原告不服，向被告提出異議，復不服被告同年5月3日陸後採招字第1060008395號書函（下稱異議處理結果）維持原處分之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會於106年10月27日以訴0000000號採購申訴審議判斷書（下稱申訴審議判斷）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告欲參與系爭採購案時，適原告公司實際負責人紀文通之
兄即年昇公司負責人紀文年到訪，當時原告公司負責人王淑媛告知紀文通欲至郵局郵寄文件，紀文年乃詢問王淑媛至郵局何事，王淑媛雖回稱要寄信，但未告知係為參與投標，甚或何一招標案，而紀文年則告知其剛好亦有東西要付郵，故告知王淑媛可由其順便一道寄出，遂由紀文年一併帶至郵局寄出。
㈡復投標書為制式格式，書寫之方式當係大同小異，申訴審議
判斷或被告以連號信件之填寫方式有相同或類似處，作為有犯意聯絡之證明，實無可採：
⒈王淑媛僅告知紀文年有郵件要寄，而交由正要去郵局之紀
文年順道寄信，至於紀文年如何寄出、與何文件一起寄出、為同時或先後寄出，非原告所知，如有郵寄之單據連號，不能因此要求不知情、亦未實際寄件之原告須負擔郵件連號責任。況如故意為投標同一案件之圍標，則寄送時，依常情，當會小心翼翼、分別寄送，以避免被發現，怎會一同付郵交寄而故犯政府採講法第50條第1項第5款之規定？⒉本案之投標格式為制式相同，於制式表格下填寫、黏貼，
方式及位置如有雷同，亦屬常情。而標價欄位填註「每條單價」乃屬通常投標用語，押標金以小信封裝置等等，以此方式投標，均為常情，並不足為怪。且他人如何書寫或處理其投標文件，均非原告所知，亦非原告得自「未在自己手中之文件」以觀看查知或掌控，或預知他人如何填寫而故意避開而為特別之書寫。況原告未實際付郵，更無從掌控根本未見著之文件。又如屬圍標，怎會不避嫌？而於明知情形下故意為被告所認之為相同處置？且紀文年與紀文通為兄弟而於20年前共同創立亦為毛巾製造廠之厚棉公司，嗣各自開設年昇公司及原告公司，是黏貼信封自會沿襲厚棉公司之作法，既屬系出同源，有何異常可言。
⒊再者，原告暨其公司負責人王淑媛已經臺灣士林地方法院
檢察署（下稱士林地檢署）檢察官以106 年度偵字第1120
8 號不起訴處分書為不起訴處分在案，故原告暨其公司負責人王淑媛並無違反政府採購法等語。
㈢並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於不予發還押標金20萬9,046 元部分均撤銷。
四、被告則答辯以：㈠被告於系爭採購案開標時，檢視投標文件發現原告、年昇公司及維有公司3 家廠商涉有不法情事包括：
⒈年昇公司、維有公司及原告黏貼標封之方式及位置均雷同，而以透明膠帶，黏貼於標封背面之上、下及左側。
⒉年昇公司、維有公司及原告報價單均於標價欄位填註「每條單價：…」等字眼。
⒊年昇公司、維有公司及原告押標金均另以小信封裝置，其餘2 家參標廠商均無此情形。
⒋年昇公司、維有公司及原告標封外郵遞條碼號碼依序為快
捷郵件第906837、906838、906839號之連號，且投標文件均係同一時段投遞於梧棲大庄郵局。
⒌綜前，既然原告、年昇公司及維有公司之投標文件，有工
程會91年11月27日工程企字第09100516820 號令揭示之情形，該當政府採購法第50條第1 項第5 款之要件，是被告依政府採購法第31條2 項第8 款、系爭採購案投標須知第31條第8 款第2 目等之規定，不發還押標金予原告，核屬有據。
㈡復原告公司登記地址為臺中市○○區○○○路○○○ 號，年昇
公司登記地址為臺中市○○區○○○路○○○ 巷○ 號，維有公司登記地址為彰化縣○○鎮○○路○ 段○○號3 樓，3 家廠商地址均不同，然其投標文件之快捷郵件卻為連號，並於同時段同地點之梧棲大庄郵局投遞，顯屬異常現象。況原告所涉政府採購法第50條第1 項第5 款與其暨其公司負責人王淑媛另涉同法第87條第3 項及第92條之構成要件有間，是原告與年昇公司、維有公司間有無犯意聯絡，是否構成刑事罪責等，與本件是否成立無涉等語，資為抗辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭採購案公開招標公告、招標文件、 開標/決標紀錄、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷、送達證書在卷可稽（見本院卷一第47頁至第51頁、第52頁至第159 頁、第160頁至第161頁、第211頁至第212頁、第213頁至第214頁、第215頁至第222頁、申訴審議判斷不可閱卷第16頁反面），堪信為真實。經核本件兩造爭點厥為：被告以原告有政府採購法第50條第1項第5款所定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」而不予決標予原告，並依同法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」及系爭採購案投標須知第31條第8款第2目等規定，以原處分通知原告不予發還所繳納之押標金20萬9,046元，是否適法？
六、本院之判斷：㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其
所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：未依招標文件之規定投標。投標文件內容不符合招標文件之規定。借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。偽造或變造投標文件。不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第31條第2 項第8 款、第50條第
1 項分別定有明文。次按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」政府採購法第1 條定有明文，故為制度之實現，在政府採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第50條第1 項即係以第1 至第6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。
㈡復工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函：「機
關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。
」、96年5月8日工程企字第09600087510 號函：「…本會92年11月6日工程企字第09200438750號函，則為本會依採購法第31條第2項第8款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2項第8款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」上開2 函釋係工程會基於主管機關之地位，依政府採購法第31條第2項第8款授權，將同法第50條第1項第5款所列「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」認定屬於影響採購公正之行為，而政府採購法第50 條第1項各款行為之本質即係妨礙採購公正、公平、公開之行為，已如前述，則工程會上開本於職權認定作成之函釋，自符法律規定意旨，得予適用。又「經核『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分（賦予特定法律效果）之必要。且政府採購法第50條第1項第5款既規定『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商』，足見『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯』之投標行為，乃上開政府採購法第50 條第1項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。因此，上開行政院公共工程委員會92 年11月6日函釋意旨並未逾越政府採購法第31條第2項第8款之授權範圍，亦未違反法律保留原則，自得適用。」（最高行政法院100 年度判字第1128號判決參照）。是工程會於本件之前早已為函釋，釋示當不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，即可認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，且機關如有相當事證亦可自行認定，並非係於本案發生後始由主管機關認定廠商行為是否為影響採購公正之違反法令行為，故核違反法律安定性之法治國家原則及政府採購法建立公平採購制度之立法意旨。再按政府採購法第50條第1項第5款規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」固應以不同廠商間之投標文件間之內容據為判斷是否有重大異常關聯情形之準據，但於審酌判斷不同投標文件內容是否構成重大異常關聯之際，並非不得參酌其他並非直接構成投標文件之其他文件資料或事證而為比對分析之依據，亦為法理所當然。
㈡經查，觀諸原告及年昇公司、維有公司於系爭採購案所投遞
之相關文件，渠等均以透明膠帶黏貼於標封背面之上、下及左側，且於報價單均於標價欄位特別標註「每條單價」而非逕行填寫單價金額，並均另以小信封袋封裝押標金，其中年昇公司及維有公司所提出之支票皆為台中商業銀行台中港分行連號支票，復標封外郵遞條號碼依序為快捷郵件第906837
號 、第906838號、第906839號之連號，而於同一時段投遞於梧棲大庄郵局（見本院卷一第162 頁至第174頁、第175頁至第182 頁、第183頁至第196頁；本院卷二第42頁至第45頁），足認原告及年昇公司、維有公司3 家廠商間之關係核屬密切，且就系爭採購案所為之舉措異於常情，是被告以原告與年昇公司、維有公司已構成政府採購法第50條第1項第5款所列之「不同投標廠商間之投標文件內容『有重大異常關聯』者」，並依上開函令而認屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」及依系爭採購案投標須知第31條第8款第2目規定，作成不予發還押標金之行政處分，依法洵非無據。
㈢原告固主張當時係因年昇公司負責人紀文年恰欲至郵局，乃
委託其一併寄出系爭採購案投標文件，且紀文年與原告公司實際負責人紀文通為兄弟，且於20年前共同創立亦為毛巾製造廠之厚棉公司，是原告公司與年昇公司就黏貼信封方式沿襲厚棉公司而有雷同並無異常可言，又原告暨其公司負責人王淑媛已經士林地檢署檢察官以106年度偵字第11208號不起訴處分書為不起訴處分在案，故原告暨其公司負責人王淑媛並無違反政府採購法等語，然查：
⒈原告與年昇公司均為製造毛巾廠商，且原告公司實際負責
人紀文通與年昇公司負責人紀文年為兄弟關係，則原告公司負責人王淑媛抑或實際負責人紀文通與年昇公司負責人紀文年均為親屬關係，而於王淑媛欲至郵局投遞系爭採購案投標文件之際，適紀文年攜帶年昇公司、維有公司就系爭採購案亦欲投遞之投標文件至原告公司，而一併將3 家均欲投標系爭採購案之廠商投標文件投遞於梧棲大庄郵局，有中華郵政股份有限公司臺中郵局106 年3月8日中管字第1060006215號函暨所附梧棲大庄郵局收寄第906837、906838及906839號等3件投標快捷郵件收寄資料3紙在卷可稽（見本院卷二第42頁至第45頁），顯見其等之關係確屬密切，而紀文年就三家投標廠商之投標文件一併寄送乙情，並非單純巧合。況原告與維有公司、年昇公司標價單價分別為26.61元、26.62元及26.6元，依序僅相差0.01元，且其中年昇公司、維有公司就押標金所開立之支票均為台中商業銀行台中港分行支票，且支票號碼為TKA0000000、TKA0000000號之連號支票，此有原告及年昇公司暨維有公司之廠商投標報價單（單價報價表）3 紙、系爭採購案之開標/決標紀錄及押標金支票3紙等件附卷可查（見本院卷一第197頁至第199頁；本院卷二第65頁至第66頁、第67頁），益徵原告與年昇公司、維有公司間具有重大異常關聯一節，堪予認定。
⒉縱原告及年昇公司、維有公司就系爭採購案投標文件並非
由同一人或同一廠商所為，然不同投標廠商間之投標文件內容是否有「重大異常關聯」，雖屬不確定之法律概念，而依其性質固難認被告就之有判斷餘地，故仍應為司法審查所及，則判斷上開是否有「重大異常關聯」應就其是否有影響採購公正而足認其存有假性競爭之高度可能性（課予行政罰），並非要求已證明構成刑事不法，例如政府採購法第50條第1 項第3 款、第4 款所規定之「以偽造、變造之文件投標」、「偽造或變造投標文件」、政府採購法第87條第1 項、第3 項、第4 項、第5 項所規定之「意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者」、「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者」、「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者」、「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者」、「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」）之程度，此由政府採購法之該等相關規定分析、比較自明。據之，由「是否有影響採購公正而足認其存有假性競爭之高度可能性」一節觀之，則工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函所指：「投標文件內容由『同一人』或『同一廠商』繕寫或備具者。押標金由『同一人』或『同一廠商』繳納或申請退還者。投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係『同一人』或『同一廠商』所為者。廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址『相同』者。其他顯係『同一人』或『同一廠商』所為之情形者。」其所載投標廠商可能有「重大異常關聯」之情形應僅係例示，尚非認符合上開情形始構成「重大異常關聯」而為列舉，因客觀上是否由「同一人或同一廠商」所為要非重點，否則若刻意分由不同之人或不同廠商為之，而欲達成之目的則無不同之情況下，苟認即非屬「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，洵非立法之本意，是主管機關因有相當事證，當可自行認定投標廠商間有重大異常關聯，並不受限於前開工程會91年11月27日工程企字第09100516820 號函所指之情形。至原告及維有公司、年昇公司雖就系爭採購案之標價單價各報價26.61元、26.62元及26.6元，惟所謂「假性競爭」係指於表面上當仍有競爭之行為，而原告及年昇公司、維有公司既有上述重大異常關聯存在，是自不得據此即反執之否定渠等「假性競爭」之存在，其理甚明。
⒊承前所述，政府採購法第50條第1 項第5 款規定，乃立法
者衡酌「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，而基於政府採購法之立法意旨，明定用以認定個別廠商所投之標不予接受之條件，作為機關與廠商一同遵循之基準，核與同法第87條第3 項、第6 項規定：「（第3 項）以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。…（第6 項）…第三項…之未遂犯罰之。」之構成要件內容及旨在制裁以詐術等不法之方法妨礙投標或致開標發生不正確結果者之法律效果有別。經查，年昇公司、維有公司及原告參與系爭採購案之投標，渠等黏貼標封之方式及位置均雷同，均係以透明膠帶，黏貼於標封背面之上、下及左側，且標封外依序為快捷郵件第906837、906838、906839號之連號郵遞條碼，並於同一時段在梧棲大庄郵局投遞，復報價單均於標價欄位特別填註「每條單價」，押標金均另以小信封裝置，而年昇公司、維有公司就押標金所開立之支票均為台中商業銀行台中港分行支票號碼為TKA0000000、TKA0000000號之連號支票等情，業如上述，並有被告提出之前揭文件在卷足稽（見本院卷一第162頁至第174頁、第175頁至第182頁、第183頁至第196頁；本院卷二第42頁至第45頁、第67頁）。是以，被告據此事實，認原告與年昇公司、維有公司投標文件內容符合工程會上開函釋及系爭採購案投標須知第31條第8款第2目，乃具「重大異常關聯」，核與一般經驗、論理及證據法則尚屬無違，故被告依政府採購法第50條第1項第5款規定，為不決標予原告及年昇公司、維有公司及不予發還押標金之決定，於法即無不合。至原告及年昇公司、維有公司暨渠等負責人等經被告認涉違反政府採購法第87條第3項、第6項妨害投標未遂罪及第92條之罪，移送士林地檢署偵辦結果，固經士林地檢署檢察官以106年度偵字第11208號不起訴處分書為不起訴處分在案（見外放士林地檢署106 年度偵字第11208 號偵查卷宗影卷），惟如前述，「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃政府採購法第50條第1 項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，即屬違反該條款之規定，此與原告暨其負責人是否構成政府採購法第87 條第3項、第6項妨害投標未遂罪及第92 條之罪無涉，而不足為有利原告之認定。
⒋至原告雖主張依證人紀鍾漢於檢察官偵查中之證詞，足認
認定原告投標文件係由紀鍾漢依向來製作方式製，而非圍標等情。惟查，證人紀鍾漢雖於檢察官偵查中證稱：王淑媛、紀文通是我父母親，紀文年是我伯父，本件標案的標價是由我父親紀文通來算，因為數量較多，紀文通再告訴我標價後，由我填寫招標文件，我請王淑媛去準備押標金，然後把標案程序完成，最後把標案文件交給王淑媛，請王淑媛去寄，我不知道王淑媛如何寄送等語（見士林地檢署106年度偵字第11208號卷第86、87頁）。惟依上開證人之證詞，僅足證明原告之系爭採購案之投標文件由其填載等情，並無從據以認定原告並無「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之違法事實，亦即無從為本件有利於原告之佐證。
㈣從而，系爭採購案既有政府採購法第50條第1 項第5 款「不
同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，又依前述工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號、96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋，有政府採購法第50條第1 項第5 款情形，即屬同法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且系爭採購案投標須知第31條第8 款第2 目亦已載明此情形所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，是本件被告所為不予發還押標金20萬9,046 元之行政處分，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，即無不合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。原處分認事用法，核無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 12 日
行政訴訟庭 法 官 徐文瑞上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 6 月 12 日
書記官 朱亮彰