臺灣士林地方法院行政訴訟判決
107年度簡字第9號107年3月27日辯論終結原 告 臺灣港務港勤股份有限公司代 表 人 張國明（董事長）訴訟代理人 林昇格律師
李志成律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 許根魁上列當事人間工會法事件，原告不服行政院民國106年11月22 日院臺訴字第1060191652號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告之代表人原為林美珠，於訴訟進行中變更為許銘春，茲
據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
㈡本件原告不服被告於民國106 年5 月18日以勞動關1 字第00
00000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3 萬元，向行政院提起訴願，經行政院於同年11月22日以院臺訴字第1060191652號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟，依行政訴訟法第229 條第2 項第
2 款規定，應適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：被告勞動部以原告對訴外人蔡建宏為一次記兩大過懲戒處分之行為，經被告不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決委員會）以105 年勞裁字第40號裁決決定（下稱裁決決定），構成工會法第35條第1 項第1 款規定之不當勞動行為，依同法第45條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰3 萬元。原告不服，提起訴願，經受理訴願機關行政院於106 年11月22日以訴願決定駁回。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告所屬考懲委員會105 年8 月22日港勤人資字第10551103
14號函雖記載「一次兩大過，免職」等語，但原告並未實際對於訴外人蔡建宏做成該處分，此其一。原告旋即通知訴外人蔡建宏應於第二次會議中以書面或口頭陳述意見，雖訴外人蔡建宏最終仍決定僅以書面方式為陳述（訴外人蔡建宏並未列席該次會議），考懲會就訴外人蔡建宏乙案最終做成「一次記兩大過」之決議，實際上根本並未對於訴外人蔡建宏作成「免職決議」，此有原告105年9月13日港勤人資字第1055110333號函為證。訴外人蔡建宏所稱「原告連續以兩次考成委員會名義作成『一次兩大過，免職』之決議…」云云，顯與原告考懲委員會決議內容不符，本即不應採信。
㈡再者，原告以被告另稱原告對訴外人蔡建宏作成「一次記兩
大過」之決議構成不當勞動行為等語，更屬誤解事實所致，按原告決議對於訴外人蔡建宏作成一次記兩大過處分之原因，並非基於妨害工會活動之意思，而是因為蔡君之下列行為：包括「未經企業工會決議或同意，亦未取得參與連署員工之同意，即以蔡君個人名義對新聞媒體發表不實言論，並經台灣新生報於105年7月26日刊載於航運版，致原告及董事會成員名譽均嚴重受損，例如：蔡君一再散佈並聲稱原告違法亂紀、苛扣員工權益等語，並藉由『發送員工陳情連署書至各船舶』此一方式、挑撥原告與所屬船員間之良好關係，使渠等均認為原告確有苛扣權益、且原告之董事會成員亦多為尸位素餐…」，原告基於公司治理及維護公司員工紀律等原因，實不得已曾於105年9月13日，決定對於蔡君之上開行為做成「兩大過」之懲戒處分。倘原告明知上開不實指控或多或少均起因於蔡君之上開行為、卻又未對於當時仍任職於原告公司之蔡君上開作為予以懲處，原告實無法維持公司內部員工紀律，最終將危害原告企業內部和諧。
㈢此外，訴外人蔡建宏所指原告苛扣員工權益之事，經查原告
就國定假日工時及加班費之計算方式，原告係依工會正式來文請求辦理，此有訴外人蔡建宏企業工會105 年5 月19日以臺港勤企工字第1050028 號函可供參考，而原告均尊重工會請求並如悉辦理，此亦有訴外人蔡建宏105 年6 月6 日港勤人資字第1055000129號函可證。是以，有關原告僱用船員之國定假日工時認定，原告係依與企業工會間之合意處理（原告亦曾詢問企業工會理事長左致維，確認前述企業工會來文之內容業經理監事會議討論通過），再者原告採取前述國定假日工時認定方法後，原告所發放之加班費確有明顯增加（舉例而言：一艘拖船後法須配置5 人若維持24小時作業，則需4 組共20人，若依原作法，每次遇國定假日，原告一日僅需支付日夜班共10人，計120 小時之加班費；而依現行作法，則4 班人共20人，各扣除8 小時，則加班費將增加至160小時）。可知，原告並未苛扣員工權益，而相關作為實乃增進員工福利，加強勞資和諧。
㈣綜上所述，訴外人蔡建宏於任職於原告公司期間所為之上開
行為本屬不當，甚至可能對於原告之權益造成損害。原告僅係基於公司治理之出發點、依公司內部規定對於蔡君不當行為做成內部之懲戒處分而已，並非基此原因而決定不與蔡君續簽新約。原告依法既無構成工會法第35條第1 項第1 款不當勞動行為之情事，已如前述，則雙方之間船員僱傭契約既屬定期契約，僱主本可於契約期限屆至前決定是否續約，被告所為之裁處若仍予以維持，實際上等於限制甚至干涉原告之締約自由權和財產權等基本權利，實不足採。詎原處分機關及原訴願機關無視於原告所提各項證據，復未能提出有何客觀證據足以佐證確有工會法第35條第1 項第1 款之法定事由存在，其處分及訴願決定，均顯有違法或不當，請予撤銷。退萬步言，亦請考量本案尚涉及另案民事訴訟程序仍繫屬於臺灣士林地方法院民事庭（案號：106 年度勞訴字第64號），原告提起本案行政訴訟後為避免本案與另案民事訴訟之裁判結果發生歧異之可能性，請適用行政訴訟法第177 條第
1 項規定，將本案行政訴訟程序裁定停止至另案民事訴訟程序終結後開始進行。是請撤銷原處分及原訴願決定，或將本案行政訴訟程序裁定停止等語。
㈤並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則答辯以：㈠被告於106 年3 月17日作成裁決決定前，除於105 年12月8
日、19日、28日分別召開第1 次至第3 次調查會議，依職權調查事實及必要之證據外，另於106 年3 月10日召開詢問會議，通知原告到場陳述意見，原告當日由代理人黃國展及黃嘉賢先生出席並陳述意見，被告始於同年月17日作成裁決決定。復被告於106 年4 月5 日以勞動關4 字第1060125785號函送裁決決定，並於同年月6 日以郵務送達原告，並確認原告以105 年9 月13日港勤人資字第1055110333號函對蔡君為「一次記兩大過」之懲戒處分，構成工會法第35條第1 項第
1 款之不當勞動行為，是被告以原處分裁處原告3 萬元罰鍰，並無違法或不當。又裁決決定業已送達原告，且載明原告如不服裁決決定有關工會法第35條第1 項各款之決定，得於裁決決定送達日（即106 年4 月6 日）之次日起2 個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟，惟原告對裁決決定並未於救濟期間提起行政訴訟而告確定，故有關原告聲明撤銷裁決決定，實無理由。再原告起訴主張之事實及理由，均係針對裁決決定認定事項之爭議，惟原告並未針對裁決決定於救濟期間提起行政訴訟，依行政程序法第110 條第3 項之規定，裁決決定仍屬有效且合法之行政處分，是被告依工會法第45條第1 項規定，以原處分裁罰原告3 萬元罰鍰於法有據，且原處分經行政院審議後，以訴願決定認定原告訴願撤銷原處分為無理由，是原告起訴實無理由，原處分並無違誤等語。㈡並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，除兩造如下所示之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分暨送達證書、訴願決定、行政院送達證書（見本院卷第119 頁至第202 頁、第204 頁至第209 頁、訴願決定卷第5 頁），堪信為真實。經核本件兩造爭點厥為：裁決委員會依勞資爭議處理法第51條第1 項規定以裁決決定認定原告構成不當勞動行為之事實，該當工會法第35條第1 項第1 款之不當勞動行為，被告據此依工會法第45條第1 項規定作成原處分裁處原告罰鍰3 萬元，訴願決定遞予維持，其認事用法有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按「（第1 項）雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下
列行為：對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件。對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。對於勞工參與或支持爭議行為，而解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。（第2 項）雇主或代表雇主行使管理權之人，為前項規定所為之解僱、降調或減薪者，無效。」、「雇主或代表雇主行使管理權之人違反第35條第1 項規定，經依勞資爭議處理法裁決決定者，由中央主管機關處雇主新臺幣3 萬元以上15萬元以下罰鍰。」工會法第35條第1 項、第2 項及第45條第1 項分別定有明文。次按「（第1 項）勞工因工會法第35條第2 項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。（第2 項）前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第35條第2 項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」、「（第1 項）基於工會法第35條第1 項及團體協約法第6 條第1 項規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、第40條、第41條第1 項、第43條至第47條規定。（第2 項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。（第3 項）不服第1 項不受理決定者，得於決定書送達之次日起30日內繕具訴願書，經由中央主管機關向行政院提起訴願。（第
4 項）對於第1 項及第2 項之處分不服者，得於決定書送達之次日起2 個月內提起行政訴訟。」勞資爭議處理法第39條及第51條亦分別定有明文。準此以觀，不當勞動行為制度本身之目的，乃在於對勞工、工會之集體勞動三權之救濟，即「集體勞動關係」之迅速回復，透過令雇主回復不當勞動行為前之狀態，來保障勞工團結權、團體協商權、集體爭議權，並促進公平之勞資關係。不當勞動行為成立與否之判斷，是從勞資關係正常化之觀點，來檢視該行為是否需要矯正，因此裁決委員會所為救濟命令之內容，並不受權利義務關係之支配，勞工對個人之不利益待遇提出不當勞動行為申訴時，裁決委員會令雇主回復該勞工之工作，並回溯給付工資等，並不生直接確定私權之效力，不當勞動裁決委員會就雇主涉及違反行政法上義務之行為（工會法第35條第1 項各款行為），藉由裁決程序而發動行政規制權限，並得命相對人（雇主）為一定行為或不行為，雇主如未遵守，依工會法第45條第1 項、第2 項、第3 項等規定，既會遭致行政罰之法律效果，不因其是否涉及私權而有不同，亦不因裁決相對人（雇主）另提民事訴訟而使裁決決定或救濟命令關於私權部分之認定失其效力。
㈡再按「中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為
裁決委員會。裁決委員會置裁決委員7 人至15人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，任期2 年，並由委員互推1 人為主任裁決委員。」、「裁決委員會應有3 分之2 以上委員出席，並經出席委員2 分之1以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。」勞資爭議處理法第43條第1 項、第2項及第46條第1 項亦分別定有明文。另參以同法第51條立法理由：「…雇主違反工會法第35條第1 項及團體協約法第
6 條所為之不當勞動行為，原則除得由中央主管機關課予罰鍰外，並得由裁決委員會為救濟命令課予雇主一定行為或不行為之義務，如雇主不遵守救濟命令，中央主管機關仍可予以處罰。針對此種非涉及私權之爭議所為之處分，性質上雖屬行政處分，惟鑑於不當勞動行為爭議之處理有其專業及迅速性考量，原則上仍依處理涉及私權紛爭之不當勞動行為裁決機制處理，爰於第1 項規定，非涉及私權爭執不當勞動行為應準用之條文。…、針對非涉及私權爭議之不當勞動行為所為之裁決程序，於修正第46條明定作成裁決決定前，應有當事人言詞陳述意見程序，性質上類似法院審判程序，或至少具備行政程序法中之聽證程序（第54條以下）相當保障。另行政救濟之目的在於得到適當救濟可能性，應避免有延長或拖緩救濟期間的可能。因此，考量裁決決定之合議特質及程序之嚴謹性，再堅持所謂『行政自我審查』之訴願程序，已無實質意義。是以，審酌司法院大法官議決釋字第 396號解釋意旨（類似正當法律程序所為之決定，得限制訴訟救濟），於第4 項明定就此類之裁決決定不服者，排除訴願程序，直接提起撤銷該裁決決定之行政訴訟，以資救濟。」據上可悉，被告依勞資爭議處理法第43條規定組成之裁決委員會，其委員均係來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，渠等行使職權不受被告指揮，具有獨立地位，為獨立專家委員會，其作成之裁決決定具有合議特質並具專業性。基於裁決委員會裁決決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其裁決決定有判斷餘地，行政法院採取較低密度之審查，除其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或抵觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事外，應予尊重。
㈢按工會法第35條第1 項第1 款規定之「對於勞工組織工會、
加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。」所稱「工會活動」範圍為何，相關法規並未加以定義。惟憲法同盟自由之基本權，不僅對於同盟之自由與存續加以保障，更賦予工會同盟之行動權，此一權利在勞方稱為「工會行動權」，泛指工會為提升與維護勞工勞動條件與經濟條件之目的而具有必要性之一切集體行動。廣義之工會行動權，包括爭議權及其他工會行動權（工會活動權）。參諸勞資爭議處理法第5 條第4款規定將爭議行為定義為：「勞資爭議當事人為達成其主張，所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為。」而工會法第35條第1 項除於第1 款針對勞工參加「工會活動」加以保護外，又於第4 款對於勞工參與或支持爭議行為加以保護，準此，從立法體系觀察，當係以狹義之工會行動權之客體即工會活動，來與爭議行為加以區別。據此，工會法第35條第1 項第1 款規定所稱之「工會活動」，應係指工會為維護與提升勞工之勞動條件及經濟性之目的，所為爭議行為以外之一切集體行動。復關於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，基於不當勞動行為裁決制度創設之立法目的，在於避免雇主或代表雇主行使管理權人以其經濟優勢地位，對於勞工行使法律賦予團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，並能快速回復受侵害勞工之相關權益，因此，與司法救濟相較，不當勞動行為之行政救濟內容，除權利有無之確定外，在判斷上更應以避免雇主或代表雇主行使管理權人之經濟優勢地位之不法侵害及快速回復勞工權益之立法目的為核心，藉以預防工會及其會員之權利受侵害並謀求迅速回復其權利。準此，判斷雇主或代表雇主行使管理權人之行為是否構成工會法第35條第1 項規定之不當勞動行為之際，應依客觀事實之一切情況，作為認定雇主或代表雇主行使管理權人之行為是否具有不當勞動行為之依據；至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，不以故意或過失者為限，只要行為人具有不當勞動行為之認識為已足。且於工會法第35條第1 項第5 款規定：「雇主或代表雇主行使管理權人不得不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」即日本所稱之雇主支配介入之行為，該禁止支配介入之行為本即含有不當勞動行為評價之概念，雇主或代表雇主行使管理權人之主觀意思已經被置入於支配介入行為當中，故只要證明雇主或代表雇主行使管理權人支配介入行為之存在，即可直接認定為不當勞動行為，不需再個別證明雇主或代表雇主行使管理權人是否有積極的意思。此由工會法第35條第1 項第5 款規定僅以客觀之事實作為要件，而無如同條項第1 款、第3 款、第4 款規定以針對勞工參與工會等行為而為不利益對待之主觀意思要件即明。又不當勞動行為行政救濟之目的，在於避免雇主或代表雇主行使管理權人藉其經濟優勢地位不法侵害及快速回復勞工權益，與司法救濟重在權利有無之確定並不相同，故進行不當勞動行為之評價時，實務上慣用「大量觀察法」，亦即當事人雙方雖無法直接證明該當不當勞動行為之主要事實存在，但如果能從經驗法則來主張或舉證資方各個間接事實與其發動不當勞動行為之間具有很強之因果關係時，即可推定該主要事實之存在。再者，雇主或代表雇主行使管理權人所為上開不當勞動行為，於行為之初始，其外象常與一般正常之勞動行為相同，而不易分辨，其是否有不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動之目的，是雇主或代表雇主行使管理權之人所為之勞動行為，是否為工會法第35 條第1 項第5款之不當勞動行為，應自雇主或代表雇主行使管理權之人對勞工為勞動行為起至其影響、妨礙工會成立、運作或自主性之結果顯現時，整體觀察其行為之內容（最高行政法院 102年度判字第56號判決參照）。
㈣經查，本件經裁決委員會調查，並作成裁決決定前，已於10
5 年12月8 日、同年月19日、同年月28日分別召開第1 次至第3 次調查會議，依職權調查事實及必要之證據外，復於10
6 年3 月10日召開詢問會議，通知原告到場陳述意見，而由原告代理人黃國展及黃嘉賢2 人出席並陳述意見，有第1 次至第3 次調查會議紀錄及詢問會議紀錄等件在卷可稽（見本院卷第150 頁至第172 頁），且於裁決決定業已敘明原告對申請人蔡建宏所為一次記兩大過懲戒處分，顯係針對申請人蔡建宏撰寫陳情連署書、發起連署，而裁決委員會歷年認為即使是工會會員所為之自發性活動，只要客觀上是依循工會之運動方針所為之行為，亦應認為係屬工會活動，而應受法律保護之意旨，是認申請人蔡建宏之陳情與連署行為洵屬工會活動無疑，而應受工會法之保護。又申請人蔡建宏之陳情與發起連署，係基於其所屬基隆港區實際運作，有確信為真實之相當理由，應認為係正當之工會活動，原告如認申請人蔡建宏不實，自可加以澄清或反駁，詎原告竟以申請人蔡建宏利用船員陳情連署書作為新聞稿背書使用，擅自對外發表不實言論，造成外界嚴重誤解，詆毀原告公司聲譽，並於船員間挑撥離間，對原告公司同仁誣控濫告，嚴重破壞原告公司紀錄，且經前、後兩任主管疏導無效等為由，而以105 年
9 月13日港勤人資字第1055110333號函對申請人蔡建宏為「一次記兩大過」懲戒處分，構成工會法第35條第1 項第1 款之不當勞動行為甚明，此有裁決決定附卷可查（見本院卷第
184 頁至第187 頁）。是核裁決委員會所為裁決決定之上開認定及判斷，與卷附相關證據資料相符，其判斷並非出於錯誤之事實認定、不完全之資訊或與事務無關之考量，亦無違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序，或有其他違法情事，基於前述說明，其判斷本院予以尊重，是裁決決定認定原告對申請人蔡建宏所為一次記兩大過之懲戒處分，構成工會法第35條第1 項第1 款規定之不當勞動行為，於法並無不合。況原告未就裁決決定提起訴願及行政訴訟，且「行政處分若係依據另一有效之行政處分作成，該先作成之行政處分於未經撤銷或廢止前，尚不得以其存有何瑕疵，進而謂以其為依據所作成之行政處分係屬違法而予以撤銷。」（最高行政法院100 年度判字第2273號判決參照）。是原告既未就裁決決定予以爭訟，則裁決決定即已確定，原告構成不當勞動行為已具有不可爭訟性，並因此對於後續之裁罰處分即原處分產生構成要件效力，受此構成要件效力拘束之對象，尚包括行政法院在內，本院遂不得再為與該確定裁決決定意旨相反之判斷，則被告依裁決決定認定原告有工會法第35 條第1項第1 款所定之不當勞動行為，而依同法第45條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰3 萬元，洵無違誤。
㈤末按，行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，
而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序，行政訴訟法第17
7 條第1 項、第2 項分別定有明文，上開規定依同法第 236條，於簡易訴訟程序仍適用之。本件原告以其與蔡建宏間確認僱傭關係不存在等事件，現繫屬本院以106 年度勞訴字第64號審理中，認本件訴訟之裁判有行政訴訟法第177 條第1項須以民事法律關係是否成立為準據之情事，而請求本院審酌以裁定停止訴訟程序。然按行政訴訟法第177 條第1 項之適用，以行政訴訟之裁判「須」以民事法律關係為準據者為限，而同條第2 項規定，乃法院係「得」以裁定停止訴訟程序，即是否依該規定停止訴訟程序，法院有裁量之權限。惟本件被告係依裁決決定主文第1 項「確認相對人以105 年9月13日港勤人資字第1055110333號函對申請人為『一次記兩大過』之懲戒處分，構成工會法第35條第1 項第1 款之不當勞動行為」而依工會法第45條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰3 萬元，而與裁決決定主文第2 項「確認相對人於申請人105 年10月30日船員僱傭契約期滿後，不再續約之行為，構成工會法第35條第1 項第1 款之不當勞動行為」、第4項「相對人應自本裁決決定書送達翌日起20日內回復申請人之原職位及原薪32,515元，並應自105 年10月31日起至申請人復職日止，按月於每月1 日給付申請人薪資32,515元，暨自每月發薪日之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息」、第5 項「相對人應自105 年10月31日起至申請人復職日止，按月提繳勞工退休金1,998 元於申請人之勞工退休金個人專戶」均無所涉，核無行政訴訟法第177 條第1 項、第2 項規定之適用，況審酌本件事證已達足以進行終局判決之程度，且本院106 年度勞訴字第64號業於107 年3 月14日判決駁回原告所提之確認僱傭關係不存在等訴在案（見本院卷第210 頁至第213 頁），是無裁定停止訴訟程序之必要，併此指明。
七、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 徐文瑞上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 4 月 18 日
書記官 朱亮彰