臺灣士林地方法院民事判決 101年度國字第6號原 告 張勝雄被 告 新北市政府法定代理人 朱立倫訴訟代理人 石桂榕
楊文智曾湘芸被 告 新北市淡水區公所法定代理人 蔡葉偉訴訟代理人 王傳鑑
張子謙蔡美惜被 告 中華郵政股份有限公司法定代理人 游芳來訴訟代理人 陳榮騰上列當事人間國家賠償事件，本院於民國101 年1 月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、按原告於判決確定前，得撤回訴之全部或一部，但被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意，民事訴訟法第262 條第1項定有明文，查本件原告起訴時，乃以新北市政府、新北市淡水區公所、新北市淡水區淡水郵局、曾湘芸（即新北市政府老人福利課承辦人）、蔡美惜（即新北市淡水區公所承人人）為被告，嗣於被告為本案之言詞辯論前，撤回被告新北市淡水區淡水郵局、曾湘芸、蔡美惜部分，依前揭規定，應予准許。次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255條第1 項第2 款定有明文，查本件原告起訴時，訴之聲明第
1 項原請求「被告新北市政府、新北市淡水區公所、新北市淡水區淡水郵局各應賠償原告新台幣（下同）30萬元，共計90萬元」，嗣於本件訴訟中，陸續撤回被告新北市淡水區淡水郵局、曾湘芸、蔡美惜及追加中華郵政股份有限公司為被告並變更訴之聲明，最後變更之聲明為請求「被告新北市政府、新北市淡水區公所、中華郵政股份有限公司應連帶賠償原告90萬元」，經核原告所為訴之變更，均係本於主張被告未將否准原告101 年度中低收入老人生活津貼申請之文書合法送達之同一基礎事實，依前揭規定，亦應准許。
貳、原告起訴主張：
一、原告自96年至100 年間均無任何收入，名下亦無財產，每月生活端賴申請中低收入老人生活津貼，始得勉強維持最低程度之生活，是101 年度中低收入老人生活津貼之否准文書，對原告之權利義務有重大影響，原告有即時獲悉該行政處分為何之權利，而被告亦有依行政程序法第68條第3 項但書規定，就對人民權利義務內容有重大影響者，以掛號郵寄告知之義務，惟被告新北市政府為中低收入老人生活津貼之核准單位，依行政程序法第43條規定，應告知原告其決定及理由，竟未將否准文書之副本寄送予原告，其怠於執行職務、應作為而不作為，公然違反國家賠償法第2 條第2 項後段規定；又被告新北市淡水區公所雖表示有由其將否准文書以平信寄送至原告之戶籍地址，但被告新北市淡水區公所究竟有無交寄該文書予被告中華郵政股份有限公司投遞，尚有爭議，且原告於填寫101 年度中低收入老人生活津貼申請書時，即聲明指定送達處所為「台北市0000000000 號信箱」，而非戶籍地「新北市○○區○○里00鄰○○○000 號302 室」，則否准文書自應以掛號郵寄至原告指定之上開郵政信箱，然被告並未郵寄至該郵政信箱，草率以平信寄出，致攸關原告權利之重大事項遭延誤，造成原告喪失101 年度中低收入老人生活津貼補助。另被告中華郵政股份有限公司係受委託執行公權力之機關，亦屬國家賠償義務機關；又就被告新北市政府審查原告申領101 年度中低收入老人生活津貼部分之違法，業由另案臺灣新北地方法院101 年度國字第9 號事件審理，本件僅針對被告未合法送達否准文書部分提告。本件原告因前述郵寄違誤之影響，每月喪失可預期津貼新台幣（下同）7,200 元，一年度合計受有財產上之損害8 萬6,40
0 元，原告並因此生活陷入困境、健康受損害、老人權益失去保障而精神受創，在無其他方法可減低原告痛苦之情況下，應以金錢補償原告，故亦請求81萬3,600 元之精神慰撫金，總計被告應賠償原告90萬元等語。
二、聲明：被告新北市政府、新北市淡水區公所、中華郵政股份有限公司應連帶賠償原告90萬元。
參、被告新北市政府辯以：
一、依「中低收入老人生活津貼發給辦法」第5 條第3 項、「新北市政府辦理中低收入老人生活津貼審核作業要點」第6 點規定，區公所受理民眾申請後，應依規定盡速完成調查及初審，並將本府審查規定函轉知申請人；另依新北市政府辦理中低收入老人生活津貼標準作業流程說明，由各區公所受理民眾申請案，並依規定初審後送市府複審暨核定，市府再將核定結果函覆公所，公所依市府核定結果函轉民眾。原告主張新北市政府為作成行政處分之機關，亦有送達之義務，基於行政一體之原則，新北市淡水區公所為新北市政府派出機關，本案原告101 年中低收入老人生活津貼申請案作業流程皆依上述規定辦理。又行政程序法第68條第3 項之規定，其立法意旨係保障民眾知悉之權利，如對處分內容不服得依法提起救濟，因中低收入老人生活津貼申領資格，係由申請人提出申請，倘申請人未獲結果通知，亦可透過電話聯繫或直接洽詢公所承辦人員等各種方式向受理機關查詢而仍得知悉審查結果，本處分通知以一般平信寄出，未損及申請人權益。又原告101 年度中低收入老人生活津貼審查結果，因全家動產超過標準致不符合申領資格，原告已透過新北市淡水區公所取得處分公文，並於101 年2 月13日提出申覆，被告亦立即受理原告之申復，足證並未損害原告救濟之權益，且原告自始不符中低收入老人生活津貼之申領資格，縱原告主張未收受行政處分公文，對行政處分審查結果並無任何影響。再依法務部法律字第0000000000號函釋意旨，郵政信箱非在行政程序法第72條本文規定送達處所之列，故縱民眾於表單上填列郵政信箱，行政機關仍應將處分寄送相對人戶籍地址，始為合法送達，原告不得以指定郵政信箱方式，將戶籍地排除於合法送達處所之外，是新北市淡水區公所向原告戶籍地所為送達，實屬合法生效。另縱認新北市淡水區公所寄往原告住所地之公文未送達生效，亦難認原告有何損害，蓋一來原告已自認新北市淡水區公所曾當面將處分公文交付，此亦生送達效力應無疑問，二來原告就處分公文內容之知悉與救濟並無任何時間耽誤，三來原告因資格不備而無法申請系爭補助之事實未曾改變，更不受早先公文未寄達之影響。
二、聲明：原告之訴駁回。
肆、被告新北市淡水區公所辯以：
一、按老人福利法第3 條第1 項、第12條第1 項、中低收入老人生活津貼發給辦法第5 條第3 項規定，中低收入老人生活津貼主管機關在本案為新北市政府，其核定結果屬新北市政府作成之行政處分，原則上應以新北市政府為送達機關，然新北市政府於101 年1 月2 日函囑託被告將核定結果函轉原告，被告身為新北市政府之派出機關，為免遲誤原告收受送達之權利，旋於101 年1 月4 日函將新北市政府處分函轉原告。又本案是否應為掛號，端視文書內容對原告是否有重大影響，而所謂重大影響，應由行政機關依個案本諸職權判斷，原告申請中低收入老人生活津貼，乃希望新北市政府作成授益之行政處分，然原告因不符申請資格而遭新北市政府駁回，所受影響僅為消極的無法取得利益，考量該駁回之行政處分非屬侵益行政處分，對於原告之影響非重大，故以一般郵遞方式送達，應符合合理裁量範圍；且送達證書僅為送達之證據方法，與事實上送達之行為，係屬兩事，原告尚無從以未收到信件為由，即推論被告有掛號之義務。再行政程序法有關送達之規定，不若民事訴訟法有指定送達制度，被告本即無權指定郵政信箱為送達處所，自無拘束被告須向郵政信箱送達之效力；且依中低收入老人生活津貼發給辦法第2 條第1 項第1 款規定，原告應實際居住於戶籍所在之新北市，是被告將處分書寄至戶籍地，而非原告指定之郵政信箱，送達程序並無違誤；退步言之，若處分公文確未投遞至原告戶籍地信箱，惟原告主張其知悉處分內容乃因被告承辦人在被告辦公處所另行給予公文，則依行政程序法第68條第4 項前段、第72條第1 項但書規定，已生合法送達之效力。另原告主張國家賠償，應舉證何種權利受有何等損害，原告因其全家人口動產，不符合補助資格規定而遭新北市政府駁回，是原告本無領取該津貼之權利，又有何權利遭受損害；況原告已依被告之行政指導，自101 年1 月1 日起領取國民年金老人基本保證年金，是原告在法律上得申請之津貼已獲得保障，不得僅憑被告未以掛號送達，主張被告應負賠償責任。
二、聲明：原告之訴駁回。
伍、被告中華郵政股份有限公司辯以：
一、被告改制後已非行政機關，屬公營公用事業，組織型態為公司，且於本案僅係受託送達機構，非屬國家賠償法規定之賠償義務機關。又郵件寄送方式係由寄件人即新北市政府、新北市淡水區公所決定，被告無法要求寄件人應以平常或掛號方式交寄郵件，原告所稱文書未依法以掛號信寄送乙節，非屬被告權責，且該文書既無郵政法第19條但書規定屬禁寄物品或郵件規格不符被告公告之情形，則新北市政府、新北市淡水區公所以平常郵件交寄，被告自不得拒絕該郵件之接受及遞送。再經被告詢問發文單位，均查無當時交寄紀錄，表示可能係以平常郵件交寄，則該文書既以平常郵件交寄而無交寄紀錄，原告或寄件人未書明交寄日期等事項，並附原件之封面式樣供被告查詢，致無從查詢郵件投遞過程之責任，自不可歸責於被告。
二、聲明：原告之訴駁回。
陸、得心證之理由：
一、按請求權人依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，於賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，始得提起損害賠償之訴，倘未踐行前述法定前置程序，其訴即難認為合法，此觀國家賠償法第10條第1 項、第11條前段規定自明（最高法院97年度台上字第353 號判決意旨參照）。本件原告就其符合前述規定協議先行程序之證據，雖舉其101 年4 月29日對被告新北市政府、新北市淡水區公所之聲請國家賠償請求書，及新北市政府101 年5 月22日北府社老字第0000000000號函、新北市淡水區公所101年5 月15日新北淡祕字第0000000000號函檢附之拒絕賠償理由書，及陳稱：伊對被告中華郵政股份有限公司並未先以書面請求，但中華郵政股份有限公司業於本件訴訟提出答辯狀，表示已拒絕原告之請求等語（見本院卷㈠第266 至312 、
314 至358 、360 至369 頁，及本院卷㈡第141 至142 頁，本院101 年10月11日、102 年1 月16日言詞辯論筆錄）為據，惟按國家賠償法第10條第1 項、第11條前段所規定者係「起訴前」之協議先行程序，而原告係於101 年2 月27日提起本件國家賠償訴訟（見本件移轉管轄前之臺灣新北地方法院
101 年國字第3 號卷《下稱新北地院卷》附原告起訴狀），然原告於101 年4 月份始對被告新北市政府、新北市淡水區公所提出國家賠償之書面請求，已係提起國家賠償訴訟之後，且自承對被告中華郵政股份有限公司部分未於起訴前先提出國家賠償之書面請求，準此，原告於起訴前並未先向賠償義務機關為書面請求，即遽而提起本訴，已難謂合；
二、次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2 條第2 項定有明文。是如公務員執行職務確有故意或過失，人民之自由或權利確因而受侵害時，始該當於該條規定之構成要件。本件原告指訴被告新北市政府、新北市淡水區公所、中華郵政股份有限公司應對原告負賠償責任，乃以：被告新北市政府為中低收入老人生活津貼之核准單位，未依行政程序法第43條規定，將其否准文書之副本寄送予原告，又被告新北市淡水區公所雖稱有由其將否准文書以平信寄送至原告之戶籍地址，但被告新北市淡水區公所究竟有無交寄文書予被告中華郵政股份有限公司投遞，尚有爭議，且未依行政程序法第68條第3 項規定，以掛號方式將文書郵寄至原告所指定之郵政信箱，致攸關原告權利之重大事項遭延誤，造成原告喪失101 年度中低收入老人生活津貼補助，且生活陷入困境而精神受創云云，為其論據。經查：
㈠、按老人福利法第3 條第1 項規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」；又中低收入老人生活津貼發給辦法第5 條第3項規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應依本辦法規定，儘速完成調查及初審，並報經直轄市、縣（市）主管機關核定」；再行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」；準此，本件原告申請101 年度中低收入老人生活津貼，被告新北市淡水區公所受理申請後，報請被告新北市政府核定，被告新北市政府乃作成准否處分之決定機關，依法負有讓原告得知其決定及理由之義務。又查被告新北市政府就本件原告提出之申請，經審查後以其全戶人口動產金額超過審核標準，認未符合資格，而將該否准決定及理由以新北市政府100 年12月30日北府社老字第0000000000號、新北市政府101 年1 月2 日北府社老字第0000000000號函告知被告新北市淡水區公所，由被告新北市淡水區公所以101 年
1 月4 日新北淡社字第0000000000號函轉知原告乙情，有上開各函附卷可稽（見新北地院卷第35、36頁，及本院卷㈡第10頁），而本件原告固質疑前述被告新北市政府100 年12月30日、101 年1 月2 日函僅以正本送達新北市淡水區公所、副本送達新北市政府社會局，並未將副本送達原告，乃怠於執行職務云云，惟按基於行政一體之原則，由被告新北市淡水區公所函轉新北市政府之核定結果，應視同被告新北市政府對原告之告知，如被告新北市淡水區公所確有將新北市政府否准之決定及理由合法轉知原告，即難謂被告新北市政府怠於行使對當事人告知義務之職務；
㈡、又按送達由行政機關自行或交由郵政機關送達；行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達；由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之，但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號；文書由行政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人員為送達人，其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人，行政程序法第68條第1 至4 項定有明文。再按送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之，但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之，亦為同法第72條第1 項所明定。本件原告雖質疑被告新北市○○區○○○號方式將文書郵寄至原告所指定之郵政信箱，竟稱以平信將文書交被告中華郵政股份有限公司寄送至原告戶籍地址，致攸關原告權利之重大事項遭延誤云云，惟查，本件對原告申請中低收入老人生活津貼之否准文書，關乎原告得否取得該財產補貼之權利，屬對人民權利之得喪變更有重大影響之文書，如由郵政機關為送達時，依法固應為掛號寄送，然按送達之目的，係為使相對人知悉文書之內容，故行政程序法關於送達之規定，除交由郵政機關送達外，尚得由行政機關自行送達，且送達處所亦得在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人之處所為之，而本件固無原告收受否准文書之郵件簽收回執，但依原告於審理中自承因被告新北市淡水區公所承辦人影印否准文書給伊而知悉其內容，並於知道的隔天就提出抗議書等語（見本院101 年10月11日言詞辯論筆錄），堪認上開否准文書業由被告新北市淡水區公所之承辦人在辦公處所交付予原告，依行政程序法第72條第1 項但書規定，於原告收受時已生合法送達之效力，尚難認本件有原告所指送達違誤之情形。
㈢、從而，原告已受上開否准文書之合法送達，知悉否准處分之決定及理由，被告新北市政府並無怠於行使對當事人之告知義務之職務，而被告新北市政府、新北市淡水區公所、中華郵政股份有限公司亦均無因故意或過失送達違誤，致侵害原告權利之情形，洵堪認定。
三、綜上，原告提起本件國家賠償訴訟，請求被告新北市政府、新北市淡水區公所、中華郵政股份有限公司連帶賠償90萬元，核與國家賠償構成要件尚有未合，礙難准許，應予駁回。
四、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，不另一一論述，附此敘明。
五、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
民事第一庭 法 官 孫曉青以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
書記官 江俐陵