臺灣士林地方法院行政訴訟判決111年度交字第314號原 告 周至中被 告 臺南市政府交通局代 表 人 王銘德訴訟代理人 黃曉妍律師上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國111年9月20日南市交裁字第78-BZC130303號違反道路交通管理事件裁決書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分處罰主文「二、㈠、…，自111年10月21日吊扣駕駛執照12個月，並限於111年11月4日前繳送。㈡、111年11月4日前未繳送駕駛執照者，自111年11月5日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照。」部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟壹佰元由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、本件係因原告違反道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第60條第1項、第85條第1項之規定，不服被告民國111年9月20日南市交裁字第78-BZC130303號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分）提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第237條之1第1項第1款規定之交通裁決事件，自應依行政訴訟法第2編第3章規定之交通裁決事件訴訟程序，本院認本件事證明確，爰依同法第237條之7規定，不經言詞辯論，逕為判決，合先敘明。
二、事實概要：原告所有之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），於111年2月10日下午17時7分許，在高雄市阿蓮區民族路、和平路路口（下稱系爭路段）闖越紅燈(下稱闖紅燈)，經高雄市政府警察局湖內分局（下稱舉發機關）員警發覺，經員警上前攔停，系爭車輛未予理會，與員警追逐後駛離現場，舉發員警認系爭車輛有違反處罰條例，拒絕接受稽查而逃逸之行為，遂開立記載應到日期為111年4月9日前，高市警交相字第BZC130303號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），被告認原告有違反處罰條例之行為，拒絕停車接受稽查而逃逸之違規，於111年9月20日依處罰條例第60條第1項以原處分裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元、吊扣駕駛執照6個月（下稱原處分甲部分），並命駕駛執照限於111年10月20前繳送。若逾期不繳送，自111年10月21日起吊扣駕駛執照12個月，並限於111年11月4日前繳送，若111年11月4日前未繳送駕駛執照者，自111年11月5日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照（下稱原處分乙部分），原告不服，提起本件訴訟。
三、原告起訴主張：
㈠、系爭車輛違規當日，原告在臺北公司上班，系爭車輛非原告所駕駛，原處分因之違法。
㈡、又原告並未收到舉發通知單，導致無法辦理歸責，系爭車輛係由原告父親駕駛違規，原告與父親及兄長因為財務問題交惡，並無人告知原告原處分及舉發通知單之相關事宜。又本件原告於111年10月3日收到父親寄來內有罰單之信件，父親此時方才告知原處分之事由，被告雖將相關資料寄往原告戶籍地，但原告於108年起即於臺北租屋居住，臺北居所並未收到被告寄出之罰單，又本件是因為原告父兄並未告知原告罰單之事，致使原告無法為自己抗辯，使原告受原處分之裁罰。
㈢、並聲明：⑴、原處分撤銷。⑵、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
㈠、系爭車輛於臺南市阿蓮區和平路與民族路口闖越紅燈左轉，經員警沿途鳴按喇叭與開啟蜂鳴警報燈、警報器示意該車停車受檢，仍未依員警之指揮示意停車，加速逃逸，顯已違反處罰條例第60條之規定。
㈡、本件原告其並非違規時之駕駛人，然並無向被告表示駕駛人為何人，揆之上開說明，本件處罰並無違誤。
㈢、並聲明：１、原處分撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件相關法規：
１、處罰條例第53條第1項：汽車駕駛人，行經有燈光號誌管制之交岔路口闖紅燈者，處1,800元以上5,400元以下罰鍰。
２、處罰條例第60條第1項：汽車駕駛人，駕駛汽車有違反本條例之行為，經交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員制止時，不聽制止或拒絕停車接受稽查而逃逸者，除按各該條規定處罰外，處1萬元以上3萬元以下罰鍰，並吊扣其駕駛執照六個月；汽車駕駛人於五年內違反本項規定二次以上者，處3萬元罰鍰，並吊扣其駕駛執照一年。
３、處罰條例第85條第1項：本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。
㈡、如事實概要欄以及舉發通知單並未寄送至原告臺北居所地之事實，業據兩造所未爭執，並有原處分、舉發通知單及送達資料，原處分及送達證書、舉發機關函、駕駛人基本資料查詢、舉發員警職務報告，密錄器截圖照片23張存卷可參（見本院卷第58、60、61至64、72至86頁）。前揭事實堪可認定。
㈢、系爭車輛於前揭實地有違反處罰條例第60條第1項之行為，除兩造所不爭執，並經證人即舉發員警於本院調查時證述屬實（見本院卷第121至123頁），且經本院當庭勘驗舉發員警密錄器影像，勘驗結果略以：勘驗筆錄自播放影片18：38：43至18：39：31，內容如下：１、錄影時間2022/02/10 17:07:
03至17：07：42系爭車輛出現於畫面上，並且紅燈左轉，員警機車追上系爭車輛，鳴按喇叭14至15次，開啟警報器1 次。２、錄影時間2022/02/10 17:07:42至17：07：58系爭車輛搖下駕駛座車窗，員警告知闖紅燈，並說4次旁邊停車。３、錄影時間2022/02/10 17:07:58至17：08：29至系爭車輛未停車加速前進，員警鳴按喇叭，開啟警報器，並追上系爭車輛，此時駕駛座車窗仍為開啟狀態，系爭車輛仍加速甩開員警，駛離現場。有本院勘驗筆錄1份存卷可查（見本院卷第121頁）。是以，系爭車輛確有處罰條例第60條第1項之違反處罰條例之行為，拒絕停車接受稽查而逃逸之行為無疑。
㈣、本件舉發通知單業於111年3月3日合法送達：原告主張其於111年10月3日始知悉舉發通知單之內容，經查：
１、汽車登記之所有人未必即為汽車之實際使用人，實務上以個人名義購入登記，卻供公司或配偶、子女、親友使用之情形，並非罕見，基於便民原則及因應社會現況，交通部公路總局更另訂定97年3月21日修正之「公路監理電腦系統車輛車籍及駕駛人駕籍增設『通信地址』欄位作業注意事項」第1點規定：「車主、駕駛人依規定向公路監理機關申領之車輛牌照、駕駛執照，係以戶籍住所為登記地址；基於社會現況及便民原則，並因應車主、駕駛人需要，於公路監理電腦系統車籍及駕籍檔中增列通信地址，以利公路監理機關各項通知單之寄達，特訂定本注意事項。」第2點規定：「車主、駕駛人因需要向車籍、駕籍所轄之公路監理機關申請增設『通信地址』時，應依規定填寫申請書（格式如附件）；一人擁有多輛汽、機車時，需逐車申請（同時申請多輛時，可併填一張書表內）。」第6點規定：「公路監理機關受理車主、駕駛人申請增設『通信地址』後，應立即登載於公路監理電腦系統之車籍及駕籍檔中；爾後各項便民服務之通知事項及汽車燃料使用費繳款通知、汽車使用牌照稅繳款通知及監理機關依權責舉發之違規通知單、裁決書之送達，皆以通信地址寄發。」；99年2月23日修正之「公路監理電腦系統車輛車籍及駕駛人駕籍增設居住所或就業處所地址作業注意事項」第1點規定：「車主、駕駛人依規定向公路監理機關申領之車輛牌照、駕駛執照，係以戶籍地址為登記地址；基於社會現況及便民原則，並因應車主、駕駛人需要及行政程序法第72條合法送達處所規定，於公路監理電腦系統車籍及駕籍檔中增列住居所或就業處所地址，以利公路監理機關及相關機關各項便民服務通知事項、公路法、道路交通管理處罰條例及強制汽車責任保險法等法令規定之行政文書寄達，特訂定本注意事項。」第2點規定：「車主、駕駛人因需要向車籍、駕籍所轄之公路監理機關申請增設住居所或就業處所地址時，應依規定填寫『公路監理業務住居所、就業處所地址申請書』（格式如附件）；一人擁有多輛汽、機車時，需逐車申請（同時申請多輛時，可併填一張書表內）。住居所或就業處所地址經登記後生效，該址之正確性則由申請人自行負責。」第5點規定：「公路監理機關受理車主、駕駛人申請增設住居所或就業處所地址後，應立即登載於公路監理電腦系統之車籍及駕籍檔中；各項便民服務之通知事項、公路法、道路交通管理處罰條例及強制汽車責任保險法等法令規定之行政文書寄達，皆以住居所或就業處所地址寄發。」可知為因應車主、駕駛人之需要，准予車主、駕駛人於公路監理電腦系統車籍及駕籍檔中增列「通信地址」，以利公路監理機關各項通知單之寄達；爾後各項便民服務之通知事項及汽車燃料使用費繳款通知、汽車使用牌照稅繳款通知及違規通知單、裁決書之送達，皆以通信地址寄發。基此立法意旨，有關對汽車所有人之各項通知，當應向公路監理機關所登記之「車籍地址」為送達，如車主曾向監理機關申請增設「通訊地址」，則應優先向該「通訊地址」為送達。
２、又按「處理違反道路交通管理事件，有關文書送達之程序，依行政程序法之規定。」「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」「應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」「（第1項）送達，不能依前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。（第3項）寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3個月。」分別為違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第5條、行政程序法第72條第1項前段、第73條第1項、第3項、第74條所明定。且依前開規定所為之寄存送達，無論應受送達人實際上於何時受領文書，均以寄存之日，視為合法送達之日，而發生送達之效力（司法院釋字第667號解釋意旨參照）。
３、本件原告主張其並未居住戶籍地址。然依據前揭規定，舉發機關對原告戶籍送達，業已發生效力，且本件送達原告戶籍之舉發通知單送達日為111年3月3日（見本院卷第58頁），當時原告並未辦理系爭車輛之戶籍地址變更及車籍地址變更，有駕駛人基本資料查詢存卷可參（見本院卷第86頁），是以，依據前開規定，本件舉發機關向原告登記於監理機關之車籍地址送達，並均為寄存送達，其送達為合法。原告自不能以其有變更駕籍地址即主張相關單位均應向其駕籍地址送達。故本件舉發通知單之送達送屬合法。原告主張該送達應送至其居所，且本件應於其收到相關資料之111年10月11日生效，當難採憑。
㈤、本件原告並未辦理歸責：
１、交通是人民日常生活所必須，為確保人民可以順遂的快速移動，道路交通管理尤顯重要，其中交通稽查及舉發都是重要的手段之一，處罰條例立法目的即在於加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全。舉發是對違規事實的舉報，乃是舉發單位將稽查所得有關交通違規行為時間、地點及事實等事項記載於舉發通知單，並告知被舉發者，屬處罰機關裁決前的行政行為之一。對於汽車駕駛人交通違規行為之取締，雖以攔停違規車輛予以舉發為宜，但有時礙於客觀環境的限制，當場不能或不宜攔截製單舉發時，若無其他救濟方式，將使法律秩序上之嚇阻性受到嚴重破壞，而無以維持交通秩序及安全，乃有逕行舉發制度的產生。此時，是由道路交通執法人員記明該違規車輛之牌照號碼、車型等可資辨識之資料，以汽車所有人為被通知人而製單舉發，其要件與適用的案件類型，於處罰條例第7條之2第1項、第4項規定：「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：闖紅燈或平交道。搶越行人穿越道。在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車、毒性化學物質災害事故應變車之警號不立即避讓。違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。」、「第1項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」可知，逕行舉發基本上是以汽車所有人為被舉發人。
２、又94年12月28日修正前之處罰條例第85條第1項、第2項、第3項原規定：「本條例關於車輛所有人之處罰，如應歸責於運送人、利用人或使用人，亦適用之。」、「本條例關於車輛所有人之處罰，如應歸責於車輛駕駛人者，處罰車輛駕駛人。」、「本條例關於車輛駕駛人之處罰，如應歸責於車輛所有人者，處罰車輛所有人。」因為這樣的規定，對於究竟是係採二罰或改變處罰客體未見分明，乃於94年12月28日修正，其中第1項「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰」之規定，核係因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，其規範目的是使受舉發交通違規行為之應歸責者，在處罰機關依法裁決之前就先予確認。茲因關於交通違規行為之處罰，分為稽查、舉發與移送、受理與處罰等三個階段，有其個別的機能，並因汽車所有人通常是管領使用汽車之人，如就汽車查獲應處罰之違規事件，即可推斷汽車所有人為應歸責之人而對其舉發，雖無疑義。但是，汽車所有人有時不一定是實際違規的行為人，為使真正應歸責者為自己的交通違規行為負責，也慮及監理、逕行舉發交通違規之處罰是大量而反覆性的行政行為，乃要求受舉發人如果認為受舉發之違規行為應歸責他人，必須在一定時間內，檢證告知應歸責人以辦理歸責，逾期未依規定辦理，仍依各該違反條款規定處罰。換言之，逾期未依規定辦理歸責之受舉發人即汽車所有人，即視為實施該交通違規行為之汽車駕駛人，並生失權之效果，不可以再就其非實際違規行為人之事實為爭執。否則，如容許受舉發人逾期仍可爭執其非實際應歸責者，無異使處罰條例第85條第1項「逾期仍依違反條例規定處罰」之規定成為具文，應非立法本意（最高行政法院107年度判字第349號判決意旨參照）。
３、是以，本件舉發通知單於應到案期限前送達，原告未於裁決前辦理歸責，自無法依其所主張認定原處分違法。
㈥、原處分乙部分應予撤銷（最高行政法院106年度判字第633號判決參照）：
１、行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文，本條係仿自德國聯邦行政程序法第44條而來（見行政院版行政程序法草案第95條及陳婉真委員等提案版第74條之說明）。其中第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」所仿之德國聯邦行政程序法第44條第1項係規定：「行政處分有特別重大之瑕疵，依其一切足以斟酌之情形，加以合理之判斷，可認為明顯者，無效。」本條之原草案即行政院版行政程序法草案第95條說明欄載：「一本條規定行政處分無效之判斷標準。二……行政處分之瑕疵須達重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者，始為無效。……」（陳婉真委員提案版之說明亦同）據上述可知，判斷行政程序法第111條第7款之行政處分所具重大瑕疵是否明顯，應斟酌與行政處分有關之一切情形，予以合理判斷之。
２、依行政程序法第93條第1項規定，行政機關作成行政處分無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者，得為「期限」「條件」「負擔」「保留行政處分之廢止權」「保留負擔之事後附加或變更」等附款之記載。上開規定所稱「為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容」，係就授益行政處分而言，負擔處分不生「為確保行政處分法定要件之履行」而能「以該要件為附款內容」之問題。依處罰條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人、駕駛人經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照，處分形式或實質確定後而不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照，此等易處處分性質上為羈束處分。處罰條例第65條第1項第2款並未規定主管機關得作成附條件之易處處分。又主管機關依處罰條例第65條第1項第2款作成之易處處分係負擔處分，且查無其他法律規定允許主管機關得作成附條件之易處處分，自不得附條件。
３、原處分係依處罰條例第60條第1項規定，裁罰吊扣駕駛執照6個月。並記載原處分乙部分，裁決理由則載明逾期不繳送汽車牌照者，係依處罰條例第65條及第67條處分。足見原處分乙部分，係作成以111年10月20日前及同年11月4日前不繳送汽車牌照為條件，分別將吊扣駕駛執照6個月之前處罰處分，變更為吊扣駕駛執照12個月及吊銷駕駛執照之附條件易處處分（下稱系爭易處處分）。然而主管機關依處罰條例第65條第1項第2款作成之易處處分係負擔處分，不得附條件，已如上述，系爭易處處分違反行政程序法第93條之規定，具有瑕疵。又被告作成系爭易處處分之法律要件，除原告未依限期繳送駕駛執照外，尚必須具備前處罰處分已確定之要件。系爭易處處分僅以原告未依限繳送駕駛執照作為發生其所欲易處之法律效果即加倍吊扣駕駛執照期間及吊銷駕駛執照之要件，違反處罰條例第65條第1項第2款規定。系爭易處處分違反行政程序法第93條及處罰條例第65條第1項第2款之瑕疵，均屬重大。
４、由於處罰條例第65條第1項第2款適用於本案，係原告受吊扣駕駛執照之前處罰處分確定，及未依限期繳送駕駛執照，作為易處處分之構成要件，法律規定甚明。而系爭易處處分不以被上訴人未依限期繳送駕駛執照作為發生規制效果之要件，觀諸裁決書亦甚明。又吊扣及吊銷汽車牌照、駕駛執照之處分，為具裁罰性之不利處分，為行政罰（行政罰法第2條第2款，另參司法院釋字第418號及第699號解釋理由)，涉及人民權利，處罰應明確。系爭易處處分所附條件即使成就，亦明顯不能自該處分內容確定是否已合法發生其所意欲之加倍吊扣駕駛執照期間或吊銷駕駛執照之效果（系爭易處處分作成時前處罰處分何時始能確定未可知）。斟酌此等與系爭易處處分相關情形，合理可認系爭易處處分所具重大瑕疵明顯，依行政程序法第111條第7款，處分無效，縱原告符合原處分乙部分所載之要件，亦不發生原告之駕駛執照遭吊扣或吊銷之效力。原處分逕予裁罰至此，屬無效事由，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
５、至原處分主文欄二、㈢部分，係屬經吊銷或吊扣後欲重新取得汽車牌照之規定，屬法律規定之論述，非屬對外發生法律效果之行政處分，自無併予撤銷之原因。
六、綜上所述，系爭車輛有違反處罰條例第60條第1項之行為，應為明確。然原處分甲部分被告雖為合法之處分，但原處分乙部分核屬無效處分，原告訴請撤銷，就原處分甲部分為無理由，應予駁回，然就原處分乙部分為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及證據資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一指駁，附此敘明。
八、本件第一審裁判費2100（300+1800）元，應由兩造按其勝敗比例負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第3項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第236條、第237條之7、第237條之8第1項、第237條之9第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 4 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 唐一强以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 112 年 4 月 24 日
書記官 鍾堯任