臺灣士林地方法院民事判決 104年度訴字第81號原 告 胡方天被 告 財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政訴訟代理人 王寶輝律師複代理人 陳明隆律師訴訟代理人 莊靚俞上列當事人間確認購買權存在等事件，本院於民國104 年5 月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
壹、程序方面：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意者或減縮應受判決事項之聲明，不在此限。
民事訴訟法第255 條第1 項第1 款、第3 款定有明文。查原告起訴時原聲明為「確認原告對被告坐落台北市○○區○○段0 ○段000 地號土地（下簡稱449 地號土地）25.5平方公尺之購買權存在，並命被告准由原告購買該土地」（本院卷第17頁），嗣於民國104 年4 月1 日變更聲明「確認原告對被告坐落449 地號土地17平方公尺之購買權存在，並命被告准由原告購買該土地」（本院卷第70頁），經核原告前開所為，係減縮應受判決事項之聲明，且經被告同意（本院卷第68頁），依前開規定，應予准許。
貳、實體方面
一、原告起訴主張：
（一）原告於95年11月16日向訴外人張瑞浪購買坐落台北市○○區○○段0 ○段000 地號國有土地（下簡稱449 地號土地）上之門牌號碼台北市○○區○○街○段0 巷00號2 樓房屋（面積78.89 平方公尺，下簡稱系爭房屋），並向改制前財政部國有財產局繳清前手積欠之地基稅新台幣（下同）11萬3696元後，與被告前身之財政部國有財產局臺灣北區辦事處（下簡稱北區辦事處），在96年1 月31日簽訂租賃契約，目前仍保有租賃關係。嗣北區辦事處於96年8 月22日核定系爭房屋坐落基地（持分為1/6 、面積為17平方公尺，下簡稱系爭土地）之價格為346 萬2900元，並通知原告限期於96年9 月26日前一次繳清，不在限期內繳款承購，即註銷申購，如再度申購，應另案申請，礙於原告當時甫自研究所畢業，初入社會，無力籌款，以致未能承購。嗣原告於103 年1 月15日再度向被告申購系爭土地，被告竟於103 年3 月31日以公財產北處第00000000000 號函覆不同意原告之申購。
（二）原告係依國有財產法第49條規定有購買權，被告依財政部
101 年3 月29日台財產管字第00000000000 號函（下簡稱系爭函示）拒絕讓售，即使原告購買系爭土地受有侵害，得以提確認之訴排除之，而有確認利益。又449 地號土地前於61年間，係由訴外人蔣百林等5 人向前台北市陽明山管理局承租並興建四層樓整排連棟式集合住宅後分層出售後，由房屋承買人向陽明山管理局承租基地，事後再依法價購房屋基地，使集合住宅之各層樓住戶之房地合一，實為居住正義之德政，而原告循同棟其他樓層住戶之前例，於承買系爭房屋後，向被告申購系爭土地竟遭否准，顯違反平等原則及社會正義。原告申購土地面積僅有17平方公尺，449 地號土地已由同棟其他樓層住戶分別承買持分，被告亦無法單獨收回利用系爭土地，亦無法訴請原告拆屋還地，原告亦無炒作土地，獲取暴利之情事，故依國有財產法施行細則第55條之1 第1 項第6 款、第3 項規定之反面解釋應認原告有承買系爭土地之權利，國有財產法第49條、第52條之1 及其施行細則第55條之1 規定，顯與憲法第172 條規定相抵觸等語。
（三）聲明：確認原告對被告所有449 地號土地、面積17平方公尺有購買權存在，並命被告准由原告購買系爭土地。
二、被告則以：
（一）國有不動產之出售屬私經濟行為，國有財產法第49條第1項、第2 項及修正前都市更新事業範圍內國有土地處理原則第10點第5 項僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購國有不動產之權利，至於是否讓售，管理機關即財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務，故原告提起確認就國有不動產有申購權存在之訴，即無受確認判決之法律上利益，且原告主張並非現已發生之法律關係，又其請求確認之申購權，亦非實體法上已發生之權利，僅係得為申購國有不動產之要約人地位，自非確認之訴之標的，均非適法。又被告96年8 月22日通知原告承買土地，係依修正前國有財產法第49條、第52條規定，惟原告於103 年1 月15日向被告提出申購之請求時，應適用修正後國有財產法第49條，暨「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」（下簡稱系爭讓售準則）之規定，因系爭土地位於直轄市內，不符系爭讓售準則第1 條、第2條規定以及100 年9 月26日修正系爭讓售準則立法總說明所定要件，即非國有財產法第49條第1 項之讓售標的。茲因國有財產法及系爭讓售準則，已嚴格規範國有財產之承受對象及處理程序，核屬國有財產處理之強制規定，倘有撥用、讓售與系爭讓售準則規定要件不合者，即屬違反強制規定而無效，縱符合系爭讓售準則規定要件，因被告依法並無應予讓售系爭土地之義務，故原告所為請求，亦欠缺權利保護之必要。再者，財政部於101 年3 月間就國有財產法第52條之1 第1 項、同法施行細則第55條之1 第1項第6 款、第3 項第1 款所定之核准讓售案件，訂頒「國有財產署或其他機關經管期間，基於租賃或委託經營契約關係核發土地使用權同意書，提供承租人或受託人增、改、修、新建之私有合法建物，無上開讓售規定之適用」之解釋函示，因此，原告103 年1 月15日再度申購系爭土地，所提之原證1 使用執照，係依陽明山管理局基地租賃契約書申辦，故與前開函示自屬有悖等語置辯。
（二）聲明：駁回原告之訴。
三、法官協同兩造整理本件不爭執及爭執事項，並依本院論述之先後與妥適，調整其順序、內容如下（詳本院卷第51、60、69頁）：
（一）不爭執事項
1.61年間訴外人蔣百林等5 人，向台北市陽明山管理局承租坐落重測後449 地號土地（面積5541.764平方公尺），興建4 層樓集合住宅，並由該局核發營造執造、使用執照。
2.95年11月16日原告向訴外人張瑞浪購買系爭房屋（面積78.89 平方公尺），並繳清前手積欠之地基稅予被告後，兩造於96年1 月間簽訂土地租賃契約迄今。
3.原告向被告申請承購，經被告於96年8 月22日核定系爭房屋之基地為17平方公尺，土地價格為346 萬2900元，並通知原告依限於96年9 月26日前一次繳清、申請分期付款或辦理抵押貸款等，倘未依限繳款即註銷申購，如再度申購應另案申請，原告未依限辦理。
4.原告於103 年1 月15日再度另案申購449 地號土地25.5平方公尺，經被告於同年3 月31日函表示「該土地係陽明山管理局公有基地租賃契約書申請營造房屋，依財政部系爭函示，被告或其他機關經管期間，基於租賃或委託經營契約關係核發土地使用權同意書，提供承租人或受託人增、改、修、新建之私有合法建物，無國有財產法第52條之1第6 款、同法施行細則第55條之1 第1 項第6 款、第3 項第1 款規定之適用，不得辦理讓售。」
5.原告先向行政法院起訴，嗣經裁定移送本院，執以國有財產法第49條第1 項、第52條之1 第6 款、同法施行細則第55條之1 第1 項第6 款、第3 項第1 款規定為據，提起本件確認申購權存在，並命被告准由原告購買系爭土地之請求。
（二）爭執事項
1.原告提起確認申購權存在之訴，是否欠缺即受確認判決之法律上利益？
2.原告聲明請求命被告准由原告購買土地，是否仍有提起確認對被告管理之449 地號土地17平方公尺之購買權存在之必要？
3.原告提起本件訴訟是否有據？
四、本院之判斷
（一）原告提起本件訴訟，欠缺確認利益
1.按確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。次按非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人；前項得讓售之不動產範圍，由行政院另定之。國有財產法第49條第1 、2 項固有明文。而修正前處理原則第10點第5 項亦設有「……國有土地上已訂有國有基（房）地租約，符合讓售規定者，應於辦理標售前，先通知承租人限期於一個月內申購，……」之規定。惟國有不動產之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，至是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務。查本件被上訴人請求確認其就系爭不動產有申購權存在，而本件上訴人已否准被上訴人之申購，為兩造所不爭，則被上訴人提起本件確認其就系爭不動產有申購權存在之訴，即無即受確認判決之法律上利益（最高法院102年度台上字第830號判決要旨參照）。
2.查國有財產法第49條第1 項、第2 項固規定「非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人。前項得予讓售之不動產範圍，由行政院另定之。」，但參酌前開條文於89年1 月12日增訂時之立法理由即謂「已出租之國有非公用土地並非均得出售，且本法施行細則第50條已就得依本條讓售之不動產予以規範，為免滋生疑義，爰增訂第2 項」，換言之，並非與國有財產署簽訂土地租賃契約者，國有財產署即有讓售承租土地之義務，為此，財政部依前開第49條第2 項授權制訂系爭讓售準則，其中，100 年9 月26日修正後系爭讓售準則第2 條即明定「本法第49條第1 項得予讓售之非公用不動產，以符合下列各款情形之一者為限：. . . . 二、依本法第42條第1 項第
1 款、第2 款規定出租或依同條第3 項規定訂定書面租約之建築基地，【位於直轄市以外區域】，且併計鄰接之國有土地面積在330 平方公尺以下。但屬公共工程拆遷戶遷建基地範圍，不受本款區域及面積之限制。」，衡之前開條款修正理由即指明「鑒於國有土地屬於全民之資產，都市土地價值日益增漲，精華地區土地一旦釋出後未來恐取得困難，又各地方建設及財政狀況不同，宜考量區域性釋出國有土地以促進地方發展及縮小城鄉差距，爰修正限縮本款得予讓售之非公用不動產為位於直轄市以外區域，且併計鄰接之國有土地面積在330 平方公尺以下者，始得讓售。」，易言之，依國有財產法第42條規定，與被告簽訂土地承租契約者，雖得依同法第49條第1 項、第2 項規定申購承租之國有非公用土地，但被告仍須審酌是否有合乎
100 年9 月26日修正後系爭讓售準則第2 條規定以為讓售土地之准駁，換言之，土地承租人向被告申購承租土地者，被告仍保有准駁之權利至明。
3.復按國有財產法第52條之1 第1 項第6 款固規定「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部【核准讓售】︰. . . . 六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。」，國有財產法施行細則第55條之1 第1 項第6 款亦規定「依本法第52條之
1 第1 項辦理讓售，其讓售對象如下：六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。」，同條第3 項第1 款規定「本法第52條之1 第1 項第6 款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：一、已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者。」，惟細譯前開條文規定，縱屬已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者，實際需用人仍須經專案報請財政部核准讓售，此乃因國有財產屬於全體國民之資產，所有權屬於國家，收益歸於國庫，必須統一管理、嚴密維護，並為適當之管理，凡國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，均應依國有財產法之規定，國有財產法未規定者，適用其他法律辦理，始為合法有效。
4.承上所述，國有財產法第49條第1 項、第2 項、第52條之
1 第1 項第6 款、國有財產法施行細則第55條之1 第1 項第6 款、第3 項第1 款規定，僅係規範得申請讓售國有非公用不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有非公用不動產要約之地位而已，並非取得申購國有非公用不動產之權利，至於是否讓售，管理機關即國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有非公用不動產之義務，從而，原告依前開條文規定，請求確認就被告管理之系爭土地有申購權存在，業經被告否准，亦無從以法院判決除去原告不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。
（二）原告聲明後段「命被告准由原告購買系爭土地」部分
1.所謂形成之訴，係指原告要求法院以判決創設、變更或消滅一定法律關係之訴，然得為形成之訴標的之形成權，以實體法或程序法上明定應在審判上行使之形成權為限（最高法院83年台抗字第161 號判例要旨亦得參照）。
2.查原告此部分聲明係請求法院創設形成一定法律關係，依前開說明，應有其法律上依據之形成權始得以訴訟為之，然參照原告所憑之國有財產法第49條第1 項、第2 項、第52條之1 第1 項第6 款、國有財產法施行細則第55條之1第1 項第6 款、第3 項第1 款等規定，均未規範得申請讓售國有非公用不動產之人，經國有財產署否准申購後，仍得逕依前開規定訴請法院為形成判決，命國有財產署應准許申購國有非公用不動產，因此，原告據此主張，於法難謂有據。
（三）原告提起本件請求，實體上亦無理由
1.按國有財產屬於全體國民之資產，所有權屬於國家，收益歸於國庫，必須統一管理、嚴密維護，並為適當之管理，故於58年1 月27日即有國有財產法專法之制訂。凡國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，均應依國有財產法之規定，國有財產法未規定者，適用其他法律辦理，始為合法有效。凡國有財產法揭明非公用國有不動產之撥用及出售情形，均嚴格規範國有財產之承受對象及處理程序，以杜流弊，自屬國有財產處理之強制規定。故倘有撥用（管理機關變更）、讓售（作價轉讓）之情形，而與上開規定要件不合者，即屬違反強制規定，依法為無效（最高法院103 年度台上字第1949號判決要旨參照）。
2.查系爭土地係屬國有非公用不動產，目前由原告向被告承租，租賃期間為99年6 月1 日起至108 年12月31日止，有建物測量成果圖、土地租賃契約書、土地登記謄本（原證
2 、原證3 、原證5 、原證6 ）及台北市士林地政事務所檢送之土地登記第一類謄本、建物登記第二類謄本（本院卷第80至86頁）在卷可按，準此，原告固得依國有財產法第49條第1 項規定向被告申購，但因系爭土地係位於台北市士林區即直轄市區域內土地，不符100 年9 月26日修正後系爭讓售準則第2 條得予讓售範圍之土地，因此，被告否准原告申購，於法尚非無據。
3.原告雖主張系爭土地均經同棟其他樓層住戶先後申購取得，被告僅有持分1/6 ，換算面積為17平方公尺，難以單獨收回利用，合乎國有財產法第52條之1 第1 項第6 款以及同法施行細則第55條之1 第1 項第6 款、第3 項第1 款等規定，然斟酌前開條文僅規範合乎條文規定者得申請讓售，仍須專案報請財政部核准，而財政部早於101 年3 月29日即以系爭函示（詳附件1 ），限縮前開條文得以讓售國有非公用土地之範圍。基此，查本件係因蔣百林等5 人於61年間向當時土地管理機關即台北市陽明山管理局承租土地興建住宅後，原告輾轉購得系爭房屋，再向被告承租系爭土地，故合乎系爭函示所揭示基於租賃契約關係核發土地使用權同意書提供承租人興建私有合法建築物之國有非公用土地，無前開條文適用之情形，因此，被告據此否准原告申購系爭土地，於法亦無不合。從而，原告訴請確認系爭土地之申購權存在以及命被告准許原告申購系爭土地，尚無可取。
（四）原告一再主張被告曾通知原告限期繳款申購，以及同棟其他樓層住戶均已先後購得系爭土地持分，被告否准原告10
3 年1 月15日申購系爭土地，有違平等原則、房地合一之社會正義，且原告並無炒作土地，獲取暴利之情事云云，然查：
1.99年2 月3 日修正前系爭讓售準則第2 條係規定「本法第49條第1 項得予讓售之非公用不動產，為符合下列各款之一之房屋或建築基地：一、依本法第42條第1 項第1 款或第2 款規定出租者。二、依本法第42條第3 項規定，訂定書面租約者。三、依其他法律規定出租，且依原定用途繼續使用者。前項所稱之建築基地，係指依基地租約約定供建築使用之出租土地。」，可知修正前規定並未有區分直轄市區域內外土地之別，因此，被告於96年8 月22日通知原告依限繳款讓售（原證4 ），於法尚無不合。茲因原告未依通知辦理，前次讓售案件業已結案，原告於103 年1月15日再度申購系爭土地時，系爭讓售準則第2 條規定已於100 年9 月26日修正如前，則被告受理原告再度申購時，自應適用行為當時之法令規範進行准駁至明。
2.憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（大法官釋字第485 號解釋文參照）。
查原告所有房屋之同棟其他樓層住戶均在系爭讓售準則第
2 條100 年9 月26日修正前，業已完成申購及所有權移轉登記，詳前開土地登記第一類謄本可明（本院卷第81至82頁），而系爭讓售準則第2 條修正理由業已指明係為考量區域性釋出國有土地以促進地方發展及縮小城鄉差距，爰限縮本款得予讓售之非公用不動產為位於直轄市以外區域，因此，被告係因適用不同法令規範而否准原告申購系爭土地，與憲法第7 條規定並無抵觸。
3.至於國有財產法第52條之1 第1 項及同法施行細則第55條之1 第1 項、第3 項第1 款規定均已明定須專案報經財政部核准始得讓售，而系爭函示乃經財政部於101 年3 月29日本於國有財產署主管機關之權限，為執行前開條文規定，以為承辦機關辦理是項業務之依據所為，而系爭函示意旨並未逾越母法即國有財產法，或抵觸憲法比例原則、平等原則等情，因此，被告以系爭函示否准原告申購系爭土地，尚無不合。
五、綜上各節，原告依國有財產法第49條第1 項、第52條之1 第
6 款、同法施行細則第55條之1 第1 項第6 款、第3 項第1款規定為據，提起本件確認原告對被告管理系爭土地之申購權存在，並命被告准由原告購買系爭土地之請求，除欠缺確認利益，無得以訴訟提起形成之訴之法律上依據外，實體上亦無理由，故應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條規定，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
民事第一庭 法 官 黃欣怡以上正本係依原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 6 月 5 日
書記官 詹志鵬