臺灣士林地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第26號原 告 盧進益被 告 新北市淡水區公所代 表 人 巫宗仁訴訟代理人 黃怡馨
劉興山周慶洪被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜被 告 新北市政府殯葬管理處代 表 人 黃秀川上二人共同訴訟代理人 李承志律師
黃文承律師上列當事人間確認契約關係存在等事件，原告提起行政訴訟，本院於民國109年6月24日言詞辯論終結，判決如下︰
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、關於本訴部分：
一、原告起訴意旨略以：原告於民國101年3月21日為祖先盧海諒、盧郭菊安置於新北市淡水第一公園化公墓附設納骨塔（下稱系爭納骨塔）櫃位，復於104年10月6日為父母盧慶章、盧王乖安置於系爭納骨塔櫃位，再於105年6月28日為祖先盧日昇、盧得、林氏勤、盧宋氏巧、盧媽賀安置於系爭納骨塔櫃位，均取得許可證，兩造間就系爭納骨塔有營造物利用關係存在。因系爭納骨塔老舊鏽化，有安全上疑慮，被告鼓勵民眾辦理遷移系爭納骨塔內之骨灰骸，然依租約繳款書，原告有系爭納骨塔使用權，被告卻未提出變更協議書草案，以釐清相關權責，且未考量風俗習慣及禁忌。爰聲明：⒈確認兩造間繳款書契約關係存在。⒉確認被告對系爭納骨塔之櫃位有繼續提供安全環境使用責任存在。
二、被告新北市政府、新北市政府殯葬管理處答辯略以：㈠原告聲明與行政訴訟法第6 條確認訴訟標的要件不符，亦無
確認利益。原告起訴請求確認「繳款書契約關係」存在，僅是單純之事實外觀，並不具法律關係之內涵，自不得作為確認訴訟之標的。又原告請求確認「被告對系爭納骨塔之櫃位有繼續提供安全環境使用責任」存在，然原告申請使用舊塔櫃位至今仍持續使用，並未遭廢止使用，其原有之權利並無受損害，難認原告有受確認判決之法律上利益。
㈡另本件係基於新北市公立公墓及公立骨灰骸存放設施使用管
理要點開放使用，向原告收取使用規費，原告本應依新北市公立公墓及公立骨灰骸存放設施使用管理要點為使用，並無主張被告無限期提供安全環境使用之責任。依該申請書，因不可抗力所造成「骨灰（骸）罈（罐）受損」，被告並不負擔任何賠償責任，並且限期存放者自行處理，如未處理，被告代為處理之費用亦應由存放者負擔。被告亦得限制使用對象，原告需配合辦理。系爭納骨塔因建物老舊，歷經多次補強仍有嚴重鏽蝕，舉重以明輕，被告對此不可抗力自然毀損並無修復之責任。
㈢依殯葬管理條例第21條、第31條、第32條規定，被告依法於
特殊情況致不宜使用時，亦得依法擬具廢止計畫並辦理善後處理措施及遷移，是被告依相關規定所為之處理並無不法之處。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
三、被告新北市淡水區公所答辯略以：㈠系爭納骨塔為新北市在公法上所設置，並以新北市公立公墓
及公立骨灰骨骸存放設施使用收費標準訂定公眾使用方式及收費標準，而與公眾或特定人發生法律上之利用關係，屬公營造物，基於使用關係依上開收費標準收取費用，利用者並無磋商或議價空間，屬使用規費之性質。另被告新北市淡水區公所並非直轄市公立殯葬設施之主管機關，原告向被告新北市淡水區公所提起本件訴訟請求確認契約關係存在，有當事人不適格之情形，亦顯無理由。原告請求確認被告新北市淡水區公所有繼續提供安全環境使用責任，亦無理由。
㈡況原告請求確認被告對系爭納骨塔之櫃位有繼續提供安全環
境使用責任，為一事實問題，而非法律關係本身，核與行政訴訟法第6 條規定提起確認訴訟須以公法上法律關係為訴訟標的之要件未合。縱原告請求確認有繼續提供安全環境使用責任，可為原告提起確認之訴之標的，亦無受確認判決之法律上利益。因主張確認被告有無提供安全環境之使用責任，非主張自己在公法上之地位，故依原告之主張，其尚無公法上之法律關係存否不明確，致其在公法上之地位有受侵害之危險可言，故不具備即受確認判決之法律上利益。再者，系爭納骨塔興建迄今已30餘年，建物逐漸老舊，被告雖仍持續維護而無立即之危險，然考量建築物老化情形將隨時間推移，目前雖尚未致無法使用，但仍有安全性不足之疑慮，是以行政機關自得本於職權為政策上之預先規劃，鼓勵舊塔內骨灰骸搬遷至新塔聖賢祠，然並無強制搬遷，且舊塔亦未廢止使用，原告原有之權利並未受任何影響，原告提起本件訴訟並無訴之利益。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、得心證之理由：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，行政訴訟法第6條第1項定有明文。此所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。經查，原告訴之聲明第一項請求確認「兩造間繳款書契約關係」存在，係指確認兩造營造物利用關係存在，業據原告到庭陳述明確（見本院卷一第202 頁），且被告等均不否認原告就系爭納骨塔有營造物利用關係存在（見本院卷一第 202-203頁），原告就系爭納骨塔之營造物利用關係並無存否不明確之情形，應無即受確認判決之法律上利益，其提起此部分訴訟，欠缺權利保護必要，應以判決駁回。
㈡又行政訴訟法第6條第1項所規定之確認訴訟，其種類包含確
認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法三種。苟人民提起確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，即與確認訴訟之要件不合，要非法之所許。經查，原告主張其聲明第二項係依繳款書（見本院卷二第45頁）請求確認「被告對系爭納骨塔之櫃位有繼續提供安全環境使用責任」存在。然查，原告所指繳款係系爭納骨塔使用規費，有其提出繳款書在卷可證（見士簡字卷第9-10頁），而原告與系爭納骨塔間屬營造物利用關係，業如前述，則原告此項請求應係基於其與系爭納骨塔間之營造物利用關係。而營造物與利用者間之權利義務關係，主要取決於利用規則，此依原告所提系爭納骨塔使用許可證申請書上記載：「申請人應依『新北市公立公墓及公立骨灰骸存放設施使用收費標準』及『新北市公立公墓及公立骨灰骸存放設施使用管理要點』之規定使用本市各公立骨灰（骸）存放設施及繳納管理費...」等語自明（見士簡字卷第69頁），原告亦於記載「新北市公立公墓及公立骨灰骸存放設施使用管理要點」之書面簽章（見士簡字卷第72頁），則原告起訴請求確認「被告對系爭納骨塔之櫃位有繼續提供安全環境使用責任」存在，該等其與系爭納骨塔間權利義務關係應取決於利用規則之內容（新北市公立公墓及公立骨灰骸存放設施使用管理要點），故原告所請並非確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已執行而無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，核與確認訴訟之要件不合，其起訴不備要件，且此項欠缺無法命補正，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予駁回。
貳、關於追加之訴部分：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第一百九十七條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」，行政訴訟法第111條第1項、第3 項定有明文。又是否准許訴之追加或變更之標準，在於促進訴訟經濟、避免訴訟延宕及有效實現訴訟目的之考量，如訴之追加或變更無助於訴訟目的之實現，且有礙於訴訟之終結者，即無准許訴之追加或變更之必要。經查，原告於108年12月4日追加訴之聲明：「⒈命被告應與原告於判決確定之日起120日內完成協議書簽署，並於簽署之日起120日內完成骨骸罐遷移異動安置。⒉命被告明定洽辦受理會勘窗口平台部門單位名稱。」（見本院卷一第14 頁），嗣又於109年6 月24日當庭追加訴之聲明：「請求簽立協議書施行細則」（見本院卷二第45頁）。經核，原告並未陳明其各該追加聲明之請求依據，且依其追加聲明內容，訴訟類型應與原確認之訴不同，難謂無礙於被告之防禦及訴訟之終結，且導致訴訟延宕，故認原告訴之追加為不適當。又被告等均不同意原告之追加，業據其等到庭陳述明確（見本院卷二第46頁）。此外，亦查無行政訴訟法第111條第3項其餘各款應准訴之追加之事由。依上開規定，原告訴之追加，為不合法，應予駁回。
參、據上論結，本件原告之訴一部無法由、一部不合法，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107條第1項第10款，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 林宜靜以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 7 月 30 日
書記官 劉翊婷