臺灣士林地方法院行政訴訟判決110年度簡字第3號111年2月10日辯論終結原 告 張凱翔被 告 新北市立秀峰高級中學代 表 人 蔡春來訴訟代理人 曾連豊
林佳萍上列當事人間請求薪給事件，原告不服新北市政府中華民國109年12月22日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告不服被告民國109年9月7日新北秀高人字第1098678252號敘薪通知書（下稱原處分）及新北市政府109年12月22日第0000000000號訴願決定書（下稱訴願決定），提起本件訴訟，並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷；㈡被告應以290薪點重新核發原告109學年度第1學期敘薪通知，並補發全學期薪資（含年終獎金）差額新臺幣（下同）1萬7,142元（見本院卷第三第296頁），核係關於公法上財產關係之訴訟，且其標的之價額及金額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3款之規定，應依簡易訴訟程序進行，先予敘明。
二、爭訟概要：原告為被告於109學年度所聘任之代理教師，被告於辦理原告敘薪時，依新北市政府教育局所屬公立學校暨幼兒園代理教師敘薪基準表（下稱系爭基準表）備註3「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」，不予採計原告職前代理教師年資3年半，而依學歷敘定其薪級為24級245薪點，並以原處分通知原告，原告不服，認被告應採計其職前代理教師年資3年半，改敘為21級290薪點，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告為被告109學年度第1學期公開甄選錄取之代理教師，前
曾任3年半代理教師，原告於被告聘期內以每週減課2節方式協助行政工作，為司法院釋字第308號解釋公立學校兼任行政職務教師適用公務員法規之適用對象，依教師待遇條例第9條第1項第3款應採計曾任代理教師年資，提敘3級，以第21級290薪點敘薪，但被告卻依系爭基準表備註3「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」，不採計原告曾任代理教師年資，以第24級245薪點敘薪。
㈡⒈司法院釋字第707號解釋之解釋文「教育部於中華民國93年1
2月22日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附說明），關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，與憲法上法律保留原則有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3年時失其效力。」，而公立學校教職員敘薪辦法適用對象並無「編制內人員」之限制，此參考該辦法公立學校教職員敘薪標準表說明12所載「代用教員薪級，高級中等學校按本表28級支給，國民中學按30級支給，國民小學按33級支給。」自明，解釋文宣告公立學校教職員敘薪辦法關於公立高級中等以下學校教師部分規定違憲，應為公立高級中等以下學校「編制內教師」及「代理教師」部份均違憲。據此，可推定教師待遇條例第5條及教育部105年4月1日臺教人（二）字第1050044815號函（下稱教育部105年4月1日函文）未將代理教師納入該條例適用範圍與司法院釋字第707號解釋意旨不符而無效。⒉實則代理教師待遇以法律規範，為教育基本法第8條第1項之要求。教育基本法第8條第1項前段規定：「教育人員之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之……」，參照教育人員任用條例第2條所述為教育人員之「教師」並未明訂僅限於編制內教師，故教育基本法第8條第1項所稱教育人員依其立法意旨並未排除代理教師，代理教師待遇亦為應以法律訂定之範圍。教師法第47條第2項：
「兼任、代課及代理教師之權利、義務、資格、聘任、終止聘約、停止聘約之執行與其通報、資訊之蒐集、查詢及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」，其列舉項目未包含敘薪或待遇部份，該項授權教育部另行訂定辦法之代理教師「權利、義務」授權範圍並不包括敘薪或待遇部份。被告將教師法第47條第2項以空白授權規範之「權利、義務」擴張解釋為授權範圍包含待遇部份，顯與母法立法意旨不符。⒊代理教師待遇以命令規範，違反公共利益及法律保留原則。司法院釋字第707號解釋理由書：「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。」，故代理教師待遇是否屬於「重大公共利益」範圍有深入探討必要。依高級中等以下學校兼任代課及代理教師聘任辦法（下稱代理教師聘任辦法）第2條第3款，代理教師與編制內教師相同，皆以「全部時間」於校內擔任教學工作，授課時數比照編制內教師，甚至經主管機關同意，可依代理教師聘任辦法第17條兼任導師或各處室行政職務。就影響程度而言，代理教師對教育品質之影響程度與編制內教師並無差異，於進行違憲審查時，審查密度不應低於編制內教師。實際上代理教師待遇未以法律訂定，對於公共利益之影響程度遠大於編制內教師。代理教師以「空白授權」方式授權各地方主管機關自行訂定，導致同屬公立學校不同地區有不同標準，甚至同一地區因分屬國立及縣（市）立學校有不同標準。導致具有合格教師證之代理教師於選擇任教學校時以較高薪之學校為優先考量，學生亦需每年重新適應新教師。代理教師待遇未統一，並無助於追求公共利益，故教育部105年11月3日臺教授國字第1050121014號函（下稱教育部105年11月3日函文）：「具合格教師資格之代理教師雖得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級，然考量各地方政府財政狀況不一，爰本案回歸由各地方政府秉權責訂定自行訂定敘薪標準。」，不符追求公共利益之目的。代理教師原先設計為教師請假期間之替代人力，經各地方政府不當操作，將原先應聘滿之編制員額以代理教師代替，各地方政府不編足預算以代理教師代替，對教學現場已產生重大影響且無助於追求公共利益。另一般差假代理因原請假教師於差假期間已留職停薪，聘請差假代理教師並不涉及增加預算。㈢代理教師待遇一國多制，違反憲法第7條平等原則。司法院釋
字第485號解釋指出平等原則並非保障絕對的、機械的形式平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，法律或相關機關就個別案件事實上之差異及立法之目的，容許作合理之不同處理，惟差別待遇是否「合理」，乃合憲審查判斷之所在。代理教師待遇非屬給付行政措施，無法以不同地區之社會福利措施（如敬老津貼或生育補助）因地方政府財政有不同標準做合理化解釋；本案以地方政府財政因素做為限制代理教師採計職前年資提敘之基礎，並非「合理」差別待遇之理由。地方自治團體之地方財政權除財政自律權外，對於單憑自主財源仍無法滿足最低財政需求之自治團體，應有權要求國家保障其相應之財源。若地方自主財源無法支應屬「教育經費基本需求」之教師薪資，中央政府不予補助而放任各地方政府以無法律授權之自治規則「縮減教師薪資」，導致不同地區代理教師薪資不一致，此地區落差亦有違反憲法上平等權之爭議。以與原告條件相同之「碩士學歷具有合格教師證，且具有職前年資3年半」為例，於國內公立學校再任代理教師會有4種不同之敘薪結果。上述說明可證明教育部87年11月30日臺（87）人（一）字第87129048號書函（甲證4-1）及教育部105年11月3日函文造成代理教師因任教學校不同而使薪資有差別待遇，抵觸憲法第7條而無效。
㈣依據釋字第491號解釋對於法律授權是否具體明確之判斷標準
：「法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。」。教師法第47條第2項依其文義，僅概括授權中央主管機關訂定代理教師權利、義務相關規定，並無法預期該項權利、義務包含薪資及待遇部份（該部份依教育基本法第8條第1項前段應以法律訂定），更無法預期該項條文有「有合格教師證之代理教師與正式教師薪資得有差別待遇」或「代理教師不適用職前年資提敘規定」之結論。另依據釋字第524號解釋「又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」，教師法中訂定各項法規命令為中央主管機關專屬權限，地方主管機關主要在縣（市）立學校進行教師法相關條文之執行及監督。教師法第47條第2項授權訂定辦法之機關為教育部，並無教育部得再轉委任地方主管機關之訂定相關辦法之規定。另依據該條授權訂定之代理教師聘任辦法並非法律，教育部以該辦法第18條「本辦法未盡事宜，得由各該主管機關訂定補充規定。」做為授權地方主管機關訂定代理教師敘薪補充規定之依據不符合具體明確原則及禁止再委任原則。況代理教師並非教師法適用對象，新北市政府以教師法主管機關認為自己有訂定代理教師敘薪規定之權限無法律依據。另新北市政府教育局訂定之「新北市立高中職及國民中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定第10點」及系爭敘薪基準表並非法規命令，為機關內部之行政規則，亦與上述解釋有違。
㈤代理教師待遇不屬於地方自治事項，憲法第108條第1項第4款
規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：四、教育制度。」，參酌同條項第11款，人事制度（含考試院主管之一般公務員人事制度及教育部主管之教育人事制度）具有全國一致之性質，教育人事制度應屬憲法第108條第1項第4款教育制度之一部份，並非地方自治範圍。另就實務運作而言，憲法第108條第1項第4款之教育制度有全國一致性質屬中央權限者，包含學制、課程（如課程綱要之修訂）、教材（如教科書審定）、評量及教育人事制度，其中教育人事制度包括教師資格取得、教師證照管理、聘任、待遇、退休及權利義務等，且適用對象包含編制內教師及兼任、代課及代理教師。代理教師之聘任依教師法第47條第2項，由中央主管機關訂定代理教師聘任辦法並交由地方執行，地方主管機關依據中央所訂定之代理教師聘任辦法辦理公開甄選後聘任，其待遇依代理教師聘任辦法第16條辦理敘薪，非屬地方自治事項。本案縱使屬於地方自治事項，地方自治法規仍應符合司法院釋字第738號解釋「地方自治法規之法律保留原則」，依地方制度法第28條第2款規定應以自治條例定之，始符合法律保留原則。系爭敘薪基準表並非經新北市議會通過之自治條例，尚無法做為限制代理教師採計職前年資敘薪之合法依據。另電子遊戲場對社會秩序、善良風俗、公共安全及國民身心健康造成重大影響，司法院釋字第738號解釋認為地方自治法規因維護公共利益考量設定較法律嚴格之電子遊戲場設立標準，並不違反比例原則。惟代理教師敘薪案縱使以地方議會通過之自治條例做為限制採計職前年資之依據，雖符合法律保留原則，但因無法達成司法院釋字第707號解釋促進公共利益的要求，仍無法通過比例原則之檢驗。
㈥行政院核定之中小學代理教師待遇支給基準比照專任教師範
圍，依文義解釋包含提敘及改敘條件亦在比照範圍。又依代理教師聘任辦法第18條並未排除代理教師適用職前年資提敘規定。本案原告以每週減少授課時數2節之方式協助學校行政工作，依司法院釋字第308號解釋於公立學校兼任行政職務適用公務員法規之適用對象，新北市政府教育局以無法律明確授權之行政規則限制原告敘薪，似有違反公務員法規之俸給法定原則。
㈦綜上，被告不予採計職前年資提敘之原處分，與憲法第7、15
、23、163及165條及憲法第10章中央與地方權力關係不符，經訴願未予糾正，亦有未合。爰聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並命被告為特定內容之行政處分，請求判決如聲明所示。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被告應以290薪點重新核發原告109學年度第1學期敘薪通知，並補發全學期薪資（含年終獎金）差額1萬7,142元；⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告具有碩士學歷及合格教師證，參加被告109學年度第1學
期國中部專任教師育嬰留職停薪缺第3次代理教師甄選獲得錄取。被告於辦理原告敘薪時依系爭敘薪基準表備註3「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」，不予採計原告職前代理教師年資3年半，而依學歷敘定其薪級為24級245薪點，並以原處分通知原告，原告不服，認被告應採計其職前代理教師年資3年半，改敘為21級290薪點。
㈡依代理教師聘任辦法第3條第5項，甄選作業得以一次公告分
次招考方式辦理。被告109學年度第1學期第一、二、三、四、五次代理教師甄選簡章，其中拾肆待遇部分規定，依系爭敘薪基準表辦理，被告依系爭敘薪基準表備註3「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」，不予採計原告職前代理教師年資3年半，原告於報名參加被告代理教師甄選時當以知曉。再原告與被告學校間之聘約第肆點，甲方（被告）應依教師法及現行有關法令規定，按時支給乙方（原告）工作薪給，並保障其福利、保險等權益(僅限於有關代理教師之權益部份)。原告於109年7月17日報到並簽訂聘約，就聘約內容規範，並未提出異議。另原告亦主張公立高級中等以下學校教師（含正式教師及代理教師）與學校間之法律關係是行政契約，有關二者之權利義務關係，依聘約內容規範，本案敘薪亦未違反雙方聘約規範。
㈢教育部為教師法第2條明定之中央主管機關，該法第47條第2
項具體明確授權對於代理教師之權利、義務、資格、聘任、終止聘約、停止聘約之執行與其通報、資訊之蒐集、查詢及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。教育部本諸權責訂定代理教師聘任辦法，並依據該辦法第16條訂定「中小學代理教師待遇支給基準」，對於前述辦法及基準適用上有疑義時，自得予以解釋及說明，教育部本於主管機關之職權而為之釋示（乙證6、乙證7、乙證8）依法有據，與憲法上法律保留原則並無違誤。教育部105年11月3日函文略以：「…具合格教師資格之代理教師得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級。考量各地方政府財政狀況不一，爰本案回歸由各地方政府秉權責訂定相關規範。…」，並無牴觸憲法、教師法、代理教師聘任辦法及「中小學代理教師待遇支給基準」。新北市政府為教師法第2條明定之直轄市主管機關，依據代理教師聘任辦法第18條：「本辦法未盡事宜，得由各該主管機關訂定補充規定。」，新北市政府教育局就代理教師聘任辦法、「中小學代理教師待遇支給基準」及教育部所為之函釋（乙證8）未盡事宜，訂定補充規定據以辦理代理教師敘薪，與憲法上法律保留原則並無違誤。新北市政府教育局考量財政狀況(學校編制內專任教師延長病假、分娩假及安胎延長病假期間其薪資需照常發給)，秉諸權責訂定相關規範，不予採計代理教師曾任代理教師年資辦理敘薪，與上開教育部函示並無違誤。被告學校依據新北市政府教育局訂定之「新北市代理教師敘薪基準表」備註3「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」，依原告學歷敘定其薪級為24級245薪點，並無原告認為違反公共利益、法律保留原則及其他原告指稱之法律原則等情形。
㈣原告為被告依據代理教師聘任辦法所聘任之代理教師，與適
用教師法之編制內專任教師其職務性質及內容不同、行政責任及義務不同，聘任時其聘任資格限制、聘期及甄選方式亦不相同，現行教師法針對編制內專任教師與代理教師為合理之個別處理，並無違反平等原則。
㈤綜上，被告所為原處分適法且妥當，原告僅係以個人見解質
疑原處分之合憲性，尚難謂原處分有何牴觸憲法及侵害其待遇等權益保障。並聲明：⒈原告之訴駁回；⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠原告為被告109學年度第1學期甄選聘任之代理教師，具碩士
學歷及合格教師證，原告前於104年8月24日至105年7月5日任教於國立華僑高級中等學校、105年8月26日至106年7月1日任教於新北市立石碇高級中學、106年8月29日至107年7月1日任教於新北市立中和高級中學及107年8月29日至108年1月19日任教於新北市立鷺江國民中學，被告敘薪時，依系爭基準表備註3「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）」，不予採計原告職前代理教師年資，而核敘其薪級為24級245薪點，並以原處分通知原告，原告不服，認被告應採計其職前代理教師年資3年半，改敘為21級290薪點，提起訴願經決定駁回等情，有訴願決定、原處分、國立華僑高級中等學校離職證明書、新北市立石碇高級中學離職證明書、新北市立中和高級中學離職證明書、新北市立鷺江國民中學離職證明書、系爭基準表附卷可稽（見本院卷一第29-43、178頁），並為兩造所不爭執，堪認屬實。
㈡按「兼任、代課及代理教師之權利、義務、資格、聘任、終
止聘約、停止聘約之執行與其通報、資訊之蒐集、查詢及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」，教師法第47條第2項定有明文。而教育部依該規定授權所訂定之代理教師聘任辦法第16條規定：「（第1項）兼任、代課及代理教師之待遇規定如下：一、兼任及代課教師待遇，以鐘點費支給。二、代理教師待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種。（第2項）前項各款待遇支給基準，由教育部定之。」、第18條規定：「本辦法未盡事宜，得由各該主管機關訂定補充規定。」。又教育部依代理教師聘任辦法第16條第2項發布之中小學代理教師待遇支給基準規定：「一、中小學代理教師待遇（包括本薪、加給及獎金）之支給，比照專任教師之規定；但未具代理類（科）別合格教師證書者，其學術研究加給按相當等級專任教師八成數額支給。二、代理三個月以上者，依實際代理之月數，按月支給；未滿三個月者，按實際代理之日數支給。三、本基準生效前，經主管教育行政機關核定之待遇不符前二項規定之現職代理教師，為保障其權益，仍支原核定數額至聘期屆滿為止。」，並於教育部105年11月3日函文記載：「…三、有關旨揭事項所聘任之代理教師，其提敘規定說明如下：㈠按本部87年11月30日臺（87）人㈠字第87129048號書函規定可推得，具合格教師資格之代理教師得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級。考量各地方政府財政狀況不一，爰本案回歸由各地方政府秉權責訂定相關規範。另未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師敘薪及職前年資提敘薪級，惟仍由各該教育行政機關自行訂定敘薪標準。…」（見本院卷一第50-51頁）。據此，新北市政府依代理教師聘任辦法第18條訂定之新北市立高中職及國民中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定（下稱新北市代理教師聘任補充規定）第10條規定：「（第1項）代理教師依起聘時所具學歷及聘任資格敘薪。（第2項）代理教師待遇之支給，比照專任教師之規定。但未具所代理科（類）別合格教師證書者，其學術研究費按相當等級專任教師八成數額支給。」；及系爭基準表規定：「學歷及資格為碩士者薪點245」、備註1規定：「中小學代理教師待遇（包括本薪、加給及獎金）之支給，比照專任教師之規定。但未具代理類（科）別合格教師證書者，其學術研究加給按相當等級專任教師8成數額支給。」、備註3規定：「代理教師按所具學歷、資格敘薪（如有職前年資不予採計）；代理期間取得較高學歷及教師證亦不辦理提（改）敘。」，已具法律合法授權，並無違反法律保留，亦無抵觸前揭教師法、代理教師聘任辦法，並合於教育部就法規所為函釋即教育部105年11月3日函文，自得援用。從而，被告於109年錄取聘任原告為代理教師，不予採計原告職前代理教師年資，而核敘其薪級為24級245薪點，於法有據。
㈢原告雖主張：教師法第47條第2項僅概括授權中央主管機關訂
定代理教師權利、義務相關規定，並無法預期該項權利、義務包含薪資、待遇，且無從確認代理教師不適用職前年資提敘規定，不符具體明確原則；況該條項授權訂定辦法之機關為教育部，且授權訂定之代理教師聘任辦法並非法律，教育部以該辦法第18條做為授權地方主管機關訂定代理教師敘薪補充規定之依據，不符合禁止再委任原則；代理教師待遇不屬於地方自治事項，又縱使屬於地方自治事項，應以自治條例定之，始符合法律保留原則等語。經查：
⒈按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩
序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。又按「立法機關以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，雖為憲法所許，惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。」（司法院釋字第680號解釋理由書參照）。且按「是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。」（司法院釋字第612號解釋文參照，另司法院釋字第651、676、734、753號解釋理由書等亦同此意旨）。
⒉按教師法第47條第2項規定：「兼任、代課及代理教師之權利
、義務、資格、聘任、終止聘約、停止聘約之執行與其通報、資訊之蒐集、查詢及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」。其立法理由載明：「為使兼任、代課及代理教師之權利、義務相關規範更加完整，爰於第二項增訂授權於辦法中規範之事項內容，使授權更明確。」，則此一授權條款中所指代理教師「權利」之授權內容，依法律整體解釋，教師法第二章至第五章分別規定教師之「資格檢定及審定」、「聘任」、「解聘、不續聘、停聘及資遣」、「權利義務」，其中第五章「權利義務」第31條第1項第2款規定：「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列『權利』：…二、享有『待遇』、福利、退休、撫卹、資遣、保險等權益及保障。…」，應可推知立法者有意授權主管機關就代理教師之待遇一併規範，以使代理教師權利、義務相關規範更為完整。又代理教師待遇之規範，並非限制人民之自由權利，且依代理教師聘任辦法第2條第3款、第3條第3項、第6項規定：「本辦法所稱兼任、代課及代理教師，定義如下：…三、代理教師：指以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。」、「…（第3項）學校聘任三個月以上之代課、代理教師，應依下列資格順序公開甄選，經教師評審委員會審查通過後，由校長聘任之：一、具有各該教育階段、科（類）合格教師證書者。二、無前款人員報名或前款人員經甄選未通過者，得為具有修畢師資職前教育課程，取得修畢證明書者。三、無前款人員報名或前款人員經甄選未通過者，得為具有大學以上畢業者。…（第6項）學校聘任未滿三個月之代課或代理教師，得免經公開甄選及教師評審委員會審查程序，由校長就符合第三項規定資格者聘任之。」，可見代理教師係編制內教師差假或其他原因遺有課務時之補充、支援人力，其聘任期間可能未滿3個月，且並不以具合格教師證書、修畢師資職前教育課程者為必要，而學校與教師間之聘約內容又需經當事人意思合致，據此，教師法第47條第2項授權主管機關訂定代理教師權利（包括待遇）、義務等，其目的、內容及範圍尚屬明確，應無違背法律保留、授權明確性原則。況本件代理教師是否採計職前年資提敘薪級，所涉提敘薪級制度，旨在提供教師於「依法任用後」，對其未具教師任用資格前之職前年資，於符合一定條件下酌予核計為教師年資之優惠措施，本質上係屬授予利益之規定，應屬低密度法律保留規範，為主管機關之教育部於審酌政府財力負擔及社會發展等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧教師之權益保障，於政府資源有限之情況下，自得本其權責為適當之規範（遑論本件為代理教師是否採計職前年資提敘薪級）。
⒊又憲法於第十章中央與地方之權限，其中第108條第1項第4款
規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：…四、教育制度。…」、第109條第1項第1款規定：「左列事項，由省立法並執行之，或交由縣執行之：一、省教育、衛生、實業及交通。…」、第110條第1項第1款規定：「左列事項，由縣立法並執行之：一、縣教育、衛生、實業及交通。…」。且司法院釋字第258號解釋理由書表示：「憲法第一百十八條既將直轄市之自治，列入第十一章『地方制度』『省』之一節內，則直轄市依法實施自治者，即與省為同級地方自治團體，在憲法上之地位、權責、財源及負擔，與省相當；且直轄市人口密集，在政治、經濟、文化上情形特殊，其環境、衛生、公安及交通等建設，所需經費，恒較縣及省轄市龐大，須將其財源，妥為分配，以免影響市政建設之均衡發展，其教育、科學、文化之經費所佔預算總額之比例數，應比照關於省之規定。」。再依憲法第118條及中華民國憲法增修條文第9條第1項制定之地方制度法第18條第4款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：…四、關於教育文化及體育事項如下：㈠直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。…」，且依教育經費編列與管理法規定（例如該法第3條第5項規定：「直轄市、縣（市）政府以其歲入總預算扣除上級政府補助為自有財源，並依教育基本需求，衡量財政狀況，優先支應教育經費，除自有財源減少外，其自行負擔之教育經費，應逐年成長。」），可見各級學校教育之興辦及管理，係屬直轄市自治事項，直轄市政府並應負擔教育經費。再參酌代理教師聘任辦法第3條第3項、第6項之規定（詳如前述），學校聘任三個月以上之代理教師，應公開甄選，並經「教師評審委員會」審查通過後，由「校長」聘任之；學校聘任未滿三個月之代理教師，得免經公開甄選及教師評審委員會審查程序，由「校長」聘任之，且依代理教師聘任辦法第3條第5項之規定：「甄選作業完竣後，學校應檢附甄選簡章、錄取名單及相關會議紀錄，報各該主管機關備查。但經各該主管機關核准免報者，不在此限。」，學校聘任三個月以上代理教師，甄選作業完竣後，應將上開文件報「各該主管機關」備查，所指各該主管機關，依代理教師聘任辦法據以訂定之教師法第2條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為教育部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，在直轄市為直轄市政府，故由代理教師之聘任，益見代理教師應屬地方自治事項。原告主張：代理教師待遇不屬於地方自治事項等語，並非可採。
⒋再按地方制度法第25條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市
)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」；第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」；第30條第2項規定：「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」。經查，新北市政府依教師法第47條第2項授權教育部訂定之代理教師聘任辦法第18條訂定自治規則即新北市代理教師聘任補充規定及系爭基準表，內容合於教育部105年11月3日函文所載：「…具合格教師資格之代理教師得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級。考量各地方政府財政狀況不一，爰本案回歸由各地方政府秉權責訂定相關規範。…」（見本院卷一第50-51頁），依前揭規定及說明，合於法律優越原則，自非屬無效。至原告主張教師待遇應以自治條例定之等語。經核，代理教師之職前年資是否採計，非屬創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者，並非地方制度法第28條規定應以自治條例定之事項，原告此部分主張，無從採憑。
㈣原告又主張：司法院釋字第707號解釋之解釋文宣告公立學校
教職員敘薪辦法關於公立高級中等以下學校教師部分規定違憲，應為公立高級中等以下學校「編制內教師」及「代理教師」部份均違憲，實則代理教師待遇以法律規範，為教育基本法第8條第1項之要求，該條項所稱教育人員依其立法意旨並未排除代理教師，代理教師待遇以命令規範，違反公共利益及法律保留原則等語。經查：
⒈司法院釋字第707號解釋理由書闡述：「基於憲法上法律保留
原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第四四三號、第六一四號、第六五八號解釋參照）。教育為國家社會發展之根基，教師肩負為國家造育人才之任務，其執行教育工作之良窳，攸關教育成敗至鉅，並間接影響人民之受教權。為使教師安心致力於教育工作，以提昇教育品質，其生活自應予以保障。憲法第一百六十五條即規定，國家應保障教育工作者之生活，並依國民經濟之進展，隨時提高其待遇。教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第十五條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項。是有關教師之待遇事項，自應以法律或法律明確授權之命令予以規範，始為憲法所許。」，並認教育部93年12月22日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法規範教師薪級、薪額、計敘標準、本職最高薪級以及在職進修取得較高學歷之改敘等事項，事涉教師待遇之所得，係屬涉及教師財產權之保障及公共利益之重大事項，其未經法律之授權以為依據，與憲法上法律保留原則自屬有違。經核，①司法院釋字第707號解釋作成時（101年12月28日），除該解釋之解釋對象即公立學校教職員敘薪辦法外，教育部另就「代理教師」訂定中小學兼任代課及代理教師聘任辦法（即現行代理教師聘任辦法），其中第9條規定：「（第1項）兼任、代課及代理教師之待遇規定如下：一、兼任及代課教師待遇以鐘點費支給。二、代理教師待遇分本薪、加給及獎金三種。（第2項）前項各款待遇支給基準，由中央主管教育行政機關定之。」。據此，已難認該解釋之解釋對象公立學校教職員敘薪辦法所指公立學校教職員包括代理教師。②況司法院釋字第707號解釋理由書另記載：「系爭辦法（指公立學校教職員敘薪辦法）自六十二年訂定施行迄今已久，其間，八十四年八月九日制定公布之『教師法第二十條』（尚未經行政院以命令定施行日期）及八十八年六月二十三日制定公布之教育基本法第八條第一項，均分別『明定教師之待遇，應以法律定之』，惟有關教師之待遇，迄今仍未能完成法律之制定。」，而依該解釋作成時（101年12月28日）之教師法第五章「待遇」第19條第1項、第20條規定：「教師之待遇分本薪(年功薪)、加給及獎金三種。」、「教師之待遇，另以法律定之。」（當時尚未經行政院以命令定施行日期，同法第39條參照），第十章「附則」第35條第2項規定：「兼任、代課及代理教師之權利、義務，由教育部訂定辦法規定之。」，就教師之待遇及代理教師之權利分別規定，則上開解釋理由書所載「教師之待遇，迄今仍未能完成法律之制定」，所指教師，難認包括代理教師。③再依司法院釋字第707號解釋意旨訂定之教師待遇條例第5條亦明文規定：「本條例於公立及已立案之私立學校編制內，依法取得教師資格之專任教師適用之。」，代理教師並非該條例之適用對象。綜上，原告主張：司法院釋字第707號解釋之解釋文宣告公立學校教職員敘薪辦法關於公立高級中等以下學校教師部分規定違憲，應為公立高級中等以下學校「編制內教師」及「代理教師」部份均違憲等語，應非可採。
⒉又教育基本法第8條第1項規定：「教育人員之工作、待遇及
進修等權利義務，應以法律定之，教師之專業自主應予尊重。」。所指「教育人員」，依教育人員任用條例第2條規定：「本條例所稱教育人員為各公立各級學校校長、教師、職員、運動教練，社會教育機構專業人員及各級主管教育行政機關所屬學術研究機構(以下簡稱學術研究機構)研究人員。
」，參酌教育人員任用條例第二章「任用資格」（例如同條例第13條規定：「中等學校教師應具有左列資格之一：一、師範大學、師範學院各系、所畢業者。二、教育學院各系、所或大學教育學系、所畢業者。三、大學或獨立學院各系、所畢業，經修習規定之教育學科及學分者。四、本條例施行前，依規定取得中等學校教師合格證書尚在有效期間者。」）、第三章「任用程序」（例如同條例第26條第1項第1款規定：「各級學校教師之聘任，應本公平、公正、公開之原則辦理，其程序如左：一、高級中等以下學校教師除依法令分發者外，由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任。…」）、第五章「任期」（例如同條例第37條第2項：「中等學校教師之聘期，初聘為一年，以後續聘，每次均為二年。」），對照司法院釋字第707號解釋作成時之中小學兼任代課及代理教師聘任辦法（即現行代理教師聘任辦法）第3條第3項、第5項規定：「…（第3項）中小學聘任三個月以上之代課、代理教師，應依下列資格順序公開甄選，經教師評審委員會審查通過後，由校長聘任之：一、具有各該教育階段、科（類）合格教師證書者。二、無前款人員報名或前款人員經甄選未通過者，得為具有修畢師資職前教育課程，取得修畢證明書者。三、無前款人員報名或前款人員經甄選未通過者，得為具有大學以上畢業者。…（第5項）中小學聘任未滿三個月之代課或代理教師，得免經公開甄選及教師評審委員會審查程序，由校長就符合第三項規定資格者聘任之。」，可見代理教師之資格、聘用程序、聘期均與教育人員任用條例所定教育人員之任用資格、任用程序、任期不同，由此可見，代理教師應非教育人員任用條例所指教育人員，自無教育基本法第8條第1項規定之適用。
⒊原告雖主張：代理教師與編制內教師均是全部時間在校內擔
任教學工作，授課時數比照編制內教師，甚至可以兼任導師或處室行政職務，代理教師對教育品質之影響程度與編制內教師並無差異，代理教師待遇授權各地方主管機關自行訂定，導致代理教師於選擇任教學校時以較高薪之學校為優先考量，學生亦需每年重新適應新教師，代理教師待遇未統一，並無助於追求公共利益等語。然查，①代理教師係「指以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者。」，代理教師聘任辦法第2條第3款定有明文，可見代理教師是在支援編制內教師因差假等原因所遺課務，補充、支援不同教師所遺不同課程，其與編制內教師之功能、任務並不相同，況代理教師與編制內教師之聘任資格、聘期並不相同（詳如前述），則其等之專業及在教學科目之延續累積性亦不相同，原告以代理教師與編制內教師之在校時間、授課時數、是否兼任導師或行政職務即認兩者並無差異，應非可採。②又高級中等教育法第28條第1項規定：「高級中等學校教師應為專任。但有特殊情形者，得為兼任。」，是高級中等學校教師以專任教師為原則。參以國民教育法第12條第1項（本件雖非國民教育，然應可參考其代理教師之相關規定，附此敘明）授權訂定之國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則（下稱教職員員額編制準則）第3條第2項、第4條第2項規定：「國民小學得視需要，在不超過全校教師員額編制數百分之八範圍內，將專任員額控留，改聘代理教師、兼任、代課教師、教學支援工作人員或輔助教學工作之臨時人員，但學校教師員額編制十二人以下者，得將專任員額控留一人改聘之；其控留員額為二人以上者，至少半數員額應改聘代理教師。」、「前條第二項至第四項規定，於國民中學準用之。」，該準則第3條第2項106年8月3日立法理由第五點記載：「修正第二項有關員額控留之規定。配合一百零八學年度推動新課綱所需增加彈性師資人力需求，爰調整員額控留比率；另為避免因員額控留改聘過多代課教師、教學支援工作人員或輔助教學工作之臨時人員，導致教育現場師資流動率過高，影響學生學習，爰增列控留之專任員額為二人以上者，其中至少半數員額應改聘代理教師。…」，可見代理教師屬彈性師資人力，本即有流動之問題（此由其聘期可能為3個月以下亦可得知），而教職員員額編制準則業已考量避免聘任過多代理教師等彈性師資人力，導致教育現場師資流動率過高，影響學生學習，而為一定人數控管之規定。原告主張：代理教師待遇未統一（本件係職前年資是否採計），導致代理教師選擇以較高薪之學校為優先考量，學生亦需每年重新適應新教師，並無助於追求公共利益等語，然代理教師屬彈性師資，本即有流動性之問題，參酌前揭國民教育法之規定，應就專任控留之比例為規範，始符合公共利益，原告此部分主張，容有誤會（至於少子化減班及年金改革後資深教師延退，造成大量聘用代理教師，是否仍合於教師法第47條第2項授權訂定之代理教師聘任辦法第2條第3款所定代理教師，容有疑義，然此係是否應進用編制內教師，降低代理教師比例，以符合公共利益之問題，核與本件代理教師待遇無涉；另代理教師不當兼任行政職務之問題，並不符校務長遠發展，此係應加強督導依法執行之問題，附此敘明；參考趙俊祥，代理教師相關權益法制研析立法院，108年6月）。
㈤原告另主張：代理教師待遇一國多制，違反憲法第7條平等原
則，代理教師待遇非屬給付行政措施，無法以不同地區之社會福利措施（如敬老津貼或生育補助）因地方政府財政有不同標準做合理化解釋，本案以地方政府財政因素做為限制代理教師採計職前年資提敘之基礎，並非合理差別待遇之理由等語。按司法院釋字第782號解釋理由書闡述：「按等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。是如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。又法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第593號、第682號、第694號、第701號、第760號及第764號解釋參照）。」。經查，立法者為使代理教師相關規範更加完整，於教師法第47條第2項授權教育部以辦法訂定代理教師之權利義務等，教育部據以訂定代理教師聘任辦法，其中第16條規定代理教師待遇，教育部並依該條第2項訂定發布中小學代理教師待遇支給基準規定：「一、中小學代理教師待遇（包括本薪、加給及獎金）之支給，比照專任教師之規定；但未具代理類（科）別合格教師證書者，其學術研究加給按相當等級專任教師八成數額支給。二、代理三個月以上者，依實際代理之月數，按月支給；未滿三個月者，按實際代理之日數支給。三、本基準生效前，經主管教育行政機關核定之待遇不符前二項規定之現職代理教師，為保障其權益，仍支原核定數額至聘期屆滿為止。」，依中小學代理教師是否具代理類（科）別合格教師證書、代理期間是否三個月以上有不同規定，其中具代理類（科）別合格教師證書之中小學代理教師，其待遇（包括本薪、加給及獎金）之支給，比照專任教師之規定，其待遇（包括本薪、加給及獎金）與專任教師並無不同。至代理教師是否採計職前年資提敘薪級，經核，採計職前年資旨在提供教師於依法任用後，對其未具教師任用資格前之職前年資，於符合一定條件下酌予核計為教師年資之優惠措施，應有留用人才之意，而代理教師係為支援編制內教師因差假等原因所遺課務，補充、支援不同教師所遺不同課程，其制度之設立並非長期留用，參酌教師待遇條例第9條第1項第3款規定：「公立學校教師於職前曾任下列職務且服務成績優良之年資，按年採計提敘薪級至所聘職務等級最高年功薪：…三、中小學教師曾任代理教師年資，每次期間三個月以上累積滿一年者，提敘一級。」，就取得教師資格之公立學校專任教師，明文規定採計其代理教師年資提敘，應寓有促使代理教師成為長期、穩定之專任教師之意，故代理教師是否合於採計年資之旨而有採計職前年資提敘薪級之必要，已有疑義。況代理教師待遇屬地方自治事項，業如前述，參酌教師待遇條例第9條第5項規定：「私立學校教師採計職前年資之規定，各校得視財務狀況及需求，於前四項所定範圍內定之。」，私立學校就編制內專任教師採計職前年資，亦可視「各校財務狀況」及需求定之，則教育部審酌政府財力負擔及社會發展等因素，於資源有限之情況下，以教育部105年11月3日函文就代理教師是否比照正式教師採計職前年資提敘薪級表示：「考量各地方政府財政狀況不一，爰本案回歸由各地方政府秉權責訂定相關規範」，委由各地方政府秉權責訂定相關規範，無從認有違平等原則。㈥再原告主張：本案原告以每週減少授課時數2節之方式協助學
校行政工作，依司法院釋字第308號解釋於公立學校兼任行政職務適用公務員法規之適用對象，新北市政府教育局以無法律明確授權之行政規則限制原告敘薪，似有違反公務員法規之俸給法定原則等語。然查，司法院釋字第308號解釋係有關公立學校聘任之教師、兼任學校行政職務之教師，是否有公務員服務法之適用，核與公務員俸給無涉，況代理教師待遇相關法規合於法律保留及法律優越原則，業如前述，原告此部分主張，無從採憑。
六、綜上所述，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應以290薪點重新核發原告109學年度第1學期敘薪通知，補發全學期薪資（含年終獎金）差額1萬7,142元，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核對判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 3 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 林宜靜以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3000元。
中 華 民 國 111 年 3 月 31 日
書記官 朱亮彰