臺灣士林地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第23號原 告 何牧珉被 告 臺北市士林區公所代 表 人 江慶輝訴訟代理人 周憲政
江佩珊上列當事人間國民年金法事件，原告不服臺北市政府108 年3月8日府訴一字第1086101132號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元應由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件兩造因國民年金所生公法上財產關係涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）4萬7,857元，在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第3款，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：原告於民國107 年11月21日向被告申請國民年金所得未達一定標準之資格認定，經被告依據國民年金法第12條第2 款規定核定符合家庭總收入平均分配全家人口（原告全家人口為3人），每人每月未達最低生活費1.5倍之標準（即2萬1,086元），於107年12月17日以北市士社字第1076033445號函作成處分（下稱原處分），核准原告自107年11月具臺北市所得未達一定標準之資格，並於107 年11月起調整原告之國民年金保險費為每月466 元（即政府補助百分之70，原告自付百分之30之保險費）。惟原告主張補助應溯及自被保險人參加國民年金保險起（即97年10月國民年金開辦時），而非遲自107 年11月起算，遂提起訴願，經受理訴願機關臺北市政府以108 年3月8日府訴一字第1086101132號訴願決定駁回，原告不服而提起本件訴訟。
三、原告主張：㈠原告於107 年11月21日向被告申請國民年金所得未達一定標
準之資格認定，經被告依據國民年金法第12 條第2款規定審議，核定符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達最低生活費1.5倍之標準，於107年12月17日以北市士社字第1076033445號函作成處分，自107 年11月起調整原告之國民年金保險費為每月466 元（即政府補助百分之70之保險費）。
㈡然依國民年金法第12條，尚無被保險人須向行政機關申請之
規定。從而，國民年金法施行細則第12條要求人民申請認定一節，即課予人民法律所無之義務，其規定符合資格者僅溯及自申請當月生效一節，更係對人民權利增加法律所無之限制。準此，國民年金法施行細則不符合母法立法意旨且逾越母法授權之範圍，有違反法律保留原則。又依國民年金法施行細則第12條針對被保險人資格之認定訂有至少每二年重新清查一次之規定，是主管機關不經人民申請而主動清查亦屬可行。
㈢況內政部曾於98 年1月16日以台內社字第0970214952號函，
將98年9月30日前所申請通過案件，概以追溯自00年00月0日生效。足認所得未達一定標準資格認定生效時間之回溯，尚無窒礙難行之處。是本件自97 年10月起至107年11月止，原告應減少負擔國民年金保險費百分之70（就具體金額部分，原告對被告於臺北高等行政法院所提出計算所得之金額為47,857元部分，無意見）㈣並聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉原處分機關應自被保險人參加國民年金保險起按國民年金
法第12條第2 款負擔直轄市主管機關應負擔之保險費，使被保險人得減少其應負擔之保險費。
四、被告答辯：㈠按國民年金法第12條第2款第1目所規定之「被保險人所得未
達一定標準者，係指被保險人之家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費1.5 倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1 倍者，尚與社會救助法認定之中低收入戶標準（家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費之1.5 倍，且動產及不動產金額亦未達當年度公告標準）不同；況國民年金法施行細則第12條已明文，所得未達一定標準，應由被保險人向主管機關申請認定，意即採申請制，並溯及自申請當月生效，原告之所得如符合上述規定，依法自應主動提出申請，原告主張其自加入國民年金保險後，被告即應將其相關資料於改核列之次月送保險人辦理保險費負擔變更，並自97年10月起調整補助，顯於法不合。
㈡又原告雖主張國民年金法施行細則增加法所無之限制，惟依
中央法規標準法第5 條，左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。而國民年金法施行細則係依據國民年金法第58條之規定訂定，並無原告所述與中央法規標準法第5條揭示之法律保留原則有違。
㈢原告另主張主管機關可以主動清查其資格等語。惟辦理國民
年金所得未達一定標準資格此特定目的時，尚須經民眾主動提供書面申請表示同意，始能據以利用當事人資料認定。
㈣並聲明，原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按國民年金法第12條第2款規定：「本保險保險費之負擔，
依下列之規定：被保險人所得未達一定標準者：㈠被保險人，其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費1.5 倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1 倍者，自付百分之30，在直轄市，由直轄市主管機關負擔百分之70；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之35，縣（市）主管機關負擔百分之35。㈡被保險人，其家庭總收入平均分配全家人口，每人每月未達當年度最低生活費2 倍，且未超過臺灣地區平均每人每月消費支出之1.5 倍者，自付百分之45，在直轄市，由直轄市主管機關負擔百分之55；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之27.5，縣（市）主管機關負擔百分之27.5。」。次按國民年金法施行細則第12條第1項規定，本法第12條第2款所定所得未達一定標準，由被保險人向直轄市、縣（市）主管機關申請認定，符合資格者溯自申請當月生效；直轄市、縣（市）主管機關並得委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理。
㈡本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自
陳述在卷，並有臺北市政府士林區公所107 年12月17日北市士社字第1076033445號函、臺北市政府108 年3月8日府訴一字第1086101132號訴願決定書、105 年3月4日修正國民年金法施行細則、105 年11月30日修正國民年金法附卷可稽，並經本院依職權調閱訴願卷證，核閱相符，應認屬實。是以本件之爭點應為：被告是否應溯及自97年10月起即補助原告國民年金保險費百分之70之保險費？㈢原告雖主張國民年金法施行細則第12條規定，要求人民向行
政機關申請資格認定一節，即課予人民法律所無之義務，係增加國民年金法第12條資格認定之限制，有違法律保留等語。惟查：
⒈國民年金法施行細則係於國民年金法第58條明文授權由中
央主管機關訂定之子法，業經行政院審查通過，並由內政部於97 年9月10日以台內社字第0970147733號令訂定發布，係屬國民年金法之補充規定，兩者同具現行法效力。而國民年金法第12條即規範國民年金保險費主管機關與被保險人各自應分擔比例之規定，而國民年金法施行細則第12條為對上開條文之補充規定，故被告援引國民年金法第12條第2款第1目及國民年金法施行細則第12條等規定，據以審核國民年金保險費之負擔，尚無違誤。
⒉按行政機關雖得無待關係人提出請求，依職權作成各種行
政處分，惟部分行政處分之作成，仍須依當事人之申請，始得為之。此種須當事人申請作成之行政處分，當事人之協力義務，於行政程序上有三方面之功能：第一方面，係用以促使行政機關開始行政程序，並課予相對人除提出申請外，並應依規定檢附相關證明文件以佐實符合法定申請要件之事實，使行政機關得正確判斷相對人是否符合法定要件，如依規定應提出相關證明而未提出，致行政機關無從判斷申請要件合致與否，相對人即應承受該申請案件遭行政機關所否准之不利益；第二方面，係考量行政機關工作負荷，避免影響正常事務推展；第三方面，當事人之申請係為行政機關作成行政處分之實體法要件，當事人具有是否開啟行政程序之選擇權，以尊重當事人之自主權，是行政機關如未經相對人之協力即主動開啟行政程序，該行政程序即罹有瑕疵，此觀之行政程序法第114條第1項第1款規定自明。查本件國民年金保險補助款之給付，依國民年金法施行細則第12 條第1項規定即屬須當事人申請之行政處分，此種在民眾申請行政機關作成授益處分之場合，因民眾是否符合申請要件，相關事證多為民眾所掌握，在民眾知悉相關社會福利制度之前提下，自能期待民眾本於自利心理，考量個人之具體狀況與「個人意願」而自行蒐集有利於己之事證，向行政機關提出申請；況由行政機關主動查核民眾是否符合申請社會福利之要件，亦必須考量行政機關工作負荷，以避免影響正常事務推展，是以國民年金法施行細則第2 條第2、3項乃為「前項認定，直轄市、縣（市）主管機關應至少每二年重新清查一次。辦理第一項資格認定所需經費之補助，由保險人擬訂補助計畫，送中央主管機關核定，並於本法第四十六條所定經費項下支應。」之規定。是就國民年金法施行細則第12 條第1項「本法第十二條第二款所定所得未達一定標準，由被保險人向直轄市、縣（市）主管機關申請認定，符合資格者溯自申請當月生效」之規定，並未抵觸國金年金法之規定，亦未逾越母法授權範圍或違反法律保留原則之情。衡諸上開意旨，原告既遲於107 年11月21日方依法向被告申請資格認定，被告審核結果認原告符合所得未達一定標準，而以原告上開申請時點調整原告國民年金保險費之金額，依法即無不合。至原告稱國民年金法施行細則第12條第2 項規定關於所得未達一定標準認定，直轄市、縣（市）主管機關應至少每二年重新清查一次，可知主管機關不經人民申請而主動清查亦非不可云云。惟國民年金法施行細則第12條第2 項之規定係指於人民提出申請後，經主管機關為符合所得未達一定標準之認定後，主管機關應至少於二年重新清查一次是否符合資格，以確認受認定人是否仍為所得未達一定之標準，而應繼續為保險費之補助，並非指主管機關得不待申請而自行認定特定人之所得未達一定標準，而逕予減免其保險費之負擔，原告此部分之主張，尚有誤會。至於原告所主張內政部曾於98 年1月16日以台內社字第0970214952號函，將98 年9月30日前所申請通過案件，概以追溯自00 年00月0日生效等情，亦僅為國民年金法開辦後考量地方政府之業務量負擔，及民眾申請後主管機關無法及時核定時所設之緩衝期之例外設計規定，與本案無涉，併此敘明。
㈣另原告主張撤銷訴願決定部分：
按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。行政訴訟法第4條第1項、第24條定有明文。據此可知，現行撤銷訴訟係採訴願前置主義，且依行政訴訟法第4條第1項及第24條規定合併以觀，我國行政訴訟之程序標的，原則上係採「原處分主義」原則，亦即撤銷訴訟審理之對象，係行政機關整體對外之決定，即以「經由訴願決定所獲得之形態的原處分」（未經訴願決定撤銷之原處分）為其程序標的，故原則上原處分及訴願決定乃作為「統一體」處理，除非有行政訴訟法第24條第2 款、或訴願決定對於原處分附加獨立之不利益、或訴願違反重大的程序規定等情形外，不得單獨對訴願決定提起撤銷訴訟。蓋除上開情形外，單獨訴請撤銷訴願決定，其不服之原處分仍然存在，並不能達其訴訟之目的；況未以原處分為程序標的，法院即無從以之為審理對象，更無法審查訴願決定就該原處分所持見解（例如是否為行政處分）有無違誤。再者，為使法院有限訴訟資源不致浪費，並保護訴訟相對人，不受不必要訴訟侵擾，如原告必須起訴，應選擇一最有效率之訴訟種類及聲明，使其請求法院保護其權利之目的，儘量在一次訴訟中實現，以符合有效權利保護之訴訟權本旨。經查，依原告起訴狀所載，其係主張原處分機關應自原告「參加國民年金保險起」按國民年金法第12條第2 款負擔直轄市主管機關應負擔之保險費，使原告被保險人得減少其應負擔之保險費。是其顯係認原處分所認定之「准自107年11月起」核列具本市所得未達一定標準資格，並為保險費之補助部分，係屬違法侵害其法律上利益，而提起訴願，並依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟。又本件業經訴願程序，依訴願決定書之內容以觀，原告之真意確包含其所主張「被告以107 年11月起」核列未達一定標準資格並為保險費之補助部分，應予撤銷，而認被告應另為「准自原告參加國民年金時為保險費補助」之處分；又訴願決定亦無違反重大程序規定，則依上開規定及說明，原告提起本件撤銷訴訟，自應將其主張之原處分列為程序標的，作為本件訴訟審理之對象，俾便於一次訴訟程序中徹底解決糾紛，始能達成其訴訟目的，並符合有效權利保護之訴訟權本旨，是原告尚不得單獨請求撤銷訴願決定。是以，原告於本院開庭時陳稱其不聲請撤銷原處分，經本院請其再確認訴之聲明第一項部分，仍主張不聲請撤銷原處分，僅聲明訴願決定撤銷（見本院卷第24頁），依上說明，原告不訴請撤銷原處分，僅單獨訴請撤銷訴願決定，縱使勝訴，被告所為之原處分仍存在，難以達成訴訟目的，甚且有與其訴之聲明第二項部分為重複處分之虞。是上開錯誤訴之聲明，顯難達成訴之目的，其此部分聲明應認為欠缺權利保護之必要，應予駁回。至於原告起訴狀所稱原處分教示條款記載有誤等情，因原告既未就原處分聲明不服，就此部分即非本件審究之範圍，併此敘明。
六、綜上所述，本件原告上開主張，均無可採。從而，被告核定自107 年11月起，補助原告國民年金保險費百分之70，並無違法不當之處，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請被告應作成補助原告自97年10月至107 年11月國民年金保險費百分之70之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、本件第一審裁判費用為2,000 元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 徐文瑞上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 12 月 31 日
書記官 朱亮彰