臺灣士林地方法院民事判決 95年度建字第20號原 告 壢都營造股份有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 鄒永禎律師被 告 國防部軍備局工程營產中心（原名：國防部聯合後
勤司令部營產工程署）法定代理人 甲○○訴訟代理人 劉龍飛律師
丙○○上列當事人間給付工程物價調整補償金事件，本院於民國95年11月7 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告起訴時法定代理人為馬中興，於訴訟進行中，變更法定代理人為甲○○，原告聲請由被告新任法定代理人甲○○承受訴訟，自應准許。
二、原告起訴主張下列事實，並聲明：（一）被告應給付原告新台幣（下同）5,926,457 元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。（二）訴訟費用由被告負擔。（三）原告願供擔保，請准宣告假執行。
（一）緣原告公司前曾承攬被告機關「營改基金高山頂營區設施整建第六期工程」（下稱系爭工程），雙方並於民國92年
5 月15日簽訂工程採購契約（下稱系爭工程契約），約定工程總價為128,880,000 元，原告已於93年4 月30日依約如期完工，被告機關亦已於93年7 月20日驗收合格並依約給付價款。惟於原告公司施工期間之92年10月以後，因材料物價波動甚鉅，鋼筋、混凝土、紅磚、袋裝水泥、砂及各種建築材料持續飆漲，致原告公司之購料成本大幅增加，已嚴重侵蝕原告公司之合理利潤，達到顯失公平之程度，原告公司遂於93年6 月25日以壢高字第93062302號函，函請被告機關依行政院93年5 月3 日院授工企字第09300172931 號函頒布之「中央機關已訂約工程，因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（下稱系爭物價調整原則）第壹項處理措施第一項規定「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1 日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數（下稱總指數），就漲跌幅超過
2.5 ％部分，辦理工程款調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定。」請求被告機關調整並補貼材料款，經被告機關以
93 年7月13日旭迅字第0930004733號令及93年7 月15日旭逸字第0930001420號函回覆，由原告公司依被告機關93年
6 月21日旭逸字第0930004128號令檢附相關資料辦理營建物價變動依物價指數調整工程款事宜，原告公司即依前揭指示，於93年11月23日以（九三）壢高字第000000－0 號函檢附相關文件申請就物價指數漲幅超過2.5 ％工程款辦理調整，嗣接奉被告機關承辦本業務單位北部地區工程處以93年12月24日旭逸字第0930003013號呈通知原告公司已完成相關文件之補正，該處並已呈請被告機關依程序核示辦理後續請領調整工程款事宜，並於93年12月30日接獲被告機關旭迅字第0930009290號通知，其說明第四項明戴「本案物價指數漲幅超過2.5 ％工程款調整金額，應扣減已申請之5 ％調整金額，經計算為五百九十二萬六千四百五十七元整（即兩者差額部分），惠請 貴署（指國防部陸軍總司令部工兵署）依部頒原則檢討有否預算支應，並呈報核定後賜復，俾利本中心憑辦後續事宜」，詎於94年3月2 日竟接獲被告機關旭逸字第0940000370號函，其說明欄第二項「國防部九十三年報院核定調增預算內，其物價調整款係專用於支應契約5 ％物調款所需，不符該項用途之餘款，已按規定繳回」，嗣經陸總工兵署檢討覆稱：「依規定無法支應廠商2.5 ％物調款，綜上，本處確實礙難辦理，請 貴公司見諒。」，被告機關因此迄未給付原告公司工程物價變動調整補償金5,926,457元。
（二）按契約成立後，情事變更非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果，民法第227 條之2 第1 項定有明文。此為情事變更原則，即法律關係發生後，為其基礎或環境之情事，於該法律效力完了前，因不可歸責於當事人之事由，致發生非當初所得預料之變更，如仍貫徹原定之法律效力，顯失公平而有背於誠信原則者，得變更其法律效力之法律原則。本件系爭工程於原告公司施工期間之95年10月以後，因營建材物價波動甚鉅，鋼筋、混凝土、紅磚、袋裝水泥、砂及各種建築材料持續飆漲，致原告公司之購料成本大幅增加，嚴重侵蝕原告合理利潤，對於原告公司履行系爭契約有重大影響。而行政院公共工程委員會為協助國內營建業因應鋼筋、砂石等原物料價格飆漲問題，於93年
3 月1 日曾邀集業界代表開會積極研商，與會代表包括中華民國營造工會全國聯合會理事長潘俊榮、互助營造公司董事長林清波、榮民工程公司董事長沈景鵬等營建業界重要負責人，會中達成包括在營建工程之營造工程物價總指數調整門檻由百分之五調降至百分之二．五，且取消工期一年以上及五千萬元之門檻限制等共識，故本件確實具有民法第227 條之2 第1 項所定之兩造契約簽訂後已發生情事變更之情形。而由起訴狀證六被告機關所檢附之「台灣地區營造工程物價指數（總指數）銜接表」所示，於92年
5 月15日兩造簽訂系爭契約前之92年1 至4 月間，營造工程物價指數變動幅度不大，係於兩造簽訂系爭契約後施工期間之92年10月以後始急遽上漲，行政院並頒布系爭物價調整原則以為因應，足見情事變更之發生並非兩造所得預料。原告機關既已依行政院所頒布之系爭物價調整原則核准本件系爭工程調整工程款，嗣後卻恣意未依其所核定之調整工程款給付原告公司，不僅對原告公司顯失公平，且有悖於誠信原則。爰依民法第227 條之2 規定及系爭物價調整原則所定標準計算請求增加工程款9,003,787 元，惟應扣除已申請百分之五之物價調整款3,077,329 元，故本件原告公司請求被告機關增加給付工程款5,926,458 元。
（三）至於被告主張兩造間應先辦理契約變更，否則不生效力，誠屬對於法律認知錯誤。按系爭物價調整原則之性質為行政規則，用以因應各機關於此情事變更情形，得依系爭物價調整原則於權責範圍內就營建工程與承攬單位逕就工程物價總指數漲跌超過百分之二．五部分自行辦理工程款調整，俾讓發包機關有法可循，符合依法行政原則，並減少與承攬廠商之爭議，以此客觀標準作為增加給付之合理計算依據。又被告有無經費履行其法律上之義務，應為編列預算、籌措經費之問題，不得謂「無經費足敷支應」即可拒不履行其法律上義務。
三、被告則以下列情詞資為抗辯，並聲明：（一）原告之訴及假執行之聲請均駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。（三）如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
（一）系爭工程之預算標餘款已於93年7 月20日結案後，依法歸繳國庫。
（二）國防部依系爭物價調整原則頒訂「國軍依『中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整理原則』執行注意事項（下稱『注意事項』）」，並針對未經雙方修約、卻於驗收結案後始申請營建物價調整款者，特於93年12月30日以昌易字第0930013718號令規定：不適用「物價調整原則」。
（三）系爭物價調整原則性質上係行政規章，不能拘束雙方當事人依契約自由原則所招標決標合意簽訂之工程承攬契約。由原證三所附之行政院物價調整處理原則之函示，其主旨表明：「請參考並轉知所屬（轄）機關」，可知該函並無任何上級命令之強制監督性質。又依系爭物價調整原則及國防部據以令頒之注意事項第3 項、第7 項、第9 項、第15項規定，廠商提出物價調整款項之申請，應先辦理契約變更，且應於原預算相關經費足敷支應時辦理。本件已於93年7 月20日驗收結案，兩造自無從就已完工驗收而終止之系爭工程契約合意辦理契約變更，進而適用系爭物價調整原則，又系爭工程之原預算結餘經費早已報繳國庫，亦無任何原預算相關經費可憑支應。再者，系爭工程施工期間辦理7 次計價付款作業，然原告於施工期間從未依「2.
5 ％以上物價指數調整」申請增加工程費用，亦從未提出任何換算當月施作量所適用之新基期指數核算工程款等資料憑辦，與系爭物價調整處理原則壹、第三項第㈤款、第㈨款之規定亦有不符。
（四）而系爭工程契約第五條第㈥項第1 款固規定：「工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公布之營造工程物價指數，就漲跌幅超過百分之五部分，於估驗完成後調整工程款」。然上開條項第2 款、第3 款已訂明：「前款適用物價指數基期更換時，換基當月起完工之工程，自動適用新基期指數核算工程調整款，原依舊基期指數結清之工程款不予追溯核算。每月公布之物價指數修正時，處理原則亦同」、「因物價上漲或下跌所需增加或減少之各期估驗款，於每次估驗計價時，檢討當次申請估驗款時之物價指數與簽訂契約當月之物價指數比較，就超過部分之物價指數乘以當期估驗計價款，為當期應增加或扣減之物價調整工程款，並將該調整款額明列於當期估驗款內；各期已估算之工程款及物價指數調整款，於後續各期即不再調整計列。」；系爭工程自93年4 月30日申報完工止，原告於各期計價付款時依契約第五條㈠之2 「估驗款」規定，均僅提出增加5 ％以上之物調計價要求，被告亦已依法依約給付原告所申請物價指數漲幅超過5 ％調整款3,077,
329 元，並已併入工程結算驗收證明書結算總價內，且原告亦同意於所受領上開之3,077,329 元內，依約繳交第三年之保固金即153,866 元。從而，原告於領訖依契約所訂
5 ％之物價調整款後，自無要求再行追溯核計之權利。
（五）原告於投標前已領得工程圖說、施工說明書、工程標單之量及項、及本件契約全文等資料，相關資料中已載明施工內容及合約金額、物調款之範圍等，依原告工程之專業，早已據以詳核其成本及預判物調指數等，終而投標並以最低價搶標得標（其嗣又依原定於契約內之物調指數條款，於總價外再獲取307 萬餘元之價款），故非投標當時所不可預料，亦無原預期效果顯失公平之情形，而原告亦未舉證證明其因情事變更受有何具體不相當之損失，故本件自無情事變更原則之適用。
四、兩造不爭執之事實：
（一）原告曾承攬被告機關系爭工程，雙方於92年5 月15日簽訂工程契約，約定工程總價為128,880,000 元，原告已依約於93年4 月30日完工，並於93年7 月20日正式驗收合格。
被告除已給付工程款128,880,000 元外，並依採購契約第五條第㈥項物價指數調整之規定，另給付原告所申請物價指數漲幅超過5 ％之調整款3,077,329 元，並已併入工程結算驗收證明書結算總價內。原告亦同意於所受領之前開3,077,329 元內，依約繳交第三年之保固金即153,866 元。
（二）原告於投標前已領得工程圖說、施工說明、工程標單之量及項及本件契約全文等投標文件。
（三）系爭工程於原告施工期間之92年10月以後，因材料物價波動甚鉅，鋼筋、混凝土、紅磚、袋裝水泥、砂及各種建築材料持續飆漲，行政院公共工程委員會於93年3 月1 日邀集業界代表開會研商，與會代表包括中華民國營造工會全國聯合會理事長潘俊榮、互助營造公司董事長林清波、榮民工程公司董事長沈景鵬等人。
（四）行政院於93年5 月3 日以院授工企字第09300172931 號函頒佈系爭物價調整原則，函送中央及地方各機關及台灣區綜合營造工程工業同業公會。
（五）依系爭物價調整原則所核定計算之調整工程款為9,003,78
7 元，扣除已申請之5 ％之物價調整款3,077,329 元，核扣後依原告計算差額為5,926,458 元。
（六）本案之工程結餘款已報繳國庫而無餘額可供支用。
五、得心證之理由：原告依民法第227 條之2 第1 項規定及系爭物價調整原則，請求被告給付5,926,457 元，被告則否認其有給付義務，並以前開情詞置辯，是本件兩造爭執之處，應在於（一）依行政院所頒訂之系爭物價調整原則，應否先依其第一項末段有關「應先辦理契約變更」之規定辦理契約變更？系爭物價調整原則對於兩造之契約是否直接發生法律效果？（二）原告得否依民法第227 條之2 第1 項及系爭物價調整原則，就行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，漲幅超過2.5 ％部分，另向原告請求2.5％至5 ％之工程調整款差額5,926,458 元？茲分述如下：
（一）按凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：⒈作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；⒉約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⒊約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⒋約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷。執此，被告與原告間之工程契約內容，係原告承攬被告機關之「營改基金高山頂營區設施整建第六期工程」，故兩造簽立系爭工程合約，顯非作為實施公法法規之手段；再者，系爭合約內容又非行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，內容更未涉及公法上人民之權益或義務者，合約約定事項中亦無在公法上顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。且於系爭工程合約中，被告所負之給付義務即本件工程款，其目的僅是給付系爭私法上承攬合約對價，並無所謂「執行其法定職權」公法上行為存在，而原告提供系爭工程完成之行為，亦僅依系爭承攬合約盡其私法上義務，並非在促使被告承諾依法作成特定之職務上行為。綜上，本件系爭工程合約為私法上之契約，並非行政契約，應屬無疑，故有私法自治及契約自由等原則之適用，應先敘明。至行政院公共工程委員會並非本件契約之當事人，其所發布之系爭物價調整原則中有關調整工程款等規定，依據私法自治原則，尚無從變動兩造間工程契約內有關調整工程款之「合意」內容。且系爭物價調整原則係屬機關內部之行政規則，對於外部之人民並無拘束力，原告自不得直接援引為請求被告給付之依據。且系爭物價調整原則亦明訂「機關原預算經費足敷支應」之條件，及應「先辦理契約變更」之前提，顯見該物價調整原則僅屬裁量性行政規則，被告自得衡酌其機關經費支應能力，而有決定不增加給付或不辦理契約變更之裁量權，此由行政院93年5 月3 日授工企字第09300172931 號函文說明一記載：「貴府及所屬（轄）機關得準用旨揭處理原則，並請儘量依該處理原則給予廠商物價調整」之內容觀之，可知行政院並無強制被告就所訂工程契約，均必須適用該函所頒布之物價調整原則，僅係建議被告得參酌該物價調整原則之內容，解決其所訂工程契約中因物價調整所生之爭議。從而，依上開處理原則「壹、處理措施」第一點之規定，本件原告仍須先請求被告辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定，而不得直接逕以系爭物價調整原則作為請求權基礎，而請求被告支付物價調整工程款。
（二）按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果，民法第227 條之2 第1 項定有明文。次按法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院固得裁量增加給付之判決，惟該判決非全以物價變動為根據，並應依客觀之公平標準，審酌一方因情事變更所受不相當之損失，他方因情事變更所得不預期之利益，及彼此間之關係等其他實際情形，以公平裁量其增加給付之適當數額。是若物價雖有變動，當事人不無相當受有影響，而斟酌其他情形，尚未達於顯失公平之程度者，仍不得遽准債權人之請求，命債務人增加給付（最高法院41年台上字第47號、47年台上字第1771號、66年台上字第2975號判例參照）。是當事人於契約成立後，須有情事變更非當時所得預料，且依其原有效果顯失公平者等情事，始得聲請法院增減給付。而上揭行政院函頒之系爭物價調整原則，雖係因應國內營建物價劇烈變動而產生，寓有情事變更原則之精神，自仍須符合「情事變更非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者」之要件，方屬妥適。否則倘認僅需國內營建物價發生變動之事實，而不論承攬廠商是否於訂約時無法預料此物價波動之情事，或契約內有無相關約定，亦不問依其原有效果是否有顯失公平，在未經中央機關或所轄機關同意變更契約內容之情形下，均認廠商得依據此系爭物價調整原則，逕行請求調整後之工程款，實有失衡。至於承攬廠商如確因營建物價變動，導致原契約之給付構成顯失公平情事，自仍得參考系爭物價調整原則所定之調整標準，請求對造辦理契約變更，或向法院聲請增、減給付，方能符合情事變更原則之精神，亦不違反契約自由及私法自治之範疇。
（三）經查，系爭契約第五條第㈥項第1 款已規定：「工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公布之營造工程物價指數，就漲跌幅超過百分之五部分，於估驗完成後調整工程款」。且上開條項第2 款、第3 款已訂明：「前款適用物價指數基期更換時，換基當月起完工之工程，自動適用新基期指數核算工程調整款，原依舊基期指數結清之工程款不予追溯核算。每月公布之物價指數修正時，處理原則亦同」、「因物價上漲或下跌所需增加或減少之各期估驗款，於每次估驗計價時，檢討當次申請估驗款時之物價指數與簽訂契約當月之物價指數比較，就超過部分之物價指數乘以當期估驗計價款，為當期應增加或扣減之物價調整工程款，並將該調整款額明列於當期估驗款內；各期已估算之工程款及物價指數調整款，於後續各期即不再調整計列。」是系爭工程契約已就訂約後施工期間發生物價波動之情事，列明據以調整工程款之計算基準與方式。而原告於投標前已領得工程圖說、施工說明、工程標單之量及項及本件契約全文等投標文件，故系爭工程所需之一切材料項目、數量，原告於投標之際即已知之甚詳，且相關資料中亦已載明物價波動時調整之範圍，依原告工程之專業，自得據以詳核其成本，並已考量物價價格大幅波動及上漲趨勢之風險，在願意承受物價指數波動5 ％以內風險之前提下，始據以投標。是於兩造簽訂系爭契約後，原告縱因物價變動，而受有相當影響，然因物價指數波動超過5 ％以上部分原告已向被告申請調整工程款，被告亦已給付完畢，而物價指數波動介於2.5 ％至5 ％間部分，係其在投標前早已考量而願意承受之風險範圍。衡諸被告並未因此而受有任何利益，且原告亦未能證明其受有何具體顯不相當之損失，本院認本件尚未達於顯失公平之程度，揆諸前揭規定及說明，自難認其已該當民法第227 條之2第1 項所規定之情事變更原則。從而，原告依據民法第22
7 條之2 第1 項規定及系爭物價調整原則，請求被告給付5,926,457 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
六、本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果無影響，爰不予一一論述，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 95 年 11 月 21 日
民事第一庭 法 官 藍雅清以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
書記官 黃王雅寬