臺灣士林地方法院民事判決 94年度國字第4號原 告 庚○○
甲○○丁○○○丙○○戊○○共 同訴訟代理人 張績寶律師複 代理人 己○○被 告 行政院勞工委員會法定代理人 乙○○訴訟代理人 林詮勝律師當事人間損害賠償事件，本院於94年12月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告庚○○負擔百分之三十九，原告甲○○負擔百分之七，原告丁○○○負擔百分之四十五，原告丙○○負擔百分之六，原告戊○○負擔百分之三。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項定有明文。查本件原告主張其於民國94年3 月31日先以書面向被告請求損害賠償，94年5月10日經被告拒絕賠償等情，有拒絕賠償理由書影本1 份可稽，並為被告所不爭執，應堪採信，是原告起訴前已踐行首揭法條之前置程序規定，合先敘明。
二、本件被告之法定代理人於起訴時為陳菊，嗣於訴訟進行中之94年9 月14日變更為乙○○，有任命令影本1 件附卷可稽，且經具狀聲明承受訴訟，依法並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠苗栗縣通宵鎮福源里2 鄰福源14之2 號巨豐煙火製造股份
有限公司工廠（下稱巨豐廠），於82年11月間，即因貨櫃違法儲放發射藥，發生慘劇，詎被告所屬中部勞動檢查所前所長范振雄、副所長陳金鐘、前組長陳新福、檢查員鄭文淮等，分別負有監督、審核及執行巨豐廠勞動暨安全衛生之責，仍怠忽職守，致92年11月16日晚間7 時許，該廠復因貨櫃違法儲放鋁粉不當而引爆，造成死傷災情，並波及鄰里，造成附近住戶即原告等人財產及精神上損害。
㈡被告所屬中部勞動檢查所為勞委會中部地區勞動暨安全衛
生檢查業務所設置之專責檢查機構，對轄下巨豐廠，除應每月實施例行檢查外，並應不定期會同工業、消防等機關實施聯合檢查，且應注意查察該廠爆竹原料物、半成品、成品儲存設施及安全管理措施是否符合相關規定。然其所屬公務員陳金鐘、陳新福、鄭文淮等員，多次至該廠聯合及例行檢查，竟長期放任該廠違規儲放，而未依法命限期改善，終至釀成本件公安意外，渠等此項違失，對於巨豐廠發生嚴重爆炸災害，顯難辭其咎，渠等確有怠於執行職務，因而肇致巨豐廠於前開時、地發生重大公安意外之情。
㈢本件公安意外發生時，范振雄、陳金鐘、陳新福、鄭文淮
等人，既為被告機關所屬公務員，卻有違勞動檢查法（下稱勞檢法）、勞工安全衛生法（下稱勞安法）等規定而怠於執行職務，被告機關對於該等4 人怠於執行職務，致原告遭受之損害，自應負賠償之責任，詎原告前於94年3 月31日，以書面向被告機關請求賠償，竟遭拒絕，為此，爰依國家賠償法之規定請求原告賠償損害。
㈣請求項目及金額：
⒈原告庚○○部分：
原告庚○○，原居於福龍里7 鄰福龍65號，事發後因經神受有重創，致不慎跌落水溝而頭部挫傷合併腦震盪，更因創傷後壓力症候群而導致工作及家庭等適應方面之障礙，精神委實痛苦，請求慰撫金新臺幣（下同）200萬元。
⒉原告甲○○部分：
原告甲○○所有門牌號碼福龍里7 鄰福龍65號房舍，因本件公安意外，受有屋頂、大門、窗戶等破損、樓房牆壁樑柱龜裂等損害，估計需支付修繕費用239,140 元，另其精神受震攝，難以形容，請求慰撫金10萬元，合計請求339,140 元。
⒊原告丁○○○部分：
原告丁○○○房舍，因本件公安意外遭毀損，估價需花費346,460 元，另其因而患有創傷後壓力症候群及憂鬱症，請求慰撫金200 萬元，共計請求2,346,460 元。
⒋原告丙○○部分：
原告丙○○房舍，因本件公安意外遭毀損，估價需花費205,680 元，另其精神上受到驚嚇，請求慰撫金10萬元，共計請求305,680 元。
⒌原告戊○○部分：
原告戊○○通霄鎮福龍里153 號房舍因本件公安意外遭毀損，估價需花費46,081元，另其精神受有損害，請求慰撫金10萬元，合計146,081元。
㈤並聲明：
⒈被告應給付原告庚○○200 萬元，原告甲○○339,140
元，原告丁○○○2,346,460 元，原告丙○○305,680元，原告戊○○146,081 元及各自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償時止，按週年利率百分之5 計算之利息。
⒉原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告辯稱：㈠由勞安法第1 條、勞檢法第1 條，及消防法第1 條條文規
定，可見勞動檢查與消防檢查之目的，本不相同，勞安法及勞檢法之立法目的，在防止職業災害，保障勞工安全與健康，並具體明訂以勞工為保護對象，雇主為義務主體，則勞動檢查範圍應限於勞工安全作業安全與健康保護等事項，勞動檢查係國家以公權力強制干預勞雇關係，要求雇主提供安全的工作環境與合理的勞動條件，以達成保護勞工之制度，而檢查之主要項目，計有勞檢法第26條第1 項第1 至7 款規定（即勞工在1 至7 款之危險性工作場所工作前，應經勞檢機構事先審查或檢查合格）、勞安法第2、3 章規定之事項（即勞工安全衛生設施及勞工安全衛生管理），及職業災害之陳報及統計、調查、分析情形；倘以檢查種類而言，則可分為：一般勞動檢查（即檢查僱用勞工從事工作之事業單位是否按勞基法及勞安法實施勞動條件及安全衛生設施）、營造業檢查、特殊作業環境檢查、危險性機械或設備檢查，及危險性工作場所審查暨檢查等。從而可知，勞工安全衛生檢查範圍僅限於勞工作業安全、健康保護等事項，而實施之目的亦在協助事業單位查察各項設備、措施之辦理情形，及協助該事業單位改善，是以受檢對象之週邊事業，應非前述勞動檢查職務所欲保障或實現特定對象，原告僅係受檢對象事業巨豐廠附近之居民，並不在勞動檢查職務所欲達成之法規目的範圍，自非勞安法與勞檢法規定之勞動檢查所欲保護之特定對象。
㈡「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，為國家賠償法第2 條第2 項所規定，而所謂「怠於執行職務」係指公務人對特定人有應執行之職務，而怠於執行，易言之，即該特定人必須對公務員執行職務已提出請求，始足相當，倘公務員執行職務係屬增進公共利益或社會福祉之一般性職責，則執行職務與否，就個人而言，影響所及者僅係反射利益，尚無自由或權利之損害可言。…公務員消極的違反作為義務，其國家賠償之成立，除與積極行為相同外，尚須加上被害人對公務員執行職務之行為有公法上之請求權，以及非屬公務員具有裁量權限兩個要件，始告充分。勞安法第2 章與第3 章之規定可知，雇主為事業安全衛生之義務人，有關防止職業災害之必要安全衛生設備及措施，係直接課予雇主負責，而非仰賴公權力之行使可以直接達成；且依勞安法第27條前段規定：「主管機關及檢查機構對於各事業單位工作場所『得』實施檢查」，益見法律賦予被告就如格執行勞動檢查有裁量權限，因此對於巨豐廠所實施之檢查相關事宜，性質上為被告勞委會是否適當行使行政裁量權之問題。是依前開說明，本件原告既非勞安法、勞檢法等法規，課予被告對巨豐煙火工廠實施勞動檢查義務所欲保護之特定人，對於被告執行勞檢職務，自無公法上之請求權，況被告對於巨豐廠之勞務檢查，依法享有依經驗及專業自行決定之空間，即所謂之「行政便宜原則」，是而原告提起本件國家賠償訴訟，於法並無依據。
㈢被告已依法善盡勞動檢查監督之職責，並無原告所稱怠於執行職務之情形：
⒈勞安法第27條及勞檢法第6 條規定，被告得實施勞動檢
查，是以被告每年均參酌當時之勞動條件現況、安全衛生條件、職業災害嚴重率及傷害頻率等情況，訂出勞動檢查方針，將應受檢事業單位區分為：優先受檢事業單位、監督檢查重點、檢查及處理原則，以期在有限之時間、人力、資源下，由所掌勞動檢查所對選列之事業單位盡力為檢查，以督促其採取危險防止或危險管理之措施。爆竹煙火工廠屬於高危險行業，被告所屬中檢所每月對各該工廠實施檢查1 次外，於重要節慶前夕，尚邀集相關主管機關實施聯合檢查。統計巨豐煙火廠自82年以來，合計檢查120 次，發現有違反規定者，依法處以罰鍰8 次、停工3 次，移送法辦1 次、通知限期改善66次，絕無原告所稱怠於執行檢查之情事。
⒉原告起訴狀援引監察院彈劾案文，略以「巨豐煙火廠將
爆竹煙火原物品儲放於25只貨櫃外，消防局取締沒入之爆竹煙火物品亦寄放於8 只貨櫃．．．未依法命該廠限期改善，長期放任該廠違規儲放．．．此項違失，對於該廠發生嚴重爆炸災害，顯難辭其咎」云云，而認被告所屬公務員有怠於執行職務一節，係屬誤會。被告勞委會依勞安法實施爆竹工廠勞工安全衛生檢查時，係監督雇主應提供勞工作業活動必要之安全衛生設施，以「勞工安全- 人」為主體；至於爆竹煙火物品儲存之位置、構造，已由消防法令，特別指定納入該管理辦法予以規範，係以「公共危險物品- 物」為主體，檢查機構非爆竹煙火主管機關，廠方及消防單位放置爆竹煙火之貨櫃亦非屬廠房建築物或作業場所，且爆竹煙火既已特別指定納入消防法規範，基於特別法及後法優於前法之法律適用，不宜由被告承擔主管權責，並課以違失之責。被告所屬中檢所，對於巨豐廠自83年起，至92年10月止，合計實施聯合會查19次，該所每月例行檢查亦未發現違法情事。至原告所引述監察院彈劾文稱該廠爆竹煙火物品儲放於25只貨櫃，及消防局查獲之違章爆竹煙火亦寄放於8 只貨櫃一節，其中25只貨櫃所稱「物品」實為無火藥成份之紙管、紙盒、塑膠空殼、包裝材料等物料，而非含有火藥之爆竹煙火原料、成品或半成品；且中檢所於爆炸前92年10月16日檢查時，並未發現該廠有將鋁粉儲放於貨櫃內，其後雇主陸續進購鋁粉，並因該原料放置於貨櫃之不當人為疏失，導致同年11月16日，星期假日之夜間，將近七時之無人作業狀況下，自燃發生爆炸，係屬雇主未能持續加強管理，違反法定義務所致，被告所屬中檢所於92年10月16日檢查時，尚無此一缺失。消防單位為爆竹煙火公共危險物品之主管機關，其查獲違章爆竹煙火後，得依其主管法令及權責逕行處置，被告或所屬檢查機構，並無同意權。至於消防局有無將違規之爆竹煙火放置於貨櫃存放，則因寄放之貨櫃既經消防局上鎖封存，已非中檢所得以打開檢查，原告指稱被告怠忽職守，即與事實不符。
㈣原告所受損害與被告有無實施勞動檢查間，不具相當因果
關係，依據勞安法第27條規定：「主管機關及檢查機構對於各事業單位工作場所得實施檢查，．．．」，而勞動檢查機構，執行各項專案檢查之目的，係監督輔導雇主依照勞工安全衛生相關法令之規定，辦理改善安全衛生設施、落實安全衛生管理及實施自動檢查所採行之措施，以減少職業災害發生機率。惟安全衛生管理活動，或個人操作行為，係處於動態狀態，既使檢查當時符合規定，如雇主未能持續加強管理，潛在風險仍難以完全杜絕，況且巨豐廠本次之災害，係於星期假日夜間近七時無人作業之情況下發生，因原料放置於貨櫃之不當人為疏失所致，本所於災害發生前之檢查當時並未發現此一缺失；而人為疏失隨時可能發生，該疏失是否造成災害則與風險機率有關，與被告依法得實施勞動檢查，並無必然因果關係。被告實施勞動檢查，無非是為監督檢查事業雇主有無遵守勞動法令，且被告所得監督者，亦限於實施檢查之當時。本件暫不論巨豐廠爆炸之原因，究係設施不良、抑或人為之疏失，被告縱然實施勞動檢查，亦未必能防止巨豐煙火廠爆炸案之發生，反之，被告倘未實施勞動檢查，亦不必然即會造成巨豐煙火廠之爆炸結果，二者間顯然不具有相當因果關係。
㈤綜上各述，本件原告既非勞工安全衛生法、勞動檢查法等
法規，課予被告對巨豐煙火工廠實施勞動檢查義務所欲保護之特定人，且其所受損害，亦與被告有無執行職務不具因果關係，原告提起本件訴訟，於法無據，並聲明：１、原告之訴及假執行之聲請均駁回。２、如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事項：㈠92年11月16日19時在苗粟縣通宵鎮福源里巨豐廠確有發生爆炸。
㈡原告均是巨豐廠附近之住戶。
㈢被告確為勞檢法暨勞安法檢查業務之檢查機構。
四、兩造所爭執之事項為：㈠原告對於被告執行勞檢職務有無公法上之請求權利存在及
是否為勞安法、勞檢法等法規課予被告對巨豐廠實施勞動檢查義務所欲保護之特定人？㈡被告有無怠於執行職務？㈢如被告有怠於執行職務時，原告所受之損害和被告怠於執
行職務有無相當因果關係？
五、本院爰就㈠原告對於被告執行勞檢職務有無公法上之請求權利存在及是否為勞安法、勞檢法等法規課予被告對巨豐廠實施勞動檢查義務所欲保護之特定人乙節先審酌分述如下：
⒈按行政院為行使憲法賦予之職權，依法設置各部會職司
不同事務，因此各機關行政職權各異，達成的行政目的亦有不同，而被告與消防主管機關職司不同，勞安法第
1 條規定「為防止職業災害，保障勞工安全與健康」、勞檢法第1 條規定「貫徹勞動法令之執行、維護勞雇雙方權益、安定社會、發展經濟」、消防法第1 條則規定「為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產．．」，其等所規定之立法目的均有不同。
⒉又經濟自由化、生活科技化工業化、社會多樣化，以及
人民的基本權意識日漸覺醒，舉凡交通、環保、衛生、醫療、建築、金融等，人民皆期待政府能為之把關控管，以保障公共安全與生活品質，然若因此即謂國家就社會上每一損害均負賠償之責任，與設立國家賠償制度之立法意旨難謂一致，蓋國家賠償法雖兼具「社會保險」之性質，惟國家資源既取之於民，國家對於資源分配即應合乎公平與正義，國家賠償責任是否成立，即應按立法機關制定之法律規定審酌認定，大法官會議於釋字第
469 號解釋理由書第一段即明確為如是記載。國家賠償之要件，大法官會議釋字第469 號仍以「法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨」及「公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」做為國家賠償責任之界線。按大法官會議釋字第469 號解釋文明白指出：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償。由此可知，人民須因公務員行為同時符合「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益」、「且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」等要件，而公務員仍故意或過失怠於執行職務至其受損害，人民始得請求國家賠償。
⒊就「特定人」之認定，該號解釋理由書並明確表示：「
至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定．．如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」、「惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量．自無成立國家賠償之餘地。」因此，若某一法律明確規定保護特定對象，而非概括之公共利益或國民一般福祉，自無進一步按該號解釋文內容探討特定第三人之適用；若該法規係為保護公共利益而設，依該號解釋文意旨，須經綜合判斷該法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等後，得知欲據該法主張國家賠償者，確為該法規保障之特定人方允許其請求救濟，並且除非該管公務員已無不作為之裁量餘地，斷非任何人皆得以公務員怠於執行是項職務而請求國家賠償。
⒋我國勞安法及勞檢法之立法目的在防止職業災害，保障
勞工安全與健康，並具體明訂以勞工為保護對象，雇主為義務主體，而且勞動檢查範圍亦限於勞工安全作業安全、健康保護等事項，故受檢單位之周邊事業，尚非上開勞動法令所欲保護之特定人，勞動檢查保護對象不及於檢查對象以外之事業單位之法規目的，乃目前勞工實務與學界之共識，又關於勞動檢查之客體對象，茲因勞動檢查係以國家公權力強制干預勞雇關係，要求雇主提供安全的工作環境與合理的勞動條件，以達成保護勞工之制度，所以檢查之主要項目為：①勞檢法第26條規定之使勞工在危險性工作場所工作前是否事先申請審查或檢查合格；②勞工安全衛生法令規定事項（包括勞工安全衛生設施及勞關安全衛生管理）；③職業災害之陳報及統計、調查、分析情形；又若以檢查種類，則可分為：①一般勞動檢查：即檢查僱用勞工從事工作之事業單位是否按勞基法及勞安法實施勞動條件及安全衛生設施；②營造業檢查；③特殊作業環境檢查；④危險性機械或設備檢查；⑤危險性工作場所審查暨檢查等。由是可知，不僅勞工安全衛生檢查範圍限於勞工安全作業安全、健康保護等事項，其實施之目的亦在協助事業單位查察各項設備、措施之辦理情形，並協助該事業單位為改善，基此，受檢對象之週邊事業，尚非前述勞檢職務所欲保障或實現特定對象，應無依該等法令請求國家賠償之可能。
⒌再因國家資源之有限性，勞安法特賦予被告勞委會就如
何執行勞動檢查有裁量權，若謂被告勞委會對勞動檢查無任何裁量餘地，不僅事實上毫無執行可能，亦反造成國家資源分配之重大失衡。按勞安法及勞檢法等規定之全體規範架構與內容可知，關於一事業之安全衛生危險防止責任，法律仍課由雇主負責，即由雇主主動與勞工自發參與達成，而被告所為之勞動檢查任務，在現行法制下，係為增進勞工之安全保障，特分配部分國家資源就前揭事項加以把關，以避免職業災害之發生與擴大，因此，有關職業災害的預防並非因有勞動檢查制度而將有關責任轉換由國家負擔。又鑑於國家資源之有限性與有效落實勞動檢查之功效，在全國有數以百萬計之各類事業單位，而被告所屬勞檢所有限的人力下，目前我國之勞動檢查制度係依勞安法第27條前段規定：「主管機關及檢查機構對於各事業單位工作場所得實施檢查。」，由被告參酌當時之勞動條件現況、安全衛生條件、職業災害嚴重率及傷害頻率等情況，共同訂出「勞動檢查方針」，依上述條件將應受檢事業單位區分為：優先受檢事業單位、監督檢查重點、及檢查原則中之區域檢查，裁量排列各事業單位受檢之順序並加以執行，以期在有限之時間、人力、資源下，對選列之事業單位盡力為檢查，以督促其採取危險防止或危險管理之措施。反之，倘被告不得主張因受限於人力、資源而就選擇適當事業單位實施檢查及如何檢查等事具有裁量權，依現實狀況而言，將永無完成職責之可能；而至於國家是否應配置更多人力或預算，甚至由國家取代事業直接承擔事業工作場所勞工安全責任等，此涉及資源分配之問題，在法治國家的前提下，猶待立法者立法明訂之。從而，原告並非勞安法及勞檢法規定被告對巨豐廠實施勞動檢查所欲保護之特定第三人，被告依勞動檢查方針與檢查計畫實施勞動檢查，並無裁量違法之處，亦無「不作為」勞動檢查職務之情形。
⒍雖原告主張勞檢法第1 條有安定社會之公共立法目的，
原告為巨豐廠附近居民，應屬可得特定之人云云，惟基於前述理由，我國勞檢法、勞安法之立法目的在於防止職業災害，保障勞工安全與健康，並具體明訂以勞工為保護對象，雇主為義務主體，而且勞動檢查範圍亦限於勞工安全作業安全、健康保護等事項，故受檢單位之周邊事業，尚非上開勞動法令所欲保護之特定人，是原告主張尚無可採。
⒎綜上所述，被告執行之勞動檢查職務之目的，係以貫徹
勞基法與勞安法等施行，督促雇主確實執行保護勞工安全之勞動條件，原告尚非勞安法等法規所欲保護之特定人。
六、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，固為國家賠償法第2 條第2 項所規定，而所謂「怠於執行職務」係指公務人對特定人有應執行之職務，而怠於執行，始足相當。本件原告既非勞安法等法規所欲保護之特定人，一如前述，被告對原告自無所謂有應執行之職務，而怠於執行之要件，從而，原告對被告請求本件國家賠償，即屬無據而無理由，應予駁回。原告之訴，既經駁回，其假執行之聲請，亦失所依據，爰一併駁回。
七、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊、防禦方法與舉証，及兩造爭執事項：㈡被告有無怠於執行職務？㈢如被告有怠於執行職務時，原告所受之損害和被告怠於執行職務有相當因果關係？經審酌後，核與判決結果無影響，爰不一一論列。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 94 年 12 月 16 日
民事第一庭 法 官 陳靜芬以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 94 年 12 月 21 日
書記官 陳秀蘭