臺灣士林地方法院民事判決 107年度重國字第1號原 告 蘇進法
陸玉琴曾明華黃慧卿陳忠本簡美姈楊秀涐吳泳叡李采芬宋玉玲王列忠李明基凃麗如郭滙經王台金吳德成共 同訴訟代理人 林永頌律師
張天香律師複 代理人 邱瑛琦律師被 告 交通部觀光局法定代理人 周永暉訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師被 告 新北市政府法定代理人 侯友宜訴訟代理人 張安婷律師被 告 內政部消防署法定代理人 陳文龍訴訟代理人 劉克正
蔡忠達謝宛蓁上列當事人間國家賠償事件，本院於中華民國108年8月21日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告楊秀涐、宋玉玲、王列忠、吳德成各負擔十分之一，餘由其餘原告各負擔二十分之一。
事實及理由
甲、程序部分：
壹、按法定代理人之代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人承受其訴訟以前當然停止；聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，民事訴訟法第170條、第176條分別定有明文。查原告於民國106年11月9日起訴時，被告新北市政府法定代理人為朱立倫，嗣於107年12月25日變更為侯友宜，此有新北市政府提出之新北市政府網頁資料在卷可稽（見本院卷㈦第141至143頁），是侯友宜於108年1月18日具狀聲明由其承受訴訟（見本院卷㈦第139頁），核與上開規定相符，應予准許。
貳、次按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。查原告曾於106年6月23日以書面向被告提出國家賠償之請求，經新北市政府於106年6月23日收受，其餘被告則於106年6月26日收受，嗣新北市政府以106年7月24日新北府觀管字第1061276773號、被告內政部消防署以106年7月25日消署秘字第10601005543號、被告交通部觀光局以106年7月26日觀旅字第1065001277號函覆拒絕賠償，為兩造所不爭執（見本院卷㈢第337至338頁、卷㈩第87頁），並有原告提出中華郵政掛號郵件收件回執在卷可佐（見本院卷㈧第130頁），故原告於106年11月9日提起本件國家賠償之訴，核與上開規定相符，應予准許。
參、末按攻擊或防禦方法，除別有規定外，應依訴訟進行之程度，於言詞辯論終結前適當時期提出之。當事人意圖延滯訴訟，或因重大過失，逾時始行提出攻擊或防禦方法，有礙訴訟之終結者，法院得駁回之，民事訴訟法第196條第1項、第2項前段定有明文。經查：
一、新北市政府固主張原告逾時提出觀光遊樂業管理規則第35條規定之攻擊方法，應予駁回云云（見本院卷㈩第220頁）。
然原告主張新北市政府怠於審查訴外人八仙樂園育樂股份有限公司（下稱八仙公司）於104年6月9日提送之「緊急救難及醫療急救系統」（下稱系爭救難系統）有無完善，及於104年6月18日參與八仙公司舉辦之系爭救難系統演練，對消防安全及逃生路線怠於善盡督導之責，並限期改善等情，於107年7月18日準備理由㈡狀既已載明（見本院卷㈢第137至139頁），其後歷次書狀亦有記載，而新北市政府就此亦均以係依觀光遊樂業管理規則第35條規定辦理，未怠於執行此部分職務進行答辯，故原告雖於108年2月11日準備理由㈨狀始載明此部分新北市政府係怠於執行觀光遊樂業管理規則第35條規定之職務（見本院卷㈦第305至309頁），惟被告新北市政府於答辯㈦狀及辯論意旨狀就此亦均有進行答辯（見本院卷㈨第139至140頁、卷㈩第256至261頁），縱本院於108年6月21日協同兩造整理爭點時漏未將上開條文載入附表一編號2所示原告主張怠於執行職務法條欄內，然兩造就上開原因事實之攻擊及防禦始終存在，原告自無意圖延滯訴訟，逾時始行提出攻擊方法，而有礙訴訟終結之情形，故被告新北市政府此部分主張，不應准許。
二、新北市政府雖主張原告逾時提出漂漂河髒污造成損害擴大之攻擊方法，應予以駁回云云（見本院卷㈩第275頁）。惟原告對交通部觀光局及新北市政府主張漂漂河髒污造成損害擴大之攻擊方法，係於108年2月11日準備理由㈨狀提出（見本院卷㈦第299至301、305至309頁），交通部觀光局於108年3月13日答辯㈦狀亦就此部分進行答辯（見本院卷㈧第194至195頁），而本院係於108年6月21日協同兩造整理爭點，被告新北市政府當庭並未表明因該新攻擊方法尚須提出證物，且同意本院於108年8月21日辯論終結，其於108年8月21日亦當庭就此部分進行辯論（見本院卷第90頁），故原告上開新攻擊方法之提出，難謂係意圖延滯訴訟，逾時始行提出，而有礙於訴訟終結，故新北市政府此部分主張，亦不應准許。
三、又原告於106年11月9日提起本件訴訟後，本院於107年8月7日將初步整理之附表一內容檢送兩造，要求兩造核對修正及補充附表一所載內容（見本院卷㈢第443至446、449頁），其中有關原告主張新北市政府工務局所屬公務員違反都市計畫法第79條、都市計畫法新北市施行細則第30條規定已臚列其中，原告並聲請本院向新北市政府函查特定怠於執行上開法條規定職務之公務員（見本院卷㈣第260頁），新北市政府亦於107年11月6日函覆本院歷任負責八仙樂園觀光考核及所屬區域違建拆除名冊（見本院卷㈤第443至445頁），惟有關新北市政府內部權責劃分，本非一般民眾所能知悉，上開法規所載職務由何單位執掌新北市政府本即知之甚詳，倘其中記載特定之公務員有誤，新北市政府應可及早就此部分提出完整之抗辯理由，俾本院協同兩造儘速修改附表一所載內容，然經本院協同兩造多次修改附表一所載內容，新北市政府於歷次提出之修正版本及答辯狀均未提出上開法規係屬新北市政府城鄉發展局執掌事項，其遲至108年4月26日答辯㈦狀始提及上開法規非屬新北市政府工務局職務範圍（見本院卷㈨第134頁），並未為真實完全之陳述，甚至於108年6月21日言詞辯論期日同意本院於108年8月21日辯論終結，嗣於108年8月21日當庭始提出上開法規實屬新北市政府城鄉發展局之職掌範圍，原告並未舉出該局違反上開法規之特定公務員為何人，其對於特定公務員有何怠於執行職務之具體事實，未善盡舉證責任之新防禦方法（見本院卷第79頁），然新北市政府於本件訴訟期間並無不能提出此防禦方法之情事，其顯然因重大過失而逾時提出此防禦方法，且本院尚須就新北市政府城鄉發展局之各該公務員進行調查特定，並彙整至附表一內，實有礙於訴訟之終結，故新北市政府所提出前揭防禦方法，應予駁回。
乙、實體部分：
壹、原告主張：
一、訴外人八仙公司所經營址設新北市○○區○○路0段000號「八仙樂園」（觀光遊樂業執照名稱為「八仙海岸」，又稱八仙水上樂園），於78年7月8日開幕，經交通部94年10月4日交路㈠字第0940011245號，公告為發展觀光條例第2條第3款所定之觀光地區，面積為12.3166公頃，交通部觀光局為其主管機關，依觀光遊樂業管理規則第5條第2項規定，執行其設立、發照、檢查、輔導、獎勵、處罰與監督管理事項，並得依同規則第37條第1、4項規定對八仙樂園之旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、遊客服務等事項，實施不定期檢查，且依發展觀光條例第37條規定，得對其經營管理、營業設施，實施定期或不定期檢查，倘經檢查結果有不合規定，應依同條例第54條第1項規定處罰。而交通部觀光局94年11月11日觀旅字第0945001929號函，核發八仙樂園觀光遊樂業執照及觀光遊樂業專用標識，核准設施未包括「快樂大堡礁」，「快樂大堡礁」自93年起即違法開放營業。詎交通部觀光局所屬附表一編號1所示公務員，於95至104年間，先後擔任如附表一編號1所示職務，依附表一編號1所示法令，應執行如附表一編號1所示職務內容，竟長年任由八仙樂園將原核准使用12.3166公頃，擅自擴大營業至31.5公頃，怠於監督八仙樂園經營面積超過核准面積達2.5倍以上，且導覽圖遊樂設施15項，其中8項包括「快樂大堡礁」在內之設施未取得使用執照，亦未經核准使用，於95至103年間每年定期到八仙樂園督導考核，及95至100年間每年不定期到八仙樂園檢查，均發現有未經核准使用之範圍及設施，並於督考意見指出「未取得使用執照之設施，請管制遊客進入」、「未取得使用執照之設施，請勿對外開放供遊客使用」等類似字語，竟怠於依發展觀光條例第54條第1項規定，停止其營業之一部或全部，容任八仙樂園繼續提供「快樂大堡礁」予遊客使用。且該設施距門口運送距離達700公尺遠、唯一出入口狹窄阻礙救護車通行、救援訓練及設施不足、其旁「漂漂河」髒污，附表一編號1所示公務員於上開不定期檢查未為發現，怠於依觀光遊樂業管理規則第37條第4項規定實施檢查，督促八仙公司進行改善。綜上各情，八仙樂園違反上開規定之情節重大，人民之生命、身體、安全因上開設施長期違法存在，而有即受侵害之危險，附表一編號1所示公務員均可預見侵害即將發生，而發展觀光條例第54條第1項規定之停業處分係屬公權力權限，其等已無裁量空間，惟交通部觀光局竟未對八仙公司為停止營業之處分，附表一編號1所示公務員自有怠於執行上開規定職務之行為，且有過失，部分公務員亦經監察院調查糾正，由交通部觀光局懲處在案。
二、新北市政府為都市計畫範圍內土地或建築物建造、使用之地方主管機關，亦為觀光遊樂業之地方主管機關。詎新北市政府所屬附表一編號2所示公務員，於93年9月20日起至104年6月27日，先後擔任如附表一編號2所示職務，依附表一編號2所示法令，執行如附表一編號2所示職務內容，而「快樂大堡礁」位於新北市○○區○○段○○○○○○號（重測前為新北市○○區○○○段○○○○段0000000地號）土地，係屬臺北港特定區計畫細部計畫之農業區內，依都市計畫法新北市施行細則第30條規定，僅得申請興建農舍等公共設施，不得興建「快樂大堡礁」作為遊樂設施使用，且依建築法第25條第1項規定，未取得雜項執照及使用執照前不得擅自使用，其等依觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項規定，於95年至104年5月，對八仙樂園辦理復業會勘10次、觀光遊樂業督導考核競賽15次、上/下半年定期檢查及遊樂設施安全檢查27次，共計52次，皆未查核此缺失，且交通部觀光局於95年至103年間每年均將發現「未核准使用區域及設備」檢查報告副本送新北市政府，該等公務員對此知悉甚詳，附表一編號2所示公務員仍容任該項設施繼續使用，怠於依都市計畫法第79條、建築法第86條第2款規定勒令強制拆除、停止使用，顯然具有過失。又八仙樂園15項遊樂設施中有8項未經核准使用，交通部觀光局於95年至103年督考意見均指出「部分設施未取得使用執照，不得對外開放」，此屬新北市政府工務局及觀光旅遊局負責督導檢查項目，然附表一編號2所示公務員於95年至104年進行上開檢查，怠於依觀光遊樂業管理規則第1至3項規定詳實考核，限期改善，未經複檢合格前不得使用，亦怠於將違規使用情形陳報交通部觀光局，使交通部觀光局怠於執行停業處分之法定義務，顯然未盡考核之責。而102年臺北大佳河濱公園即曾舉辦彩色路跑，於103年在八仙樂園舉辦彩色派對，新聞媒體曾報導易燃風險，新北市政府消防局所屬公務員歷年定期消防安檢資料未曾就「快樂大堡礁」若發生火災事故之安全逃生應變措施與設備、粉塵易燃性之防範有任何之檢查或規範，且救災須經過○○○區○○○道路單一狹長，亦未留意「漂漂河」髒污，命八仙公司限期改善，顯然怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項所定職務，具有過失。再者，八仙公司於104年6月9日提送新北市政府之系爭救難系統，已包括「快樂大堡礁安全守則」，載明火災處理救難機制、傷患運送路線，新北市政府就此亦怠於審查有無完善，其後新北市政府觀光旅遊局、消防局、衛生局尚於106年6月18日參與八仙樂園舉辦之系爭救難系統演練，其中包括火災處理，並知悉「快樂大堡礁」將於106年6月27日舉行彩色派對，仍怠於依觀光遊樂業管理規則第35條規定，對八仙樂園之消防安全及逃生路線善盡督導責任，並限期改善。而人民之生命、身體、安全因八仙樂園遊樂設施長期違法存在，有即受侵害之危險，新北市政府消防局人員、附表一編號2所示公務員均可預見侵害即將發生，強制拆除「快樂大堡礁」及上開其他行政處分均屬公權力權限，新北市政府消防局人員、附表一編號2所示公務員已無裁量空間，其等顯然怠於執行上開規定之職務，實有過失，且部分公務員亦經監察院糾正，並由新北市政府予以懲處在案。
三、內政部消防署依消防法施行細則第2條規定為消防主管機關，依100年5月4日修正公布之消防法第14條規定應訂定易致火災行為之管理辦法，而早於西元1878年5月2日在美國即有穀粉爆炸之案例，我國自102年8月間起已舉辦過4次色粉路跑、派對活動，新聞、國高中化學課本、火災學專書、國外粉塵爆炸實務於102年9月10日前均有粉塵火災相關紀錄，粉塵廠商包裝亦有加註警語，密閉空間僅係加速條件之達成，開放空間仍可能爆炸，內政部消防署可得而知粉塵易燃風險，民眾因此長期處於粉塵易燃而有受侵害之迫切危險，內政部消防署對於粉塵易燃應有所預見，自應以公權力制定管理辦法，已無任何裁量空間。詎內政部消防署所屬附表一編號3所示公務員，於102年9月10日至104年6月27日，先後擔任如附表一編號3所示職務，依附表一編號3所示法令，執行如附表一編號3所示職務內容，竟怠於依消防法第14條規定公告「噴放（灑）可燃性微細粉末之行為」，為易致火災之行為，予以管制，顯有過失。
四、嗣如附表二編號1至10所示被害人於104年6月27日參加訴外人瑞博國際整合行銷有限公司（下稱瑞博公司）向八仙公司承租八仙樂園內之「快樂大堡礁」、「豔陽邁阿密」、「歡樂海岸」區域，舉辦之「彩色派對--八仙水陸戰場（ColorPlay Party）」（下稱系爭彩色派對），於同日20時31分許在「快樂大堡礁」區域發生粉塵爆炸燃燒（下稱系爭塵爆），造成如附表二編號1至10所示被害人，受有如附表二編號1至10所示傷害，且部分被害人跳入髒污之「漂漂河」感染，又因救難路線車道僅寬3.5公尺，且長達700公尺，耗時約4個小時始全部送醫，造成損害擴大，而於附表二編號1至10所示時間死亡。交通部觀光局始於104年6月30日以八仙樂園遊樂設施未取得使用執照長期未改善之缺失，依發展觀光條例第54條第1項規定，對八仙公司為立即停止全部營業之處分，八仙公司不服提起行政訴訟，經行政法院歷審判決均認定交通部觀光局所為停業處分合法，更可證交通部觀光局早應命其停業之義務。又交通部觀光局怠於對八仙公司為停業處分，使瑕疵設施繼續存在，而讓「快樂大堡礁」開放供遊客使用，方致系爭塵爆發生，兩者間自具有相當之因果關係，縱另有其他原因併生損害，亦無礙於相當因果關係之成立。又新北市政府放任「快樂大堡礁」繼續開放供遊客使用，未予強制拆除，亦未對系爭彩色派對可能釀成公共災害進行預防措施，又未監督主辦單位規劃逃生路線，其所屬公務員怠於執行上開職務與系爭塵爆之發生、損害之擴大具有相當因果關係。至於內政部消防署則遲至於104年7月10日以台內消字第1040823134號公告禁止「於公共場所或公眾得出入之場所辦理運動、休閒活動或其他聚眾活動時，噴放（灑）可燃性微細粉末之行為」為易致火災之行為，更可證噴放（灑）可燃性微細粉末具有危險性，早有立法管制之必要，而系爭塵爆係因不當噴灑色粉所致，內政部消防署所屬公務員怠於執行職務之過失，與系爭塵爆間有相當因果關係。
五、又原告分別為附表二編號1至10所示被害人之父、母，含辛茹苦扶養子女成年，參加系爭彩色派對時正值青春年華，竟因系爭塵爆遭受全身灼傷而死亡，致原告頓失子女，精神上倍感痛苦，受有如附表二編號1至10所示非財產上損害，而系爭塵爆之發生，係因附表一編號1至3所示公務員怠於執行上開職務所致，故原告所受損害與其等怠於執行職務間具有相當因果關係，依國家賠償法第2條第2項後段、第5條、民法第194條規定，被告自應賠償原告所受如附表二編號1至10所示損害，並應負不真正連帶賠償責任。
六、而觀光遊樂業管理規則第5條第2項及第7條、第15條規定，係指交通部觀光局應盡審查義務認合法始可發照及准予變更，此屬保護他人法益之機關義務性規定。發展觀光條例第37條、第54條之立法理由載明涉及人民權利義務，保障消費者權益，落實民眾休閒遊憩活動安全、增進國民健康，停業等處分既用以保障不知悉而使用違法營業區域民眾，具有保護特定人之身體、生命、財產安全。都市計畫法新北市施行細則第30條，依都市計畫法之立法目的具有改善居民生活環境之保護他人意旨；都市計畫法第79條、建築法第86條第2款所定之違法建物強制拆除，目的除公共安全外，兼具避免特定人使用該違法建築物，致使生命、身體安全受害之目的。觀光遊樂業管理規則第35條、第37條之規定，依發展觀光條例之立法目的在於增進國民健康，故上開條文自具有保障特定第三人之意旨。消防法第14條係為保障人民因危險易燃行為發生火災，致生命、身體、財產受害，避免特定人民因為主管機關未制止，而不知悉易燃行為導致人身及財產受損所制定，且消防法既在保護特定人民之法益，消防法施行細則第2條自具有相同性質。是依大法官會議釋字第469號（下稱釋字第469號）解釋文意旨，被告對上開規定分別負有作為義務，且已無不作為之裁量餘地，其等仍怠於執行上開規定之職務，致系爭塵爆發生，原告因此受有上開損害，其等自應負國家賠償責任。
七、另被告與瑞博公司等人係因不同原因，造成本件損害，其等所負賠償責任為不真正連帶債務，原告將有關消費爭議所生之損害，讓與財團法人中華民國消費者文教基金會（下稱消基會），由其對瑞博公司等人提起民事訴訟，然並未讓與消基會國家賠償請求權，此業經消基會於108年3月7日函覆明確，故原告提起本訴向被告請求國家賠償，並未重複請求。
八、至於原告雖有領取新北市政府發放之附表二編號1至10所示被害人每名新臺幣（下同）1千萬元善款及臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）支付之犯罪被害人補償金其中慰撫金40萬元、公益信託八仙關懷基金（下稱八仙關懷基金）發給之慰問金200萬元，然該善款係屬民眾捐贈，非屬新北市政府所為賠償；慰問金則為八仙公司與其他民眾捐款，性質為社會救助，且原告於受領時已載明與系爭塵爆賠償無涉；被害人補償金僅係國家基於社會安全考量暫時性救助，原告於獲得賠償後仍須返還，上開款項均不應於本件請求金額中扣除。又附表二編號1至10所示被害人係因誤認八仙樂園之遊樂設施合法安全，方購票參與系爭彩色派對，其等就系爭塵爆之發生，自無任何過失。為此，爰依國家賠償法第2條第2項後段、第5條、民法第194條規定，提起本訴等語。
九、並聲明：㈠交通部觀光局應各給付原告如附表二編號1至10所示金額，
及均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
㈡新北市政府應各給付原告如附表二編號1至10所示金額，及
均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
㈢內政部消防署應各給付原告如附表二編號1至10所示金額，
及均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
㈣第一至三項聲明，如任一被告為給付，其餘被告於其給付金額之範圍內同免給付義務。
㈤願以現金或等值之臺灣銀行無記名可轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
貳、被告方面：
一、交通部觀光局則以：㈠原告將請求權讓與消基會向瑞博公司等人提出團體訴訟，已
請求給付慰撫金，其中原告宋玉玲請求給付1億元，其餘原告均請求給付5千萬元，故原告基於同一原因事實提起本訴，欠缺權利保護之必要，應予裁定駁回。
㈡觀光遊樂業管理規則第5條第2項、第7條、第15條、發展觀
光條例第2條第3款規定，純屬行政事務權限劃分、觀光遊樂業欲變更原興辦事業計畫之相關核准程序、觀光地區定義之規定，非屬釋字第469號解釋所指兼具保護原告權益之保護規範。
㈢依發展觀光條例第37條規定，賦予交通部觀光局就何時實施
定期或不定期檢查之裁量權；發展觀光條例第54條第1項規定，亦賦予交通部觀光局是否處以罰鍰或停業處分之決定裁量權、選擇作成罰鍰或認情節重大並定期停止一部或全部營業之選擇裁量權，甚至就法律效果中關於情節重大之認定，更具有判斷之餘地。而八仙樂園於78年即已開園，系爭塵爆地點「快樂大堡礁」坐落在新北市○○區○○段○○○號土地，於開園時即已存在，嗣於94年間交通部核發八仙樂園觀光遊樂業執照，核准範圍並未包括「快樂大堡礁」，嗣交通部觀光局所屬公務員均依觀光發展條例第37條第1項規定，對八仙樂園之經營管理、營業設施，於95年至103年間執行定期督導考核，於95年至100年間執行不定期檢查，依發展觀光條例第2條第6款、第11款規定，檢查範圍應僅侷限在經核准觀光地區，惟其餘位在未經核准觀光地區範圍外設施包括「快樂大堡礁」仍屬當時會同檢查之其他主管機關人員應依法處理部分，故交通部觀光局所屬公務員會同勘查，發現上開設施現場均掛有禁止使用或未開放營業之告示牌，並未發現八仙樂園有違法經營非屬觀光遊樂業核准執照範圍或未取得使用執照設施對外開放遊客使用，其中「快樂大堡礁」於歷次檢查時亦未對外開放使用，至於歷次督導考核紀錄及不定期檢查紀錄中記載「未取得使用執照之設施，請勿對外開放使用」等字語，實係出於督導、提醒而已，八仙公司亦對督導考核回覆改善情形，分別記載「依法辦理」、「加強管制」、「未取得使用執照部分依規定辦理，未對外開放使用，並懸掛暫停使用標示牌」等語，尚難認有危險發生致侵害遊客生命、身體法益之急迫性，則被告視改善情況認定無作成罰鍰或構成情節重大須定期命停止其營業之一部或全部之必要，即非無據。更何況，交通部觀光局所屬公務員並無應每日對八仙樂園實施檢查之義務，倘八仙樂園於通過檢查後之其他時間，再度將未取得使用執照或未經核准經營之設施開放供大眾使用，實非該公務員所得完全掌控。而八仙樂園之官方網站及導覽圖僅係顯示設施有哪些，遊客進入園區亦會發現部分設施未開放，該官方網站及導覽圖於106年1月20日觀光遊樂業管理規則第19條規定修正前，亦非交通部觀光局應審查範圍，無從據此推論於上開定期及不定期檢查時，未經核准之遊樂設施均係對外開放使用，且交通部觀光局所屬公務員針對八仙樂園其他違規部分，已要求改善、複驗，八仙樂園亦回覆改善情形，裁量權並未萎縮至零，而負有依發展觀光條例第54條第1項規定，對八仙公司作成停業處分之義務，自無怠於執行職務之行為。又交通部觀光局依觀光遊樂業管理規則第37條第4項規定得實施不定期檢查，仍係依第1項規定會同有關機關辦理，並將檢查結果送請各權責機關督導改善，是原告所舉遊客安全維護之檢查部分若涉及觀光遊樂業執照之核發，才屬交通部觀光局督導範圍，且關於遊客安全維護之檢查，應係指遊客於八仙樂園開園時間使用觀光遊樂設施之情形，並不包括第三人承租八仙樂園未經核准設施而於閉園時間舉辦大型活動在內，該大型活動所應具備之救難計畫及設備，亦非交通部觀光局定期或不定期檢查時所應督導範圍，自未有怠於執行該條所定職務之情事。且行政法院判決僅認定八仙樂園長期未改善觀光設施未取得使用執照之缺失，並未認定八仙樂園有對外開放未經核准使用之設施情形，不得因交通部觀光局懲處部分所屬公務員，即推論附表一編號1所示公務員有怠於執行職務之行為，且具有過失。
㈣原告將95至104年間任職交通部觀光局之如附表一編號1所示
公務員均列入怠於執行職務之行為人，然並未具體論證何以在各該年度之上開公務員裁量權均已萎縮至零，而應依發展觀光條例第54條第1項規定對八仙公司作成停業處分。甚且，104年任職之公務員，於系爭塵爆發生前尚未及至八仙樂園進行定期督導考核、定期或不定期檢查，自無從發現八仙樂園當年度有無違法情事，足見原告主張其等怠於執行職務，實非有據。
㈤又八仙樂園於督考檢查以外之其他時間將非屬觀光遊樂業核
准執照範圍或未取得使用執照之「快樂大堡礁」出租予第三人舉辦系爭彩色派對，未報經交通部觀光局核准，故交通部觀光局於系爭塵爆發生前無從知悉，遑論可預見損害之發生，而得於事前、及時依觀光遊樂業管理規則第23條第1項、發展觀光條例第54條第1項規定命令立即停業，要難認交通部觀光局所屬公務員有何怠於執行職務之行為。
㈥原告就其子女死亡係因漂漂河髒汙、救難路線狹長送醫遲延
所致之事實未舉證，系爭塵爆發生時亦非交通部觀光局一般辦理定期或不定期檢查所應至現場查核之時間與狀態，且「遊客安全維護」之檢查不含第三人承租八仙樂園中未經觀光遊樂業執照核准範圍內設施，而於閉園時間舉辦大型活動之情形，八仙樂園104年6月8日製作之系爭救難系統亦非交通部觀光局之督導權責範圍，而第三人承租八仙樂園場地舉辦大型活動所應具備之救難計畫及設備，亦非交通部觀光局依法辦理定期或不定期檢查時所應督導之範圍，故交通部觀光局所屬公務員並未怠於執行發展觀光條例第37條規定之職務。
㈦交通部觀光局對八仙樂園公司於104年6月30日所為停業處分
，係基於系爭塵爆當天之不定期督導考核紀錄，構成要件事實為發現八仙樂園違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，將觀光遊樂業執照核准範圍以外之設施一部出租予第三人，且系爭塵爆發生造成數百人傷亡，及案件尚在偵查及審理中，有證據保全必要等因素，必須做預防性停業處分，而依發展觀光條例第54條第1項規定命其全部停業，並非以八仙公司直接開放未取得使用執照或未經核准之遊樂設施供遊客使用，自不能以此停業處分而回推系爭塵爆前未為停業處分係怠於執行職務之違法。
㈧且系爭塵爆之發生並非肇因於八仙樂園直接開放未取得使用
執照或未經核准經營之設施予遊客使用，而係第三人舉辦彩色派對活動時因使用色粉與熱源未適當隔離所致，此有士林地檢署檢察官104年度偵字第7782、11382號等案號之不起訴處分書可資佐憑，依最高法院103年度台上字第738、2252、2585號民事判決意旨，核與八仙樂園違法一部出租未經核准之遊樂設施予第三人舉辦系爭彩色派對，並無必然之關聯性，遑論進一步認定交通部觀光局所屬公務員未命八仙樂園停業之不作為與系爭塵爆之發生及損害擴大間具有相當因果關係。而系爭塵爆傷者眾多，運送及就醫本即須耗費較多人力及時間，涉及鄰近醫院救護車及人員調度，非必然可歸究於八仙樂園救難路線狹長，且附表二編號1至10所示被害人死亡，亦未顯示與送醫時間有任何直接關連，原告主張因交通部觀光局怠於執行職務導致損害擴大，自非可採。
㈨於104年6月27日使用「快樂大堡礁」之民眾，係於八仙樂園
閉園後，參加瑞博公司舉辦之彩色派對而至該水池，並非八仙樂園直接對外開放，當時該水池亦未蓄水，係作為舞臺及舞池使用，非作為泳池使用，此業經證人陳慧穎、林玉芬、呂忠吉於士林地檢署104年度偵字第7782、11382號等案件偵查中供述，並經檢察官偵查認定明確，故系爭塵爆與交通部觀光局對八仙樂園所為前揭督導考核、不定期檢查認定之違規情形無涉，即便命八仙公司停止八仙樂園營業，屆時「快樂大堡礁」非屬觀光遊樂設施，八仙公司仍可依民法規定出租該場地予第三人使用，故系爭塵爆事故之發生及損害擴大，與是否作成停業處分實不具有相當因果關係。
㈩縱認交通部觀光局應負賠償責任，然原告主張之精神慰撫金
應考量其等身份、資力等情狀加以酌定。且原告所領取之犯罪被害人補償金中慰撫金40萬元，依犯罪被害人保護法第12條規定，其請求權已移轉予國家，應從請求金額中扣除；而消基會先行起訴之案件，其中原告請求之慰撫金與本件重疊，兩者為不真正連帶債務關係，原告於該案件得請求精神慰撫金之數額範圍內，應免除交通部觀光局之賠償義務。又附表二編號1至10所示被害人疏未注意了解系爭彩色派對之危險性及逃生路線，且明知身處半密閉空間，竟未試圖提醒或制止活動人員過度噴灑色粉，或遠離濃度高粉塵區域，就損害之發生亦與有過失，依民法第217條第1項規定，應予過失相抵等語，資為抗辯。
二、新北市政府則以：㈠原告提出之原證22第3至6頁及原證32所示維基百科網頁資料
，因維基百科係一內容開放之網路百科全書計畫，任何人均可參與編輯、修改、刪除之自由百科全書，亦未經專家審查內容；至於原證39所示影片截圖，其內容並無任何相關資訊，無從認定係遊客於100年間在「快樂大堡礁」游泳之短片，新北市政府均否認上開文書形式上真正。
㈡綜觀原告所書立之「請求權讓與書」內容，可知原告已將對
被告之國家賠償請求權讓與消基會，至於消基金之回覆係有意迴護原告，故原告自不得再提起本件訴訟。
㈢都市計畫法之立法目的係以改善居民生活環境，並促進都市
有計畫之均衡發展為目的，建築法規定之目的則在於為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，均非專以保護人民生命、身體、財產等法益為其規範目的，並無保障特定人之意旨。且建築法第86條第2款後段規定係授權主管機關「得」封閉其建築物，限期修改或強制拆除之前提，除行為人「擅自使用」外，尚須具備同法第58條規定之情事，惟「快樂大堡礁」並無建築法第58條所規定之情形，自無該款後段規定之適用，縱有該款後段規定適用，惟新北市政府之裁量權並未萎縮至零，不具有立即封閉或強制拆除「快樂大堡礁」之義務，自未怠於執行職務。又都市計畫法第79條第1項規定為「得」，並非「應」，即新北市政府對於是否為罰鍰或勒令拆除、停止使用有裁量權限，且客觀上亦無裁量收縮至零，須立即裁罰或勒令停止使用之狀況。因此，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，請求新北市政府負損害賠償責任，自非有據。至於新北市政府所屬部分公務員固因系爭塵爆而遭到行政懲處，然行政懲處事由並不當然得以推論該公務員有怠於執行職務，致原告權利受到侵害之要件，原告據此主張新北市政府應負損害賠償責任，亦非可採。
㈣系爭塵爆事故發生地點位在「快樂大堡礁」非「歡樂海岸」
（造浪池），而八仙公司將「快樂大堡礁」分割出租予瑞博公司舉行系爭彩色派對，未曾告知新北市政府或所屬機關並取得同意，且瑞博公司向八仙公司承租「快樂大堡礁」舉行系爭彩色派對期間為104年6月24日至28日，而新北市政府觀光旅遊局、衛生局及消防局人員於104年6月18日在八仙樂園參與系爭救難系統演練時，瑞博公司尚未進行場地整理及佈置、張貼海報、插旗幟，該水池亦未對外開放使用，此業經呂忠吉、林玉芬、陳慧穎、林宗翰等人於刑事案件警詢、偵查、審理中證述明確，新北市政府無從知悉八仙公司將經營出租場地予他人舉行派對之非營業項目事項，無從採取預防措施及監督逃生路線，於法新北市政府亦無應就此查悉之作為義務存在。
㈤於104年7月10日前，我國並無噴灑可燃性微細粉末之管理辦
法，系爭塵爆為世界首例，新北市政府顯不可能預見系爭彩色派對所使用之色粉將發生系爭塵爆，不具有對於粉塵易燃性為檢查與防範之作為義務，自無怠於對該派對活動舉行採取預防措施及監督主辦單位規劃逃生路線之疏失。且八仙樂園之戶外遊樂設施非屬消防法第6條、第9條、第11條及第13條規定應設置消防設備、列管及執行消防安全檢查之範圍，新北市政府消防局並無對「快樂大堡礁」未落實消防例行檢查，並檢查與防範逃生路線、粉塵易燃性之疏失。
㈥「快樂大堡礁」於77年時已存在，供水池使用，坐落新北市
○○區○○段○○○○○○○○號土地（重測前為新北市○○區○○○段○○○○段0000000地號），為農牧用地，依非都市土地使用管制規則第8條第1項前段規定及都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，得繼續為原有之水池使用，且該水池既位於農用區，並非坐落於建築基地，即非建築法管理之範疇。況原行政院體育委員會已於101年4月25日修正公布游泳池規範第3點第3項，將觀光遊樂業排除於該規範之外，因此，該水池非建築法第7條規定之「游泳池」，不須申請雜項執照及使用執照，故原告主張新北市政府怠於依都市計畫法第79條或建築法第86條第2款規定處分，任令該水池繼續使用至系爭塵爆發生云云，實非可採。縱該水池須申請執照，新北市政府於系爭塵爆前並未發現該水池有作為水域遊樂設施開放使用，亦無怠於執行上開規定之職務。
㈦「快樂大堡礁」為未經交通部觀光局核定之觀光遊樂設施，
非屬觀光遊樂業管理規則第32條第1項「安全檢查」、第37條第1項「定期或不定期檢查」、第38條「年度督導考核競賽」之客體，新北市政府所屬公務員就「快樂大堡礁」自無可能怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項所定職務。縱認「快樂大堡礁」為觀光遊樂業管理規則第37條第1項「定期或不定期檢查」之客體，惟「快樂大堡礁」非恆常對外開放使用，此業經呂忠吉、林玉芬、陳慧穎於偵查中供述明確，新北市政府所屬公務員歷次至八仙樂園時並未發現有對外開放使用「快樂大堡礁」，縱八仙樂園導覽圖有「快樂大堡礁」，惟不代表即有對外開放使用，更何況系爭塵爆發生時並無任何法令要求新北市政府應審查該導覽圖，而我國法令並未規範新北市政府必須監看網路所有資訊，原告徒以網路上有民眾發表到「快樂大堡礁」遊玩之影片及文章，即謂新北市政府所屬公務員怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項所定職務，自非可採。
㈧而八仙公司於104年6月18日依觀光遊樂業管理規則第35條第
2、3項規定所自辦之系爭救難系統演練，係針對八仙樂園經交通部觀光局核准之水域遊樂設施及營業項目中易發生之事故進行演習（例如：溺水、骨折、跌倒），並非安全檢查，與救難路線無涉，更與八仙公司出租「快樂大堡礁」舉辦系爭彩色派對無關，新北市政府對該次演練並無任何怠於執行職務之情事。又八仙公司於104年6月9日提送之系爭救難系統，其中關於「快樂大堡礁安全守則」，僅記載有關「水域活動（即玩水）」之相關安全守則（例如救生員須配戴魚雷浮標、禁止遊客跳水及潛水等），並未有記載有關「使用粉末舉辦派對活動」時，應設置安全維護及醫療急救設施，及建立相關緊急救難、醫療急救系統等相關事項，與系爭彩色派對全然無涉，因此，新北市政府依同規則第35條第1項規定，於104年6月26日同意「備查」，並無任何怠於執行職務之情事。
㈨至於原告主張運送傷者路線長達700公尺，並未舉證以實其
說，更未舉證有送醫延誤，及與死亡結果間具有因果關係之事實。而漂漂河是否有水質問題，原告僅提出未經查明之新聞報導為證，不足採信，且原告子女之死亡與該水質是否相關，亦屬原告臆測。遑論系爭塵爆發生前，觀光遊樂業相關法規並無要求緊急救護計畫須包括大量傷患緊急救護及救難系統，原告主張新北市政府所屬公務員怠於執行職務欠缺法源依據。
㈩系爭塵爆之發生並非因「快樂大堡礁」作為水域遊樂設施使
用，而係八仙樂園出租該水池供舉行系爭彩色派對，活動工作人員訓練不足、不當噴灑色粉、電腦燈高溫引燃所致，此業經臺灣高等法院105年度矚上訴字第2號刑事判決認定明確，其等非正常方式使用水域遊樂設施，核與該水池是否坐落農業區及是否取得雜項使用執照無關，亦與是否未經核准而使用完全無涉，更與觀光遊樂業管理規則第37條規定無關。
縱新北市政府所屬公務員依建築法第86條第2款前段規定處以八仙樂園罰鍰，並勒令停止該水池使用，惟八仙樂園仍會將該水池之池水抽乾供舉行系爭彩色派對使用，足見是否勒令停止使用與系爭塵爆之發生無相當因果關係。
縱認新北市政府應負損害賠償責任，惟原告請求之精神慰撫
金額過高，應予酌減。且應扣除八仙關懷基金給付之慰問金及士林地檢署給付之犯罪被害人補償金、新北市政府給付之慰問金等款項。又附表二編號1至10所示被害人與有過失，依民法第217條第1項規定，應予過失相抵等語，資為抗辯。
三、內政部消防署則以：㈠100年5月4日修正公布施行之消防法第14條第1項所定「其他
經主管機關公告易致火災之行為」，係指行為本身既已具備可燃物並伴隨火源，且火源因從事該行為而具擴散性，屬不確定法律概念，乃立法者授權主管機關作專業認定後予以公告，方納入管理，內政部消防署當有判斷餘地。且於系爭塵爆發生前，噴灑可燃性微細粉末行為並未於消防法第14條明文規範，內政部消防署即無應對特定人負有訂定管理辦法之義務，自無怠於執行職務之可能性。而原告所舉塵爆案例為工廠或礦坑等封閉場所，系爭塵爆為戶外開放、通風良好場地發生塵爆之全球首例，此前世界各國亦無管制噴灑可燃性微細粉末行為之立法例，則於系爭塵爆發生前，無論就人民權益所受侵害之危險迫切程度，抑或公務員對於損害發生是否可得預見等因素，內政部消防署對於噴（灑）可燃性微細粉末行為之管理，是否訂定相關管理辦法，自有裁量餘地，並未達裁量收縮至零之程度，依釋字第469號解釋文及理由書，原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，主張內政部消防署怠於公告「噴（灑）可燃性微細粉末」為易致火災行為云云，顯已逾越該解釋文意旨。
㈡而我國前亦使用相同色粉舉辦4次之彩色路跑或派對，並未
發生塵爆，可知粉塵雖為可燃物，但須與氧氣充分混合使其濃度在燃燒範圍內，且需有足夠能量之引火源方能引起爆燃，在一般正常使用或戶外空曠空間，噴灑粉末之行為並無發生火災之案例。系爭塵爆係因活動主辦單位對於場地選擇不佳及活動內容規劃不當、工作人員訓練欠缺、安全規範無完善規劃所致，此業經本院104年度矚訴字第1號刑事判決認定明確，核與內政部消防署未於系爭塵爆發生前公告管理噴灑可燃性微細粉末之行為，並無相當因果關係。至於內政部消防署在系爭塵爆發生後，於104年7月10日公告禁止噴放（灑）可燃性微細粉末之行為，為易致火災之行為，僅係為杜絕類似災害發生，尚難倒置因果關係，將系爭塵爆之發生歸責於內政部消防署怠於為上開公告，且原告所舉案例均與本案不同，自難據此推論上開因果關係。
㈢又本件純屬原告與瑞博公司等人間之民事賠償糾葛，非屬國
家賠償事件。縱認涉及國家賠償，然原告自承每位死者已收受善款1千萬元、犯罪被害補償金100萬元，並向瑞博公司等12人請求民事賠償1億元，其目的均在於填補原告所受損害，原告既已獲得民事賠償，即不得再請求國家賠償。另附表二編號1至10所示被害人未查覺活動現場之危險性，顯與有過失，依民法第217條第1項規定，應予過失相抵等語，資為抗辯。
四、並均聲明：㈠原告之訴及假執行之聲請均駁回。
㈡如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
參、本件經本院協同兩造整理並協議簡化不爭執事項及爭執事項如下：（見本院卷㈩第84至88頁，部分文字因判決編輯修改，其中不爭執事項移至程序部分論述）
一、不爭執事項：㈠被告對原告提出之書證，除原證22第3至6頁及原證32所示維
基百科網頁資料（見本院卷㈢第96至99、326至331頁）、原證39所示影片截圖（見本院卷㈣第578頁）外，其餘形式上真正不爭執。
㈡原告對被告所提出之書證形式上真正不爭執。
㈢如附表一編號1至3所示公務員，分別於附表一編號1至3所示
時間，任職於附表一編號1至3所示被告機關，附表一編號1、3所示公務員之職務內容、法令依據，除附表一編號1所示曾國基、羅鳳姬、陳貴華、吳朝陽於95年間職務內容外，其餘如附表一編號1、3所示。
㈣原告分別為如附表二編號1至10所示被害人之父、母。
㈤訴外人八仙公司所經營址設新北市○○區○○路0段000號「
八仙樂園」（觀光遊樂業執照名稱為「八仙海岸」，又稱八仙水上樂園），於78年7月8日開幕。
㈥交通部於94年10月4日交路㈠字第0940011245號公告之觀光
地區範圍，及交通部觀光局94年11月11日觀旅字第0945001929號函核發觀光遊樂業執照及觀光遊樂業專用標識之設施，並不包括「快樂大堡礁」在內，詳如本院卷㈢第60至62頁所示。
㈦如附表二編號1至10所示被害人於104年6月27日參加瑞博公
司向八仙公司承租「八仙樂園」內之「歡樂海岸」、「快樂大堡礁」區域，所舉辦之系爭彩色派對。惟於同日20時31分許在「快樂大堡礁」區域發生系爭塵爆，致如附表二編號1至10所示被害人，受有如附表二編號1至10所示傷害，嗣於附表二編號1至10所示時間死亡。
㈧訴外人即瑞博公司之實際負責人、出資人兼媒體總監呂忠吉
，因系爭塵爆經士林地檢署檢察官提起公訴，經本院104年度矚訴字第1號、臺灣高等法院105年度矚上訴字第2號、107年度台上字第4570號判決呂忠吉犯業務過失致人於死罪，處有期徒刑5年，併科罰金9萬元，罰金如易服勞役，以1千元折算1日確定在案，上開判決內容詳如本院卷㈢第210至263頁、卷㈤第23至47頁、卷㈦第10至11頁所示。
㈨交通部觀光局以八仙公司未經主管機關核准分割出租觀光遊
樂設施，違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項規定，裁處八仙公司5萬元罰鍰，並以同條例第54條第1項規定，命八仙公司立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止，八仙公司不服，提起訴願，遭決定駁回，遂對交通部觀光局提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以105年度訴字第598號判決：「原處分關於停止營業部分及該訴願決定均撤銷。原告其餘之訴駁回。」交通部觀光局、八仙公司均不服提起上訴，經最高行政法院以107年度判字第146號判決：「原判決關於撤銷原處分其中停止營業部分及該訴願決定暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。八仙公司之上訴駁回。」就前開發回部分，由臺北高等行政法院以107年度訴更一字第34號判決：「原告之訴駁回。」八仙公司不服提起上訴，現由最高行政法院受理中，上開判決內容詳如臺灣臺北地方法院106年度重國字第73號卷（下稱北院卷）第137至143頁、本院卷㈢第41至52頁、卷㈦第311至325頁所示。
㈩交通部觀光局、新北市政府就系爭塵爆懲處人員及理由詳如本院卷㈡第566至569、571至579頁。
原告於105年4月至106年3月間分別簽立請求權讓與書予消基
會，其內容記載：附表二編號1至10所示被害人「因接受及使用104年6月27日於八仙樂園舉辦之『彩色派對』活動所提供之服務及商品，致受有損害，謹將本人因前開消費爭議所涉對相關賠償義務人之全部損害賠償請求權（包括懲罰性賠償金）讓與消基會，以便提起團體訴訟。…」等語，詳細讓與時間、內容如本院卷㈦第166至181頁所示。其後消基會於105年6月27日、106年6月26日對瑞博公司、呂忠吉、八仙公司、訴外人玩色創意國際有限公司、周宏瑋、陳柏廷、陳慧穎、林玉芬、邱柏銘、廖俊明、沈浩然、盧建佑等12人提起損害賠償等訴訟，原告請求之精神慰撫金除原告宋玉玲請求1億元外，其餘原告均為5千萬元，其中陳忠本及吳德成由本院以106年度消字第18號受理；其餘原告由本院以105年度消字第7號受理中。
內政部消防署於104年7月10日以台內消字第1040823134號公
告「於公共場所或公眾得出入之場所辦理運動、休閒活動或其他聚眾活動時，噴放（灑）可燃性微細粉末之行為」為易致火災之行為，主管機關應不予許可。
原告以被害人為給付單位，已分別受領新北市政府依「新北
市政府社會救濟會報設置要點」，經新北市政府辦理八仙塵爆案捐贈專款管理委員會決議，發放捐贈專款，總金額如本院卷㈦第123頁所示；及士林地檢署依犯罪被害人保護法規定所給付之犯罪被害人補償金100萬元，其中40萬元為精神慰撫金；八仙公司成立之八仙關懷基金所發放之200萬元。
二、爭執事項：㈠原告提出之本院卷㈢第96至99、326至331頁所示維基百科網
頁資料、本院卷㈣第578頁所示影片截圖，形式上是否真正？㈡原告簽立請求權讓與書是否將系爭塵爆所生損害賠償請求權
均已讓與消基會？㈢原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，主張被告應負國家
賠償責任，有無理由？⒈附表一編號1至3所示原告主張怠於執行職務法條，有無國家
賠償法第2條第2項後段規定之適用？⒉倘有，附表一編號1至3所示公務員，有無怠於執行該職務之
行為？⒊倘有，該公務員怠於執行該職務時，主觀上有無過失？⒋倘有，如附表二編號1至10所示被害人死亡，與該怠於執行
職務之行為間，有無相當因果關係？㈣原告依民法第194條規定，請求被告不真正連帶各給付原告
如附表二編號1至10所示精神慰撫金及其利息，有無理由？⒈原告所受非財產上損害各若干？⒉上開金額應否扣除不爭執事項所示原告已受領之款項？㈤被告主張附表二編號1至10所示被害人與有過失，依民法第2
17條第1項規定，應予過失相抵，有無理由？
肆、得心證之理由：
一、原告提出之本院卷㈢第96至99、326至331頁所示維基百科網頁資料、本院卷㈣第578頁所示影片截圖，形式上非屬真正，原告不得引為證據使用，論述如下：
㈠按私文書應由舉證人證其真正。但他造於其真正無爭執者，
不在此限；私文書經本人或其代理人簽名、蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，推定為真正，民事訴訟法第357條、第358條第1項分別定有明文。次按當事人提出之私文書必須真正而無瑕疵者，始有訴訟法之形式的證據力，此形式的證據力具備後，法院就其中之記載調查其是否與系爭事項有關，始有實質的證據力之可言（最高法院41年台上字第971號民事判決意旨參照）。
㈡查原告提出之原證22第3至6頁及原證32所示維基百科網頁資
料、原證39所示影片截圖（見本院卷㈢第96至99、326至331頁、卷㈣第578頁），係屬私文書，新北市政府對其真正有所爭執。而維基百科係一個自由內容、公開編輯，且多語言的網絡百科全書協作計劃，透過Wiki技術使得所有人都可以簡單地使用網頁瀏覽器修改其中內容，是原告提出之上開維基百科網頁資料主要由來自網際網路上之志願者共同合作編寫而成，任何使用網路進入維基百科之用戶皆可按下「編輯」連結來編寫和修改內容，此有關於維基百科介紹資料在卷可稽（見本院卷㈩第197至200頁）；至於原告提出之影片僅係截圖，原告雖再提出YouTube網頁資料（見本院卷㈥第397頁），其上記載發表人「mycat2525」，並無真實姓名。上開私文書均無法知悉其製作權人，其上亦未有其等之簽名或蓋章，依上開規定，無從推定為真正，而原告亦未舉證證明該私文書，係屬真正，實難認其具有形式上證據力，則上開書證既不具有形式之證據力，依上開判決意旨，即無實質之證據力，原告不得引用上開私文書，作為證據使用。
二、原告簽立請求權讓與書並未將系爭塵爆所生國家賠償請求權讓與消基會，理由論述如下：
㈠按公務員於執行職務行使公權力，不法侵害人民之權利，被
害人得依國家賠償法第2條第2項之規定，請求國家機關損害賠償，乃基於國家賠償法之特別規定，原不生該國家機關應依民法第185條規定，與其所屬公務員為共同侵權行為之其他第三人，負連帶損害賠償問題。斯時，縱國家機關與該第三人因相關法律關係之偶然競合，對於被害人負有同一目的給付（賠償）之債務，然此僅屬不真正之連帶債務關係。故不真正連帶債務人中之一人所為之清償，如已滿足債權之全部或一部，即應發生絕對清償效力，債權人就已受償部分，自不得再向包括國家機關在內之其他債務人請求清償（最高法院98年度台上字第813號民事判決意旨參照）。次按就不真正連帶債務人與債權人間之外部關係而言，債權人對於不真正連帶債務人之一人或數人或全體，得同時或先後為全部或一部之請求（最高法院85年度台上字第975號民事判決意旨參照）。
㈡查交通部觀光局及新北市政府雖以前詞抗辯原告不得再提起
本件訴訟，應予駁回云云，並提出請求權讓與書、本院105年度消字第7號及106年度消字第18號之起訴狀為證（見本院卷㈨第162至179、245至313頁）。然查：原告固簽立請求權讓與書予消基會，惟國家賠償請求權與消費爭議所生之損害賠償請求權，係屬不同之權利，依前揭判決意旨，兩者間為不真正之連帶債務關係，可同時或先後為全部或一部之請求，並無合一確定之必要，且綜觀請求權讓與書內容亦未有讓與國家賠償請求權之字樣（見本院卷㈨第162至179頁），實難認原告已將國家賠償請求權讓與消基會。再參以消基會於108年3月7日函覆本院「本會所受讓之權利其行使之對象，應只包括於『104年6月27日於八仙樂園舉辦之彩色派對所提供之服務及商品』造成原告等人損害之行為人，故本會於原告等人簽立上開請求權讓與書予本會後，即對相關之相對人向鈞院提出損害賠償訴訟，…蘇進法等16人與本會所簽立之請求權讓與書，其讓與內容並未包括對交通部觀光局、新北市政府、內政部消防署之國家賠償請求權」等語（見本院卷㈧第143至144頁），更可證原告並未將其等對被告之國家賠償請求權讓與消基會。又原告於本院105年度消字第7號、106年度消字第18號損害賠償事件中亦尚未獲得任何清償，其債權仍未獲得滿足，原告提起本訴，自具有權利保護之必要，且本件當事人、訴訟標的、訴之聲明，與另兩案訴訟均非相同，此亦經消基會108年3月7日函覆本院明確（見本院卷㈧第143至144頁），並有上開案件起訴狀可資佐證，非屬同一事件，原告無重覆起訴之情事，故原告提起本件訴訟，自屬合法，交通部觀光局、新北市政府仍以前詞置辯，即非可採。
三、原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，主張被告應負國家賠償責任，為無理由，論述如下：
㈠按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限
，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償（釋字第469號解釋文意旨參照）。
其解釋理由書載明：「法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」是依上開解釋文及理由書意旨，有關公務員怠於執行職務國家賠償責任之構成要件，依序包括：㈠行政機關依法令負有應執行職務之義務，且該法令目的具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益。㈡行政機關未執行該職務義務，包括延遲執行、不足的作為、無效執行等。㈢行政機關之行止已逾越行政裁量權合理行使之範圍：倘規範各該職務義務之法令為羈束規定，行政機關即無裁量權；若相關法令為裁量授權條款，則須審究在個別事件中因各種情況之考量，包括：「危險發生的迫切性」、「受侵害（威脅）法益之重要性」、「損害發生的預見可能性」、「損害結果之迴避可能性」、「職務義務規範之明確性」、「人民自行排除危險的可能性」等因素，致裁量收縮至零，已無可裁量之情事。㈣有故意或過失。㈤人民之自由或權利受損害。㈥怠於執行職務與損害發生間有相當因果關係。
㈡因此，本件首應審究原告所主張附表一所示怠於執行職務法
條有無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用，及被告有無原告所主張因過失怠於執行上開法條所定職務，茲論述如下：（以下論述條文內容均以系爭塵爆發生前有效之法令規定為依據）⒈原告雖主張交通部觀光局怠於執行觀光遊樂業管理規則第5
條第2項、第7條、第15條所定職務云云。然上開條文內容如附表三所示，綜觀上開條文內容及立法理由，均為權責劃分規定，僅係授予交通部觀光局推行條文內容所載公共事務之權限，並未明確規定交通部觀光局應執行職務行使公權力之事項，其規範目的不具有保障可得特定人之權益，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用。
⒉原告雖主張交通部觀光局怠於執行發展觀光條例第2條第3款
所定職務云云。然此條文內容如附表三所示，綜觀該條文內容及立法理由，為定義性規定，並未明確規定交通部觀光局應執行職務行使公權力之事項，其規範目的在於界定觀光地區之範圍，不具有保障可得特定人之權益，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，此條文無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用。
⒊原告雖主張新北市政府怠於執行都市計畫法新北市施行細則
第30條所定職務云云。然此條文內容如附表三所示，綜觀該條文內容，其規範目的在於特定農業區之使用項目，並無規定新北市政府應執行職務行使公權力之事項，不具有保障可得特定人之權益，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，此條文無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用。
⒋原告雖主張內政部消防署怠於執行消防法施行細則第2條所
定職務云云。然此條文內容如附表三所示，綜觀該條文內容及立法理由，為權責劃分規定，僅係授予內政部消防署推行條文所載公共事務之權限，並未明確規定內政部消防署應執行職務行使公權力之事項，其規範目的不具有保障可得特定人之權益，依釋字第469號解釋文及其理由書意旨，此無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用。
⒌原告以前詞主張附表一編號1所示交通部觀光局所屬公務員
怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1、4項、發展觀光條例第37條及第54條第1項所定職務等語。茲析述如下：⑴按觀光遊樂業管理規則第37條第1、4項規定：「地方主管機
關督導轄內觀光遊樂業之旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、遊客服務等事項，應邀請有關機關實施定期或不定期檢查並作成紀錄。交通部觀光局對第1項之事項得實施不定期檢查。」發展觀光條例第37條規定：「主管機關對觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者之經營管理、營業設施，得實施定期或不定期檢查。觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者不得規避、妨礙或拒絕前項檢查，並應提供必要之協助。」同條例第54條第1項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證。」綜觀上開條文內容，已明確規定交通部觀光局負有對八仙樂園實施定期或不定期檢查，有不合規定者，予以行政處分之義務，且依其立法理由在於加強維護公共場所安全，確實保障消費者權益，以落實保障民眾休閒遊憩活動安全，具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益。惟觀光遊樂業管理規則第37條第4項規定「得」實施不定期檢查；發展觀光條例第37條第1項規定為「得」實施定期或不定期檢查，並非「應」，賦予交通部觀光局是否檢查之決定裁量權；又同條例第54條第1項規定，賦予交通部觀光局具有選擇限期改善、處以罰鍰、定期停止營業一部或全部、廢止營業執照或登記證之裁量權，且情節重大與否，及是否決定停止其營業一部或全部，交通部觀光局亦具有決定裁量權。因此，上開法規均為裁量授權條款，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，自須進一步審究交通部觀光局就本件個案之行政裁量權有無因前述六項考量因素收縮至零，而應如原告所主張對八仙公司為停業處分之情形。
⑵經查：
①原告主張八仙公司經交通部94年10月4日交路㈠字第0940011
245號，公告為觀光地區，面積12.3166公頃，並經交通部觀光局94年11月11日觀旅字第0945001929號函核發觀光遊樂業執照，核准設施15項中未包括「快樂大堡礁」，「快樂大堡礁」於78年7月8日八仙樂園開幕時既已存在，其後八仙公司至系爭塵爆發生時止，擅自擴大八仙樂園設置觀光遊樂設施面積至31.5公頃，超過核准面積達2.5倍以上，且導覽圖遊樂設施15項，其中8項包括「快樂大堡礁」在內之設施均未取得雜項執照及使用執照，亦未經交通部觀光局核准使用之事實，業據其提出監察院調查報告暨所附附圖及核准設施與導覽圖對照表、交通部觀光局104年7月22日觀旅字第1045001373號函、交通部觀光局105年1月22日有關監察院調查系爭塵爆案約詢追問重點說明、交通部觀光局105年2月2日觀旅字第1055000188號函為證（見北院卷第120至122、132、134、136頁、本院卷㈢第73、90至92頁、卷㈤第438頁），並有交通部觀光局提出之交通部公告、交通部觀光局核准執照及修正面積函（稿）暨附件資料；新北市政府提出之交通部觀光局93年4月20日辦理八仙公司申請核發「八仙海岸」觀光遊樂業執照案現勘查驗各項缺失改善情形在卷可佐（見本院卷㈠第122至148、卷㈡第26至27頁），堪認屬實。
②次查，原告主張如附表一編號1所示曾國基、羅鳳姬、陳貴
華、吳朝陽於95年間職務內容同其後任職年度，雖為交通部觀光局所爭執，然曾國基、羅鳳姬、吳朝陽於95年任職之職稱，與其後職稱均相同，堪認其等執行職務內容與96年度相同，原告此部分主張，堪以採信；至於陳貴華於95年間擔任交通部觀光局國民旅遊組科長，依交通部觀光局組織條例第2條第9款及第6條規定、分層負責明細表，其就附表一編號1所示職務內容應僅有「擬辦」權限，此有交通部觀光局提出之上開組織條例、明細表在卷可稽（見本院卷㈥第144至147頁），故原告主張其權限為「審核」、「核定」、「決行」，尚非可採，先予敘明。
③而交通部觀光局於93年4月20日會同新北市政府現場勘查已
知悉八仙樂園內尚有包括「快樂大堡礁」、波浪池（依卷內證據無法證明與「快樂大堡礁」為同一設施）等觀光遊樂設施未取得雜項執照及使用執照。嗣交通部觀光局所屬附表一編號1所示陳貴華、吳朝陽、黃靜惠、曾美華、劉喜臨、曾維德，於附表一編號1所示期間，除陳貴華於95年度職務內容如前所述外，其餘分層負責附表一編號1所示職務，並依觀光遊樂業管理規則第38條規定，對八仙公司之旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、旅客服務等事項，於95年至103年8月8日辦理每年定期到八仙樂園督導考核競賽，除吳朝陽每年參與外，其餘公務員分別曾到場參與考核，於95至97、100、102、103年發函檢送予八仙公司、新北市政府之觀光遊樂業督導考核檢查應改進事項及後續改善辦理情形表，其中「旅遊安全維護」項目，分別記載「未取得使用執照之設施，請管制遊客進入，避免發生危險」、「部分尚未取得使用執照之設施，請勿對外開放供遊客使用」、「未取得使用執照設施，應另依建管法令規定取得相關證照並經查驗合格後，方得對外開放使用」等類似字語，此有交通部觀光局、新北市政府提出並經原告援用之95年至103年函文暨所附上開後續改善辦理情形表；新北市政府提出之交通部觀光局93年4月20日辦理八仙公司申請核發「八仙海岸」觀光遊樂業執照案現勘查驗各項缺失改善情形在卷可佐（見本院卷㈠第56至107頁、卷㈡第26至29、96至144頁）。又交通部觀光局如附表一編號1所示羅鳳姬、陳貴華、吳朝陽、莊靜真、黃靜惠、曾維德，於附表一編號1所示期間，除陳貴華於95年度職務內容如前所述外，其餘分層負責附表一編號1所示職務，依觀光遊樂業管理規則第37條第4項規定，於95至100年辦理會同新北市政府每年度到八仙樂園進行旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、遊客服務等事項之不定期檢查，並發函檢送觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表予八仙公司、新北市政府，其中於95年5月17日紀錄表「觀光遊樂設施安全」之「督導檢查情形」欄記載「未取得使用執照設施，請管制遊客使用」；96年5月11日紀錄表「建議事項」欄記載「未取得使用執照設施，請對外開放使用」；98年5月14日紀錄表「觀光遊樂設施安全」之「督導檢查情形」欄記載「若有其他未取得證照之設施，請勿對外開放使用」、「建築管理」之「督導檢查情形」欄記載「如有其他建築未取得執照，勿開放使用」；99年4月27日紀錄表「觀光遊樂設施安全」之「督導檢查情形」欄記載「如有新增設施未取得使用執照，請勿對外開放使用」等字語，且於96至99年函文之說明欄均記載「尚未取得主管機關發建築物使用執照或相關合法證明文件之觀光遊樂設施，請勿對外開放供遊客使用」等類似字語，此有交通部觀光局提出並經原告援用之95至100年函（稿）暨觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表在卷可參（見本院卷㈠第272至322頁）。足見上開公務員對八仙公司設置包括「快樂大堡礁」等未經取得雜項執照及使用執照，且未經交通部觀光局核准使用之觀光遊樂設施乙節，於93至103年間並非毫無所悉，始於歷年督導考核、檢查及函文中要求八仙公司不得對外開放使用上開設施，並知會新北市政府。
④又八仙公司擴大增設八仙樂園之觀光遊樂設施面積超過核准
面積2.5倍以上，其導覽圖15項設施，其中8項均未經取得雜項執照及使用執照，亦未經交通部觀光局核准使用，雖該導覽圖即「營業區域範圍圖」，依106年1月20日修正前之觀光遊樂業管理規則第19條規定，雖非屬八仙公司必須報請新北市政府備查，新北市政府備查時，副知交通部觀光局之事項，交通部觀光局因此未能將導覽圖列入前揭檢查項目，然導覽圖係供遊客了解八仙樂園內所有觀光遊樂設施項目，其可供休閒娛樂多寡、種類影響遊客購票入園意願，倘八仙公司就導覽圖其中8項即近半數設施均未對開放遊客使用，衡情實無將之列入導覽圖之必要，自不能排除八仙公司不定時對外開放供遊客使用之可能。參以八仙公司於97年7月8日有開放「天池之旅」、人工波浪池、熱帶雨林區；於101年8月26日有開放「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」；於102年4月5日有開放海景戲水區、熱帶雨林區，供遊客使用，且八仙公司於八仙樂園網站介紹之觀光遊樂設施亦包括「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」，上開設施均未取得雜項執照及使用執照，亦未經交通部觀光區核准使用，此有原告提出之監察院調查報告所附核准設施與導覽圖對照表、民眾遊玩網頁資料、八仙樂園網站資料在卷可佐（見北院卷第134頁、本院卷㈢第275至291頁）。而交通部觀光局101年4月13日開會通知及議程內容，就八仙樂園之設施亦記載「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」；八仙公司提報之「103年觀光旅遊業督導考核競賽暨檢查作業」資料內載之設施亦包括「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」；八仙公司填載103年6月30日至9月14日八仙樂園遊客受傷統計表，亦包括「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」發生受傷者，此有新北市政府提出之臺灣新北地方法院105年度簡字第64號行政訴訟判決在卷可參（見本院卷㈡第500、529頁）。足見八仙公司確有不定時對外開放包括「快樂大堡礁」在內之未取得雜項執照及使用執照，未經核准使用之觀光遊樂設施供遊客使用之情形。
⑤交通部觀光局自承「快樂大堡礁」於78年7月8日八仙樂園開
幕時既已存在（見本院卷㈤第438頁），該違法設施自斯時起長年客觀存在，計至交通部觀光局於95年為前揭考核及檢查時，已長達17年之久。縱交通部觀光局為前揭考核及檢查時均未發現八仙公司有對外開放遊客使用上開違法設施之情事，且八仙公司亦於95年8月9日、96年10月2日、97年10月9日、103年9月18日函覆交通部觀光局、新北市政府，未取得使用執照之設施「已加強管制」遊客進出、懸掛「設施未開放、停止使用」告示牌，並張貼公告於售票處及服務台、新增動力滑水道「幽浮迷航」已取得使用執照、未取得使用執照部分依規定辦理，未對外開放使用，並懸掛暫停使用標示牌，此有交通部觀光局所提出之八仙公司函附督導考核應改進事項及後續改善辦理情形表、彙整表等在卷可稽（見本院卷㈣第98至99、103至104、107、109、197、199頁）。然上開設施既非合法，且於歷次檢查均未對外開放，致未能落實對遊樂設施本身進行各項安全等檢查，倘八仙公司將上開違法設施對外開放遊客使用，所生對生命、身體及財產法益之危害，自較檢查合格使用之觀光遊樂設施更大，具有危險發生之迫切性，尚非交通部觀光局以上開每年例行性函文督促要求其不得開放即可避免，而係須藉由落實上開考核及檢查，載明八仙公司上開違法設置情形，對八仙公司予以處分，始能防免，此應為上開公務員所能預見，堪認上開公務員就觀光遊樂業管理規則第37條第1、4項、發展觀光條例第37條所定之決定是否對八仙樂園實施定期或不定期檢查之裁量權已收縮至零，應確實對八仙樂園進行前揭違法設施之考核及檢查。惟上開公務員於歷年考核及檢查均未落實記載各該設施違法設置狀況，俾進一步為行政處分，僅消極督促及提醒八仙公司不得對外開放遊客使用，無效地執行職務，長期容任包括「快樂大堡礁」在內之違法設施繼續存在，八仙公司不斷違法擴張經營面積達2.5倍以上，並不定期對外開放上開違法設施供遊客使用，其等顯然怠於執行上開規定之職務，具有過失。
⑥而羅鳳姬、陳貴華、吳朝陽、莊靜真、黃靜惠、曾美華、劉
喜臨、曾維德先後於95至99年間因任職附表一編號1所示職務，對八仙樂園實施前揭督導考核及檢查之初發現上情，縱認情節尚非重大，亦未依發展觀光條例第54條第1項規定，令八仙公司限期改善，屆期仍未改善處予罰鍰之較輕處分，容任上開違法設施繼續存在，該設施本身既未曾經交通部觀光局或新北市政府進行安全性檢查，對使用該設施者之生命、身體及財產造成累積性危險，侵害發生之可能性逐年遞增，此應為上開公務員所能預見。再參以八仙樂園位於臺北港特定區都市計畫範圍內，遊憩區北側為臺北港特定區計畫內之農業區，係財政部國有財產署北區分署出租予八仙公司作為農業使用，不能開發，八仙公司因此申請有關機關研商其擴大計畫範圍相關法令疑義，經新北市政府經濟發展局召集交通部觀光局、財政部國有財產署北區分署與八仙公司於100年10月11日、102年8月6日開會研商，交通部觀光局先後指派專員湯維堯、曾美華參與會議，會中財政部國有財產局北區分署已表明依「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」規定，位於都市計畫土地目前皆無法提供申請，而「快樂大堡礁」既位於八仙樂園遊憩區北側，此有原告提出之監察院調查報告所附附圖，及交通部觀光局提出之上開會議函及簽到簿、會議紀錄、議程等在卷可稽（見北院卷第132頁、本院卷㈠第325至337頁），至此，交通部觀光局應已知悉「快樂大堡礁」無法順利取得雜項執照及使用執照，並經核准使用，則交通部觀光局自應儘速杜絕上開危險之發生。嗣陳貴華、吳朝陽、曾美華、劉喜臨、曾維德於103年8月8日對八仙樂園實施前揭督導考核檢查時，就上開情事當有所知，該違法設施已存在長達25年之久，遑論八仙公司於此期間尚多次對外開放遊客使用，並於網站上介紹宣傳包括「快樂大堡礁」等違法設施，顯然罔顧遊客之生命、身體及財產安全，其情節重大，具有危險發生之迫切性，且此種侵害有賴其等予以排除，其等依發展觀光條例第54條第1項規定之選擇裁量權已收縮至零，自應視八仙公司增設違法設施之比例，依上開規定對八仙公司為定期停止其一部或全部營業之處分，以防止危害之發生，惟陳貴華等5人均未為之，顯然怠於上開法條所定職務，具有過失。
⑦且其中陳貴華、吳朝陽、莊靜真、黃靜惠、曾美華、曾維德
亦遭交通部觀光局予以懲處，此有經原告援用之監察院107年6月19日院台交字第1072530190號函附懲處情形資料在卷可稽（見本院卷㈡566至569頁），堪認原告主張上開公務員及羅鳳姬、劉喜臨怠於執行上開職務，具有過失，於法有據。至於原告主張如附表一編號1所示其餘公務員亦怠於執行上開職務云云，惟其餘公務員實際上並未參與執行上開職務，自難認其等有何怠於執行上開職務之行為，故原告此部分主張，不足採信。
⑧交通部觀光局雖以前詞抗辯「快樂大堡礁」等未經核准之設
施，非屬前揭督導考核競賽及檢查之範圍云云。然依發展觀光條例第2條第6款規定「觀光遊樂設施：指在風景特定區或觀光地區提供觀光旅客休閒、遊樂之設施」，並未區分核准範圍內始屬之，而排除核准範圍外之設施。因此，凡位於風景特定區或觀光地區供旅客休閒、遊樂之設施，包括各種場地、建物、遊具、觀景設施、步道、動線、賣店、餐飲設施等，只要屬於觀光遊樂業者經營支配，並提供予遊客觀光休閒、遊樂之用者，均屬之。參以前揭觀光遊樂業管理規則第37條、發展觀光條例第37條及第54條第1項之立法目的均在於加強維護公共場所安全，確實保障消費者權益，以落實保障民眾休閒遊憩活動安全，倘謂交通部觀光局僅須就核准設施進行檢查，就未經核准設施無庸檢查，無異鼓勵八仙公司違法增設，罔顧遊客之生命、身體及財產安全，顯有悖立法意旨。再者，交通部觀光局亦於上開督導考核意見及檢查結果函文中要求八仙公司就未經核准使用之設施，不得對外開放，顯示交通部觀光局就未經核准設施確有納入督導考核及檢查之範圍。又交通部觀光局於104年6月30日尚以八仙公司經依發展觀光條例第37條第1項規定，檢查結果有未經同意，將未經核准使用之「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」、「豔陽邁阿密」設施分割出租予瑞博公司，作為系爭彩色派對使用，違反觀光遊樂業管理規則第23條第1項規定，造成數百名遊客受傷，違反公共安全，情節重大，而依發展觀光條例第54條第1項規定，為立即停止營業至所有調查釐清及缺失改善為止之處分，其後經上開行政訴訟，行政法院歷審判決亦肯認未經核准使用之設施仍屬觀光遊樂設施，為交通部觀光局檢查之範圍，此有原告提出之交通部觀光局執行違反發展觀光條例事件處分書、行政法院歷審判決（見北院卷第13
3、139至140頁、本院卷㈢第46至47頁、卷㈦第318至319頁），是交通部觀光局仍以前詞置辯，即非可採。
⑨另原告雖以救難路線長達700公尺、狹窄，漂漂河水質髒污
為由，主張如附表一編號1所示公務員怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第4項所定職務云云，並提出新聞報導為證（見北院卷第144頁、本院卷㈢第295至297頁、卷㈦第379至382頁）。然查：有關救難路線長達700公尺、狹窄，漂漂河水質髒污均僅係新聞媒體片面報導，並未有其他具體證據足以佐證報導為真，而該漂漂河水質髒污亦不能排除係因系爭塵爆發生後，傷者紛紛跳入該水池所致。且交通部觀光局依觀光遊樂業管理規則第37條第1、4項所定對八仙樂園實施「旅遊安全維護、環境整潔美化」之不定期檢查，其中「緊急救難系統及意外事件處理」、「水域保持清潔」應係指八仙樂園園區內各項設施在通常使用狀況下所須具備之標準，而依前揭定期檢查之函文與紀錄表，並未顯示交通部觀光局有何怠於此部分職務之執行（見本院卷㈠第272至322頁）。縱「快樂大堡礁」如原告所述至園區出口長700公尺，通路寬3.5公尺，然依該水域遊樂設施之正常使用狀況下，通常係發生單一、各別遊客溺水、受傷等意外，衡情該路線寬度已足供救護車通行，該路線長度倘以最低時速10公里計算，至出口約4分鐘，並不影響傷患之救治。再者，八仙公司係於104年6月17日與瑞博公司簽立活動場地租賃合約書，將「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」、「豔陽邁阿密」分割出租予瑞博公司，供瑞博公司於104年6月27日13時至23時舉辦彩色派對使用，其硬體及場地佈置進場時間為104年6月24日0時至104年6月27日13時，撤場時間為104年6月28日0時起至24時止，此有交通部觀光局提出之活動場地租賃合約書在卷可稽（見本院卷㈠第390至392頁）。佐以呂忠吉於偵查中供稱：這個泳池目前是沒有在使用的狀態等語（見本院卷㈧第60頁）；林玉芬於警詢中證述：舉辦彩趴活動場地有造浪池、歡樂海岸等水上活動用途，當時並未蓄水等語（見本院卷㈧第68頁），可證瑞博公司承租「快樂大堡礁」等3項水域遊樂設施時係屬乾燥狀態，供其場地佈置後舉辦系爭彩色派對使用，內容包括歌手演唱、播放音樂、噴灑色粉、螢光漆及泡沫，並將「快樂大堡礁」作為舞臺、舞池使用，此亦經臺灣高等法院105年度矚上訴字第2號刑事判決認定明確（見本院卷㈤第23、36至37頁）。是系爭彩色派對性質係屬陸上活動，瑞博公司並非承租上開場地作為原有通常水域遊樂設施使用，已改變原本使用性質及目的，且當日參加派對者眾，是其使用項目及安全管理，均非當初興辦事業計畫及營運管理計畫所能涵括，相較於園區內例行性活動危險因子較高，對此，即應另規劃安全計畫以為因應，自非屬前揭法條所定不定期檢查之範疇。此由交通部於104年9月22日增訂觀光遊樂業管理規則第19條之1規定「觀光遊樂業之園區內，舉辦特定活動者，觀光遊樂業應於30日前檢附安全管理計畫，報經地方主管機關核准。地方主管機關為前項核准後，應陳報交通部觀光局備查。第1項規定所稱特定活動類型、安全管理計畫內容，由交通部會商相關機關訂定並公告之。地方主管機關受理審查第1項規定計畫時，得視計畫內容，會商當地警政、消防、建築管理、衛生或其他相關機關辦理」亦可得證。則八仙公司在觀光遊樂業管理規則第19條之1增訂前並無就舉辦系爭彩色派對報請新北市政府核准之義務，新北市政府亦無核准後，陳報交通部觀光局備查之義務，交通部觀光局所屬公務員自無從預見系爭彩色派對將於104年6月27日舉行，亦無法令依據可對八仙公司針對系爭彩色派對事前實施「緊急救難系統及意外事件處理」、「水域保持清潔」之檢查。故原告仍以前詞主張交通部觀光局所屬公務員怠於執行此部分職務云云，於法不合，自非可採。
⑶綜上所述，觀光遊樂業管理規則第37條第1、4項、發展觀光
條例第37條、第54條第1項，分別明確規定交通部觀光局對八仙樂園實施定期或不定期檢查，於檢查不合規定時，應予行政處分之義務，且依其立法理由具有保障可得特定人之生命、身體、財產法益，雖賦予交通部觀光局有決定是否檢查及選擇何種處分之裁量權，惟經考量「快樂大堡礁」自78年7月8日八仙樂園開幕時起既已違法存在等前揭因素，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，其於95年起對八仙樂園實施前揭考核競賽及檢查之決定裁量權已收縮至零，前述公務員應注意依其分層負責職務落實檢查，並載明包括「快樂大堡礁」等違法設施設置具體狀況，惟其等均怠於為之，而未能依發展觀光條例第54條第1項規定命八仙公司限期改善、處以罰鍰，容任違法設施長年繼續存在，八仙公司違規情節重大，前述公務員於103年8月8日對八仙樂園實施督導考核競賽時，其裁量權已收縮至零，應注意依上開規定命八仙公司定期停止其營業之一部或全部，惟其等亦怠於為之，上開所述公務員顯然怠於執行上開規定之職務，且具有過失，原告所為此部分主張，自屬有據；交通部觀光局仍以前詞辯稱上開規定無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用，其所屬公務員亦未怠於執行職務云云，非屬可採。至於原告逾前揭主張之部分，則屬無據，交通部觀光局所為抗辯，應屬可採。⒍原告以前詞主張新北市政府所屬公務員怠於執行都市計畫法第79條所定職務等語。茲析述如下：
⑴按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或
建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」綜觀此條文內容，已明確規定新北市政府負有對違法在都市計畫範圍內土地從事建造者，予以行政處分之義務，而依都市計畫法第1條明定其制定目的在於改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，其性質上雖為公共利益或一般國民福祉而設，惟都市計畫範圍內土地或建築物違法使用，對於使用該土地及建築物者潛藏安全危機，因此，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，另寓有保障人民生命、身體及財產法益之意旨，上開法定職務內容具有與第三者之關聯性，而非僅係賦予新北市政府推行公共事務之權限而已，新北市政府所屬公務員依此規定對可得特定之人即負有作為義務。惟新北市政府是否為上開行政處分，該條文規定「得」，並非「應」，即賦予新北市政府所屬公務員決定是否執行之決定裁量權，及如何執行職務之選擇裁量權。因此，上開規定既為裁量授權條款，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，自須進一步審究新北市政府就本件個案之行政裁量權有無因前述六項考量因素收縮至零，而應如原告所主張命八仙公司勒令拆除「快樂大堡礁」之情形。
⑵經查：
①原告雖主張「快樂大堡礁」坐落於新北市○○區○○段○○○
○○○號土地云云，並提出土地登記謄本、地籍圖為證（見北院卷第145至147頁）。然此為新北市政府所否認，抗辯「快樂大堡礁」坐落於新北市○○區○○段○○○○○○○○號土地，並提出土地登記簿、空照圖、套繪之地籍圖、土地建物查詢資料為證（見本院卷㈡第549至550、553至557頁、卷㈣第239至242頁）。依原告提出之上開證據無法證明其此部分主張為真，再觀之被告提出之「快樂大堡礁」空照圖、套繪之地籍圖，其上清楚顯示「快樂大堡礁」坐落土地為新北市○○區○○段○○○○○○○○號土地，故新北市政府此部分抗辯，堪認屬實。而新北市○○區○○段○○○○○○○○號土地，為中華民國所有，由財政部國有財產署管理，於98年12月31日經新北市政府公布為臺北港特定區計畫細部計畫區域，使用分區為農業區，且新北市政府亦於該兩筆土地之都市計畫土地使用分區證明書「備註」欄記載：「農業區供遊憩使用部份，若有開發之需要，得依臺北縣政府相關規定事項，擬定具體開發計畫、事業財務計畫及變更都市計畫書、圖，依法定程序向擬定機關申請變更為遊憩區。開發方式：開發許可。」此有新北市政府提出之土地建物查詢資料、都市計畫土地使用分區查詢資料在卷可稽（見本院卷㈡第551至552頁、卷㈣第241至242頁），足認原告主張「快樂大堡礁」坐落之土地係屬都市計畫土地，依都市計畫使用分區為農業區，而有都市計畫法第79條規定之適用乙節，應屬可採。
②次按都市計畫法新北市施行細則係於103年4月29日公布施行
，則該細則施行前即應適用都市計畫法臺灣省施行細則。而依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施及農村再生相關公共設施。」103年4月29日公布施行之都市計畫法新北市施行細則第30條第1項前段亦為相同規定。查八仙樂園係於78年7月8日開幕，新北市政府自承「快樂大堡礁」早於77年間既已存在，而「快樂大堡礁」性質上係屬水域遊樂設施，非供農業使用，非屬單純之水池，兩者不論功能及目的、性質均非同一，則此設施顯然不合於上開規定農業區內所得設置之設施，自98年12月31日起即有都市計畫法第79條規定之適用。雖新北市政府以前詞抗辯「快樂大堡礁」依非都市土地使用管制規則第8條前段及都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，得繼續作為水池使用，無都市計畫法第79條規定之適用云云，並提出空照圖為證（見本院卷㈡第553至557頁），然依上開空照圖可知八仙公司長久以來就「快樂大堡礁」之使用範圍及用途均未變更，均係作為水域遊樂設施，並非一般單純之水池，故新北市此部分主張，於法自屬不合，不足採信。
③而「快樂大堡礁」坐落之土地自98年12月31日起為都市計畫
土地內之農業區，依都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項前段規定、都市計畫法新北市施行細則第30條第1項前段規定僅得農用，八仙公司設置該設施自斯時起已違反上開規定，而有關違反土地使用管制之查處屬新北市政府都市發展局執行職務之事項。又有關「快樂大堡礁」坐落之土地能否進行開發之疑義，新北市政府曾於100年10月11日指派觀光旅遊局陳淑娟及城鄉發展局劉怡君、102年8月6日指派陳淑娟與城鄉發展局楊貞慧參與開會研商，會中財政部國有財產局北區分署均表明，依「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」規定，位於都市計畫土地目前皆無法提供申請，此有交通部觀光局提出之上開會議函及簽到簿、會議紀錄、議程等在卷可稽（見本院卷㈠第325至337頁），至此，新北市政府城鄉發展局應已確知「快樂大堡礁」所坐落土地違反上開規定，且土地無法變更為遊憩區使用用途，使其設置合法。
④又原告所主張附表一編號2所示公務員執行職務內容雖未包
括執行都市計畫法第79條所定事項，然此純屬新北市政府內部權責劃分之問題，並不妨害該職務義務之存在，自不應作為新北市政府卸責之事由，亦不因此阻礙原告請求新北市政府國家賠償之權利。況新北市政府遲至本院言詞辯論終結當日，始以此職務係屬新北市政府城鄉發展局之職掌範圍為由，抗辯原告未特定此部分公務員及怠於執行職務之具體事實，此一新防禦方法亦經本院認為應生失權效果，不得提出。故原告就新北市政府城鄉發展局怠於執行上開規定職務之公務員雖未特定，惟其基礎事實業已具體主張，自無礙於原告主張此部分公務員怠於執行職務之權利。
⑤末查八仙公司設置之「快樂大堡礁」水域遊樂設施自98年12
月31日起既違反上開土地使用管制之規定，迄102年8月6日楊貞慧參與上開研商會議，已違法存在達3年以上，且坐落土地無法變更為遊憩區，使其設置合法，倘繼續容任該違法設施繼續存在，隨著設施老舊，又未經新北市政府及交通部觀光局進行安全性檢查，對使用該設施者之生命、身體及財產造成累積性危險，危難發生之可能性逐年遞增，遑論八仙公司尚不定時對外供遊客使用，具有危險發生之迫切性，此應為楊貞慧及新北市政府城鄉發展局開發管理科職掌違反土地使用管制查處之公務員所能預見，亦僅能由該管公務員排除此侵害，是為杜絕危害發生之危險，依都市計畫法第79條第1項規定，新北市政府城鄉發展局人員即應處八仙樂園罰鍰，並勒令拆除「快樂大堡礁」，其裁量權已收縮至零，已無可裁量之餘地，惟該管公務員竟疏未為上開處分，顯然怠於執行上開規定之職務，具有過失。
⑶綜上所述，都市計畫法第79條第1項已明確規定新北市政府
對違反土地使用管制者，得予以行政處分之義務，且依其立法意旨具有保障可得特定人之生命、身體、財產法益，雖賦予新北市政府決定是否處分之裁量權，惟考量「快樂大堡礁」違反農地農用之規定設置長達3年以上等前揭因素，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，於102年8月6日楊貞慧參與前揭研商會議，知悉「快樂大堡礁」坐落土地無法變更為遊憩區時，其裁量權已收縮至零，楊貞慧及新北市政府城鄉發展局開發管理科職掌違反土地使用管制查處之人員，即應注意依上開規定處八仙公司罰鍰，並勒令拆除，惟其等均怠於為之，顯然怠於執行上開規定之職務，且具有過失，原告此部分主張，自屬有據。新北市政府仍以前詞辯稱：本件無都市計畫法第79條規定之適用，且該規定亦無國家賠償法第2條第2項後段規定之適用，其所屬公務員並未怠於執行職務云云，非屬可採。
⒎原告以前詞主張附表一編號2所示新北市政府工務局人員怠
於執行建築法第25條、第86條第2款所定職務等語。茲析述如下：
⑴按建築法第3條第1、2項規定：「本法適用地區如左：一、
實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。」建築法第4條規定：「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」建築法第7條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業爐竈、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處理設施等。」建築法第28條第2、3款規定：「雜項工作物之建築，應請領雜項執照。建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。」查八仙公司所設置「快樂大堡礁」坐落之土地，業經新北市政府於98年12月31日擬定為臺北港特定區都市計畫範圍內，依建築法第3條第1項第1款規定，自有建築法規定之適用；至於其他園區內符合建築物法第4、7條規定之設施，其坐落之土地縱非屬都市計畫區域內，然既供公眾使用，依同法第3條第2項規定亦有建築法規定之適用。而「快樂大堡礁」雖屬水域遊樂設施，與機械遊樂設施、游泳池不同，然其均係公眾玩樂使用，該設施建築方式類似於游泳池，且建築法第7條所列雜項工作物項目僅係例示性規定，並未排除其他類似設施，參以八仙樂園於94年11月11日取得觀光遊樂業執照時，其經交通部觀光局核准之遊樂設施，包括水域遊樂設施「漂漂河」等，均有取得雜項使用執照，且交通部觀光局於95年9月12日函修正八仙樂園之觀光遊樂業範圍面積時，亦於函說明欄第3項載明「上開土地設置之觀光遊樂設施於未取得雜項使用執照前，應停止使用」，此有交通部觀光局提出之八仙樂園觀光遊樂設施對照表、95年9月12日函在卷可稽（見本院卷㈠第138至142、144至145頁），可證八仙樂園內設置包括「快樂大堡礁」等水域遊樂設施，為建築法第7條所規定之雜項工作物，自應依建築法第28條第2、3款規定，取得雜項執照及使用執照。新北市政府雖以前詞抗辯「快樂大堡礁」不須取得雜項使用執照云云，並提出行政院體育委員會101年3月23日函附游泳池管理規範修訂會議紀錄為證（見本院卷㈧第21至23頁），然該會議決議僅係將水域遊樂設施排除該規範之適用，非謂水域遊樂設施即無建築法規定之適用，否則水域遊樂設施豈不無法可管，形成法律漏洞，有違建築法第1條所定維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的，故新北市政府仍以前詞置辯，自非可採。
⑵次按建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄
市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」建築法第86條第2款規定：
「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：…二、擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續；其有第58條情事之一者，並得封閉其建築物，限期修改或強制拆除之。」建築法第58條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。二、妨礙區域計畫者。三、危害公共安全者。四、妨礙公共交通者。五、妨礙公共衛生者。六、主要構造或位置或高度或面積與核定工程圖樣及說明書不符者。七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」而八仙公司所設置之「快樂大堡礁」等未經取得雜項使用執照之設施，依原告主張之95年間已設置完成，非屬施工中之雜項工作物，故本件並無建築法第58條規定之情事，自無建築法第86條第2款後段規定適用之餘地，先予敘明。
⑶再綜觀建築法第25條第2項規定：「直轄市、縣（市）（局
）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。」及同法第86條第2款前段規定內容，已明確規定新北市政府對於未經許可發給執照，而擅自建造或使用者，負有勘查並予以行政處分之義務。而建築法第1條載明立法目的在於為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，其性質上雖為公共利益或一般國民福祉而設，惟違法建築之建築物，對於使用該建築物者潛藏安全危機，因此，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，另寓有保障人民生命、身體及財產法益之意旨，上開法定職務內容具有與第三者之關聯性，而非僅係賦予新北市政府推行公共事務之權限而已。惟建築法第25條第2項規定為「得」派員勘查，並非「應」，賦予新北市政府是否勘查之決定裁量權；至於建築法第86條第2款前段規定為羈束規定，並未賦予新北市政府任何裁量權。因此，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，自須先予審究新北市政府就本件個案之勘查決定裁量權有無因前述六項考量因素收縮至零，而應如原告所主張對八仙公司處予罰鍰，並勒令停止使用補辦手續之處分。
⑷經查：
①有關附表一編號2所示公務員執行職務內容，兩造有所爭執
，本院依兩造所提證據及理由，判斷其等職務內容如附表四編號1至35所示，先予敘明。
②查新北市政府於95年至104年5月19日，對八仙樂園依觀光遊
樂業管理規則第25條規定辦理復業現場會勘10次，依新北市政府尚未銷燬資料，顯示附表一編號2所示新北市政府工務局之蔡政勳（100年5月19日、102年5月23日）、劉居名（101年5月17日）、王建智（103年5月20日），及未列入附表一編號2之工務局使用管理科技佐王偉明（104年5月19日），先後曾到場參與會勘，就觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表中「建築管理」欄均未記載有不合規定情事，且就新北市建築物公共安全之構造及設備檢（複）查紀錄表，均記載現場概況查核合格，並同意復業等情，有新北市政府提出之95至104年八仙樂園歷次復業會勘記錄暨所附資料在卷足憑（見本院卷㈡第69至94頁），而依上開規則並未強制新北市政府須派工務局人員參與會勘，故依上開證據，僅能證明上開工務局人員參與100至104年度會勘共計5次。又新北市政府於95年至103年8月8日，對八仙樂園依觀光遊樂業管理規則第38條規定實施觀光遊樂業督導考核競賽9次，依新北市政府尚未銷燬資料，顯示附表一編號2所示新北市政府工務局之陳鴻慶（98年7月17日、99年8月6日）曾到場參與督導考核檢查；至於100至103年新北市政府則未指派工務局人員到場參與考核，此有新北市政府提出之95至103年觀光遊樂業督導考核檢查應改進事項及後續改善紀錄暨所附資料在卷可稽（見本院卷㈡第96至144頁），惟依上開規則第2項規定其考核小組之成員包括建築管理，此屬新北市政府工務局之職務內容，故95至97年雖因新北市政府資料銷燬或資料不全，未能知悉有無指派工務局人員參與，然依法應計入有到場參與考核次數，因此，新北市政府工務局人員於95至99年度參與上開考核共計5次。另新北市政府於95年至104年4月23日，依觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項規定，對八仙樂園實施上/下半年定期檢查及督導考核競賽17次，依新北市政府尚未銷燬資料，顯示附表一編號2所示新北市政府工務局之程遠（98年5月14日）、蔡政勳（100年5月19日、101年4月17日）、陳彥同（100年11月10日）、李佳霖（101年4月17日、101年10月9日、102年4月17日）、劉居名（101年4月17日）、李秉霖（102年10月8日）、王建智（103年4月16日）、劉達勤（103年10月22日）、吳金霞（104年4月23日），先後曾到場參與上開檢查，就觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表中，有關「建築管理」欄均未記載有設置不合規定之雜項工作物，此有新北市政府提出之95至104年八仙樂園歷次上/下半年度辦理觀光遊樂業定期檢查及督導考核競賽記錄暨所附資料在卷可稽（見本院卷㈡第145至260頁），而依上開紀錄表考核項目包括「建築管理」，係屬新北市政府工務局之職務內容，故95至97年、98年下半年至99年下半年，雖因新北市政府資料銷燬，未能知悉有無指派工務局人員參與，然依法應計入有到場參與考核次數，因此，新北市政府工務局人員於95年至104年度參與上開考核共計17次。綜上證據，足認新北市政府工務局所屬包括上開公務員於95年至104年5月19日因上開復業會勘及督導考核競賽、定期檢查，至八仙樂園檢查共計27次。
③至於新北市政府於95年至104年，雖依觀光遊樂業管理規則
第38條規定，對八仙樂園實施機械遊樂設施安全檢查及違規查處16次，然依其函文資料及會議紀錄，主要係針對園區內機械遊樂設施進行檢查，無法證明與原告主張違法設置之「快樂大堡礁」等水域遊樂設施有關，此有新北市政府提出之95至104年八仙樂園歷次機械遊樂設施安全檢查及違規查處記錄暨所附資料在卷可稽（見本院卷㈡第261至411頁）。故原告主張此部分查處亦應列入新北市政府工務局所屬人員對「快樂大堡礁」檢查次數乙節，尚非可採。
④又新北市政府自承「快樂大堡礁」於77年間既已存在，而「
快樂大堡礁」並未取得雜項執照及使用執照乙節，亦為新北市政府所不爭執，則該違法設施自77年起長年客觀存在，計至新北市政府工務局人員於95年為前揭考核競賽檢查時，已長達18年之久，該設施不論構造、設備均未經勘驗合格，本身既具有危險性，又隨著時間老舊，期間又未經交通部觀光局或新北市政府工務局人員檢查，危險性逐年遞增，倘容任該設施繼續存在，自不能排除八仙樂園不定時對外開放供遊客使用，對遊客之生命、身體及財產造成危害，具有危險發生之迫切性，須藉由落實上開各項檢查，載明八仙公司上開違法設置使用情形，對八仙公司予以處分，始能防免，此應為新北市政府工務局於95至97年參與上開檢查人員，及吳金霞、王建智、劉達勤、李佳霖、蔡政勳、李秉霖、劉居名、陳彥同、陳鴻慶、程遠、王偉明等11人所能預見，堪認上開公務員就建築法第25條第2項所定勘查之決定裁量權已收縮至零，其等應確實對八仙樂園進行前揭違法設施之勘查。而其等於95年至104年5月19日先後對八仙樂園實施各項檢查共計27次，本應注意檢查目的在於發現八仙公司有無違反建築法規定設置未取得雜項執照及使用執照之遊樂設施，並將之對外開放使用，以維護遊客旅遊安全，是其檢查範圍當然包括「快樂大堡礁」等未取得雜項執照及使用執照之設施，且依上開設施現場狀況亦能判斷是否長年未使用，抑或曾開放遊客使用，參以交通部觀光局於95年至103年間函知新北市政府之定期或不定期檢查函文暨所附紀錄表，均載明「未取得使用執照之設施，請管制遊客進入」等語，八仙樂園導覽圖並載有違法設施8項，八仙公司實際上亦不定時對外開放遊客使用，倘上開公務員落實檢查，當能發現違法開放使用情形。惟其等於歷年各項檢查竟疏未落實檢查，並記載該設施違法設置使用狀況，俾進一步依建築法第86條第2款前段規定，處以八仙公司罰鍰，並勒令停止使用補辦手續，長年容任包括「快樂大堡礁」在內之違法設施繼續存在，八仙公司不斷違法擴張經營面積達2.5倍以上，並不定時對外開放上開違法設施供遊客使用，其等顯然怠於執行上開規定之職務，並具有過失。又上開公務員中蔡政勳、程遠亦遭新北市政府予以懲處，此有經原告援用之監察院107年6月19日院台交字第1072530190號函附懲處情形資料在卷可稽（見本院卷㈡576、578頁），堪認原告主張上開除王偉明外之其餘公務員怠於執行上開職務，於法有據。至於原告主張如附表一編號2所示其餘公務員亦怠於執行上開職務云云，惟依原告所提卷證無法證明此部分公務員實際上亦參與執行上開職務之執行，自難認其等有何怠於執行上開職務之行為，故原告此部分主張，不足採信。
⑸綜上所述，建築法第25條第2項、第86條第2款前段已明確規
定新北市政府對擅自建築或使用之建築物得加以勘查，對於擅自使用者，並應予行政處分之義務，且依其立法意旨具有保障可得特定人之生命、身體、財產法益，雖賦予新北市政府決定是否勘查之裁量權，惟考量「快樂大堡礁」未取得雜項執照及使用執照，迄95年間已長達近18年等前揭因素，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，新北市政府自95年起就建築法第25條第2項之決定裁量權已收縮至零，即應確實落實勘查，而新北市政府工務局於95年至97年參與上開各項檢查人員及吳金霞等11人，即應注意依上開規定勘查，並處以八仙公司罰鍰，勒令停止使用補辦手續，惟其等均怠於為之，顯然怠於執行上開規定之職務，且具有過失，原告主張除王偉明外之其餘前揭公務員怠於執行上開職務，自屬有據。新北市政府仍以前詞辯稱：本件無建築法之適用，上開建築法規定亦無國家賠償法第2條第2項後段之適用，其所屬公務員並未怠於執行職務云云，非屬可採。
⒏原告以前詞主張新北市政府所屬公務員怠於執行觀光遊樂業管理規則第35條規定等語。茲析述如下：
⑴按觀光遊樂業管理規則第35條規定：「觀光遊樂業應設置遊
客安全維護及醫療急救設施，並建立緊急救難及醫療急救系統，報請地方主管機關備查。觀光遊樂業每年至少舉辦救難演習一次，並得配合其他演習舉辦。前項救難演習舉辦前應通知地方主管機關到場督導。地方主管機關應將督導情形作成紀錄並陳報交通部觀光局備查；其認有改善之必要者，並應通知限期改善。」綜觀上開條文內容，已明確規定新北市政府負有督導八仙樂園建立緊急救難及醫療急救系統之義務，且依其立法目的在於加強維護公共場所安全，確實保障消費者權益，以落實保障民眾休閒遊憩活動安全，具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益，惟賦予新北市政府決定是否有改善必要並限期改善之裁量權。因此，上開規定既為裁量授權條款，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，自須進一步審究新北市政府就本件個案之行政裁量權有無因前述六項考量因素收縮至零，而應通知八仙公司限期改善。
⑵經查：
①八仙公司依觀光遊樂業管理規則第35條第1項規定，於104年
6月9日提送系爭救難系統予新北市政府，經新北市政府於104年6月26日同意「備查」，該系統中包括一般意外如遊客受傷及健康、疾病事件處理程序，及重大意外事故如颱風、火災、炸彈威脅、毒氣外洩、停電影響程度重大時啟動緊急救難機制，而關於「快樂大堡礁安全守則」、「歡樂海岸安全守則」，均僅記載有關水域活動之相關安全守則及遊客因奔跑跌倒或在水中翻覆碰撞受傷之處理流程，此有原告提出之上開備查函（見北院卷第155頁），及新北市政府提出並經原告援用之系爭救難系統在卷可稽（見本院卷㈢第464至471、562至563、567頁）；另八仙公司於104年6月18日依觀光遊樂業管理規則第35條第2、3項規定辦理緊急救護及醫療急救系統演練，新北市政府指派附表一編號2所示觀光旅遊局觀光管理科科員陳淑娟、衛生局醫事管理科技佐羅偉倫、消防局等人員參與，該演練主要係針對八仙樂園於正常狀況下供遊客使用設施，可能發生之孩童走失、遊客溺水、骨折、跌倒事故進行處理、救護，此有新北市政府提出之八仙樂園104年6月23日函檢送之成果報告在卷足憑（見本院卷㈡第460至483頁）。而綜觀消防法及消防法施行細則，均係針對建築物規定應設置消防安全設備、使用防焰物品、製定消防防護計畫、災害搶救，其中針對戶外為規範者僅有消防法14條及消防法施行細則第17條規定有關「山林、田野引火燃燒、施放天燈」，其他戶外設施則未為規範，且「快樂大堡礁」、「歡樂海岸」均屬水域遊樂設施，該設施依通常使用，因注水具有隔絕火災之功能，則在正常使用下自無發生火災之重大意外事故之可能，足認系爭救難系統所指重大火災緊急救難機制並未包括包括「快樂大堡礁」在內之水域遊樂設施。故新北市政府備查之系爭救難系統及到場督導八仙公司演練，均係針對八仙樂園正常使用園區內設施通常可能發生之一般及重大意外所為。
②又八仙公司將「快樂大堡礁」等3項水域遊樂設施出租予瑞
博公司，期間為104年6月24日至28日，供瑞博公司進行硬體及場地佈置，於104年6月27日13時至23時舉辦系爭彩色派對使用，而瑞博公司承租「快樂大堡礁」等3項水域遊樂設施時係屬乾燥狀態，瑞博公司並將「快樂大堡礁」作為舞臺及舞池使用，系爭彩色派對性質係屬陸上活動，瑞博公司並非承租上開場地作為原有通常水域遊樂設施使用，已改變原有使用性質及目的，且當日參加派對者眾，是其使用項目及安全管理，均非當初興辦事業計畫及營運管理計畫所能涵括，相較於園區內例行性活動危險因子較高，對此，即應另規劃安全計畫以為因應，自不包括在系爭救難系統及演練範圍。交通部因此於104年9月22日增訂觀光遊樂業管理規則第19條之1以為規範，則八仙樂園在該條增訂前並無就舉辦系爭彩色派對報請新北市政府核准之義務，陳淑娟、羅偉倫當下無從預見八仙公司擅自將「快樂大堡礁」等3項水域遊樂設施，違法分割出租予瑞博公司舉辦系爭彩色派對，則其等依一般樂園通常使用可能發生之危險，於106年6月18日至八仙樂園督導演練，新北市政府並於104年6月26日同意備查系爭救難系統，自無裁量權收縮至零，必須要求八仙公司針對系爭彩色派對提出「緊急救難及醫療急救系統」，並進行演練，故原告仍以前詞主張陳淑娟、羅偉倫怠於執行觀光遊樂業管理規則第35條所定之職務云云，自非可採。
③至於原告雖主張陳淑娟、羅偉倫於104年6月18日到場督導演
練時已知系爭彩色派對將於104年6月27日舉行云云，並提出新聞報導、103年彩色派對於網路、便利商店之廣告文宣為證（見北院卷第149至153頁）。然此為新北市政府所否認，且呂忠吉於警詢中供稱：104年6月24日至26日是場地整理，27日才正式賣票進場，28日才撤場等語（見本院卷㈧第56頁）；於偵查中供稱：我們承租場地5天，前三天是舞台的架設及燈光、音響進場，第四天是活動日，第五天是撤場，在6月24日之前沒有到八仙樂園去插旗幟，也沒有海報，八仙公司也沒有幫我們做宣傳等語（見本院卷㈧第60、65至66頁）。佐以證人即新北市政府消防局八里分隊隊員林宗翰於偵查中證述：104年6月18日我去八仙樂園不知道八仙樂園有彩色派對的活動，他們也沒有講等語（見本院卷㈧第74頁），足認陳淑娟、羅偉倫於104年6月18日至八仙樂園督導演練時，現場並未有任何系爭彩色派對之宣傳文宣或海報、旗幟等，可知悉系爭彩色派對將於104年6月27日在八仙樂園舉辦。
縱103年在八仙樂園內曾舉行彩色派對，嗣瑞博公司就系爭彩色派對亦於網路及便利商店進行宣傳，然此僅能吸引特定人關注，一般人非必均會留意，尚難據此即認陳淑娟、羅偉倫可因此知悉，而對八仙公司所提出之系爭救難系統要求限期改善，並於104年6月18日演練時為同一之要求，故原告此部分主張，自非可採。
④另原告雖以陳淑娟、羅偉倫已受新北市政府懲處為由，主張
其等怠於執行觀光遊樂業管理規則第35條所定職務云云，並提出羅偉倫訊問筆錄、監察院107年6月19日院台交字第1072530190號函附懲處情形資料為證（見北院卷156至157頁、本院卷㈡第574、579）。然綜觀其等懲處事由，陳淑娟係因工作及執行不力遭懲處，並非因違反上開規定職務而受懲處；至於羅偉倫則係因其於104年6月18日演練結束離開時收受八仙公司贈送之招待券5張、DM1張，經新北市政府以其接受不當餽贈，有損機關聲譽為由，予以懲處，核與其執行督導上開演練無涉。因此，尚難據此認其等即有怠於執行觀光遊樂業管理規則第35條所定職務，原告此部分主張，尚非可採。
⑶綜上所述，觀光遊樂業管理規則第35條已明確規定新北市政
府負有督導八仙樂園建立緊急救難及醫療急救系統之義務，且依其立法目的具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益，惟賦予新北市政府決定是否有改善必要並限期改善之裁量權，而系爭救難系統及演練係針對八仙樂園正常使用園區內設施通常可能發生之一般及重大意外所設置及演練，並未包括八仙公司擅自將「快樂大堡礁」等3項水域遊樂設施分割出租予瑞博公司舉行系爭彩色派對之陸上大型活動，且陳淑娟及羅偉倫於104年6月18日到場督導演練時，亦未見任何文宣、廣告及旗幟，系爭彩色派對又異於水域遊樂設施之通常使用方式，陳淑娟及羅偉倫自無預見之可能性，而命八仙樂園針對系爭彩色派對建立緊急救難及醫療急救系統並進行演練，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，其等決定裁量權自未收縮至零，則其等認系爭救難系統及演練合於規定，未命八仙公司改善，即無怠於執行上開職務之行為，難認有何過失。故原告主張其等怠於執行上開規定之職務，並具有過失云云，自非可採，新北市政府以前詞置辯，堪以採信。
⒐原告以前詞主張新北市政府消防局人員、附表一編號2所示
臺北縣政府建設局及新北市政府觀光旅遊局人員怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項所定職務等語。茲析述如下：
⑴按103年7月25日修正前觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項
規定：「地方主管機關督導轄內觀光遊樂業之旅遊安全維護、觀光遊樂設施維護管理、環境整潔美化、遊客服務等事項，應邀請有關機關實施定期或不定期檢查並作成紀錄。前項觀光遊樂設施經檢查結果，認有不合規定或有危險之虞者，應以書面通知限期改善，其未經複檢合格前不得使用。第1項定期檢查應於上、下半年各檢查1次，各於當年5月底、11月底前完成，檢查結果應陳報交通部觀光局備查。」嗣於103年7月25日修正其中第3項檢查完成期限為「各於當年4月底、10月底前完成」。綜觀上開條文內容，已明確規定新北市政府負有對八仙樂園實施定期或不定期檢查之義務，且依其立法目的在於加強維護公共場所安全，確實保障消費者權益，以落實保障民眾休閒遊憩活動安全，具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益。而此規定其中第1項、第2項後段、第3項規定均為「應」，係屬羈束規定，新北市政府無裁量權；至於第2項前段規定賦予新北市政府就八仙樂園之觀光遊樂設施是否檢查不合格或有危險之虞之決定裁量權。因此，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，本件須進一步審究新北市政府就八仙樂園之觀光遊樂設施經檢查結果之決定裁量權，有無因前述六項考量因素收縮至零，而應通知八仙公司限期改善，未經複檢合格前不得使用，及新北市政府有無怠於將檢查結果陳報交通部觀光局。
⑵經查：
①新北市政府於95年至104年4月23日，依觀光遊樂業管理規則
第37條第1至3項規定，對八仙樂園實施上/下半年定期檢查及督導考核競賽17次，其中附表一編號2所示臺北縣政府建設局、新北市政府觀光旅遊局之林延宗（95年5月17日）、蔡明哲（96年5月11日、98年5月14日、99年4月27日、100年5月19、101年4月17日、101年10月9日、103年4月16日）、陳淑娟（100年11月10日、102年4月17日、102年10月8日、103年4月16日、103年10月22日、104年4月23日）、吳若瑄（101年4月17日、101年10月9日），先後曾到場參與上開檢查，就觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表中，有關「觀光遊樂設施安全」欄均未記載有違規使用情形，有交通部觀光局提出之觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表，及新北市政府提出之95至104年八仙樂園歷次上/下半年度辦理觀光遊樂業定期檢查及督導考核競賽記錄暨所附資料在卷可稽（見本院卷㈠第274、283、303頁、卷㈡第145至260頁），雖97年度因新北市政府資料銷燬致未能提供以供本院核對參與檢查之公務員，惟依上開公務員任職期間及職務內容，經比對97年度參與上開檢查之公務員應為蔡明哲。
②然「快樂大堡礁」既未取得雜項執照及使用執照，亦未經交
通部觀光局核准使用，且新北市政府自承該設施早於77年間既已存在，迄95年已違法設置長達18年，該設施既未經勘驗合格，歷年亦未經交通部觀光局或新北市政府對設施本身安全性進行檢查，倘八仙樂園將該違法設施對外提供遊客使用，對遊客之生命、身體及財產法益之危害，自較合法設置之觀光遊樂設施更大，此應為林延宗等4人所能預見，遑論交通部觀光局於95至100年依觀光遊樂業管理規則第37條第4項規定，會同新北市政府上開公務員至八仙樂園實施檢查，並發函檢送觀光遊樂業經營管理與安全維護檢查暨督導考核競賽評分紀錄表予八仙公司、新北市政府，其中於95年至99年之紀錄表、函文說明欄中分別記載「未取得使用執照設施，請管制遊客使用」等類似字語，此有交通部觀光局提出並經原告援用之95至99年函（稿）暨上開紀錄表在卷可參（見本院卷㈠第272至311頁），且八仙公司於違法設置期間亦曾多次對外開放遊客使用，並於網站上介紹宣傳違法設施，顯然罔顧遊客之生命、身體及財產安全，自具有危險發生之迫切性，且此種侵害之防止有林延宗等4人以觀光遊樂業管理規則第37條第2項規定，對八仙公司處以限期改善，未經複檢合格前不得使用，始能防止危害之發生，堪認林延宗等4人就上開規定之決定裁量權已收縮至零。惟林延宗等4人於辦理上開檢查時均未注意落實檢查並為上開處置，致未能將包括「快樂大堡礁」在內之違法設施設置情形具體記載於檢查結果，陳報交通部觀光局為適當處分，任由「快樂大堡礁」在內之違法設施繼續存在，其等顯然怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項所定職務，並具有過失。
③又蔡明哲、陳淑娟亦遭新北市政府予以懲處，此有原告援用
之監察院107年6月19日院台交字第1072530190號函附懲處情形資料在卷可稽（見本院卷㈡574至575頁），堪認原告主張林延宗、蔡明哲、陳淑娟、吳若瑄等4人怠於執行上開職務，於法有據。至於原告主張如附表一編號2所示其餘公務員亦怠於執行上開職務云云，惟依原告所舉證據無法證明其餘公務員實際上亦參與執行上開職務之執行，自難認其等有何怠於執行上開職務之行為，故原告此部分主張，不足採信。④另原告雖主張新北市政府消防局所屬公務員於參與上開檢查
時亦有怠於執行前揭規定之職務云云。然綜觀消防法及消防法施行細則均未對戶外遊樂設施之消防安全設備設置、防焰物品使用、消防防護計畫製定為規範，消防局所屬公務員本即無對「快樂大堡礁」進行消防檢查之義務，其等自無怠於執行前揭規定職務之可言，且「快樂大堡礁」係屬水域遊樂設施，於正常使用狀況下亦無發生火災之可能，故原告此部分主張，自非可採，新北市政府以前詞置辯，堪以採信。
⑤而原告以救難路線長達700公尺、狹窄，漂漂河水質髒污為
由，主張消防局及林延宗等4人怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項所定職務部分，非屬可採，理由詳如本院認定交通部觀光局未怠於執行同條第1、4項所定職務內容，茲不贅述。
⑶綜上所述，觀光遊樂業管理規則第37條第1至3項已明確規定
新北市政府負有對八仙樂園實施定期或不定期檢查之義務，且依其立法目的具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益，而該規定第2項前段雖賦予新北市政府認定八仙樂園檢查是否合格之決定裁量權，惟考量「快樂大堡礁」自77年起至95年違法設置長達近18年等前揭因素，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，自95年起新北市政府之決定裁量權已收縮至零，林延宗等4人即應注意落實檢查，以八仙樂園不合規定，且有危險之虞，通知限期改善，未經複檢合格前不得使用，並應將檢查之違法結果陳報交通部觀光局，惟其等均未為之，顯然怠於執行上開規定之職務，具有過失。故原告主張其等怠於執行上開職務，自屬有據；新北市政府仍以前詞辯稱其所屬公務員並未怠於執行職務云云，非屬可採。至於原告逾前揭主張之部分，則屬無據，新北市政府所為抗辯，應屬可採。
⒑原告以前詞主張如附表一編號3所示內政部消防署所屬公務員怠於執行消防法第14條所定職務等語。茲析述如下：
⑴按100年5月4日修正公布施行之消防法第14條規定：「田野
引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告易致火災之行為，非經該管主管機關許可，不得為之。主管機關基於公共安全之必要，得就轄區內申請前項許可之資格、程序、應備文件、安全防護措施、審核方式、撤銷、廢止、禁止從事之區域、時間、方式及其他應遵行之事項，訂定法規管理之。」綜觀上開規定已明確規定內政部消防署有公告並訂定法規管理易致火災行為之義務，且消防法第1條已載明立法目的在於為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，故消防法第14條立法規範目的具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益，非僅賦予內政部消防署推行公共事務之權限而已。惟該條第2項規定「得」，並非「應」，即賦予內政部消防署是否公告並訂定法規管理易致火災行為之決定裁量權。因此消防法第14條規定為裁量授權條款，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，自須進一步審究內政部消防署就本件個案之行政裁量權有無因前述六項考量因素收縮至零，而應如原告所主張公告「噴放（灑）可燃性微細粉末之行為」為易致火災之行為。
⑵經查：
①消防法第14條第1項所定「及其他經主管機關公告易致火災
之行為」係緊接於「田野引火燃燒、施放天燈」，可知該其他易致火災之行為係為補充「田野引火燃燒、施放天燈」之列舉性規定不足而設，屬不確定之法律概念。參酌併列之「田野引火燃燒、施放天燈」易致火災行為之特性，內政部消防署公告其他易致火災之行為之要件，亦應同於上開列舉行為，即本身須具備可燃物並伴隨火源，且火源因該行為而具擴散性，極易延燒至周邊其他可燃物，稍有不慎極易引起火災肇致重大災害之要件，內政部消防署就此要件具備與否自有審查認定之決定裁量權。
②依據內政部消防署就系爭塵爆使用之色粉鑑析結果，系爭塵
爆之紫色色粉自燃溫度測定2次分別為攝氏369.5、369.9度，色粉熱裂解溫度紫色及綠色色粉均約為攝氏300至350度，又依據內政部消防署對系爭塵爆色粉進行模擬燃燒實驗結果，得知溫度攝氏425至500度時，噴灑紫色色粉可產生燃燒，此有內政部消防署火災證物鑑定報告在卷可稽（見士林地檢署104年度偵字第7782號卷第98頁背面、第101頁背面、第125至126頁），足見色粉本身雖具有可燃性，然色粉自燃須達到攝氏300度以上高溫，於常溫下粉末本身不會自燃。而「粉塵爆炸」係指「可燃性固體之微粒子浮游於空氣中，當與空氣混合到一定可燃性濃度時若遇到火焰或放電火花而產生爆炸之現象。」此有陳弘毅編著之火災學在卷可參（見同上偵卷第89頁）；佐以系爭塵爆事故之鑑定人於本院104年度矚訴字第1號業務過失致死等案件審理中到庭作證，其中內政部消防署火災調查組鑑定科科長葉金梅證稱：本案使用之玉米粉或玉米澱粉，均屬於可燃性粉塵，依據火災學判斷，若粉塵被揚起，和空氣混合就會成為一種燃料，又有空氣，若有熱源就可能產生燃燒、爆燃現象，最重要的是濃度須達到可引起燃燒的範圍內，密閉空間只是讓達到這個範圍的時間、條件達成可能會快一點，也可能會適合一點。本案噴灑粉塵時，有火源在，只要燃燒範圍對，就會產生爆燃，只要沒有火源，或是噴灑時做一些其他防護措施，可能就會避免等語（見該案卷㈢第4頁背面至第5頁）；新北市政府消防局火災調查課股長王惠慧證稱：粉塵是一個可燃物，在空氣中懸浮遇到熱源，就可能造成一個燃燒的狀態，也就是在空氣中懸浮達到一定濃度，與空氣適切混合，遇到適切熱源就能產生粉塵塵爆之狀態，發生塵爆主要是懸浮狀態、與空氣混合、遇到適切熱源，三者缺其一，當然應該就可以防止塵爆發生。熱源部分要適切隔離，或是避免使用，或不在使用空間範圍內，因假設粉塵存在時，與空氣接觸，若遇熱源即可能造成燃燒狀態，若熱源不存在，應該就可以適切防範這個事故的發生等語（見該案卷㈢第7頁）；新北市政府消防局火災調查課隊員陳逸帆證述：粉塵是可燃性固體之微粒子浮游於空氣中，當空氣混合至一定可燃性濃度，若遇火源、火焰或放電性火花時，會產生爆炸之現象，火災會發生是因為火源、空氣和可燃物，如果移除以上其一之因素，即可以避免火災塵爆之發生等語（見該案卷㈢第9頁），足認噴放（灑）可燃性微細粉末，須粉末與空氣混合至一定可燃性濃度，並碰觸到熱源，條件相加，缺一不可，始會發生塵爆。而噴放（灑）可燃性微細粉末之行為本身僅具備可燃物要件，並無伴隨火源，故內政部消防署依前述是否公告為「其他易致火災之行為」之要件，決定該行為不符合要件而未將之公告管理，其裁量權之行使於法並無不合。否則，以此類推，舉凡堆放紙張、木材等之行為，因本身具備可燃物要件，是否均須公告管理之，如此，將無端限制人民之權利，顯然逾越消防法第14條規定之範疇。
③又系爭塵爆之發生係因呂忠吉疏未對現場工作人員告知色粉
有發生塵爆之危險，亦疏未將色粉與電腦燈（熱源）為適切隔離，又疏未控制現場色粉包括噴灑時間、次數、用量，將購買之4公噸色粉全運至現場，除提供參與民眾拋撒色粉包外，並在舞臺上使用二氧化碳鋼瓶噴射色粉，於系爭塵爆發生前已使用約3公噸色粉，嗣呂忠吉逕自離開舞台，沈浩然為炒熱氣氛，仍在舞臺上使用二氧化碳鋼瓶噴射置放在舞臺前方20公斤之色粉堆3次，使舞臺前方至舞池區充滿粉塵雲，復臨時指使毫無操作二氧化碳鋼瓶經驗之盧建佑前來舞臺，由沈浩然、盧建佑分持二氧化碳鋼瓶向舞臺左、右側，一起朝舞臺前緣置放之綠色、紫色色粉堆噴射氣體，共同製造效果，嗣盧建佑因操作不當，將舞臺上之紫色色粉噴入置放在色粉堆旁邊之電腦燈，造成燈泡高溫表面引燃，紅色火光向上飄出，且由於舞臺前方至舞池區佈滿粉塵雲，色粉濃度過高，火光瞬間引燃充斥在舞臺前方至舞池區之粉塵雲，粉塵爆燃所生火光再由上向下延燒至舞池區，又因舞池區地上堆積厚約10公分色粉，致塵爆在舞池區擴散延燒等情，業經臺灣高等法院105年度矚上訴字第2號刑事判決認定明確（見本院卷㈤第24至34頁），足證系爭塵爆之發生係因上開人為疏失，未將色粉與熱源為適切隔離所致，尚非內政部消防署於事故發生前所能預見，難認其就是否公告「噴放（灑）可燃性微細粉末之行為」為消防法第14條第1項所定「易致火災之行為」之裁量權已收縮至零。縱內政部消防署於系爭塵爆發生後之104年7月10日公告「於公共場所或公眾得出入之場所辦理運動、休閒活動或其他聚眾活動時，噴放（灑）可燃性微細粉末之行為」為易致火災之行為，主管機關應不予許可，然此係為預防類似災害再次發生所為，自難據此往前推論內政部消防署如附表一編號3所示公務員即有怠於執行消防法第14條所定職務之過失。
④至於原告雖主張系爭麈爆發生前，臺灣地區已舉辦過彩色路
跑及派對，經新聞媒體報導有發生麈爆之危險，高雄市政府即取消彩色路跑，且國外自西元1878年5月2日起即有重大粉塵爆炸案例，交通部觀光局對於損害發生具有預見可能性云云，並提出網路新聞報導、103年彩色派對宣傳資料為證（見北院卷第149至153頁、本院卷㈢第94至95、100頁、卷㈣第598至599頁）。然民視新聞係報導室內噴灑色粉遇火光可能導致爆炸，高雄市政府則係因有環境汙染之虞而取消彩色路跑，至於原告所舉國外粉麈爆炸案例係在工廠、礦坑等密閉空間發生，此亦有內政部消防署提出之網路新聞報導在卷可稽（見本院卷㈤第105至110頁），而系爭塵爆發生前既無任何室外因噴放（灑）可燃性微細粉末發生爆炸之案例，此乃全球首例，內政部消防署就此顯無預見之可能生，故原告此部分主張，自非可採。
⑶綜上所述，消防法第14條明確規定內政部消防署有公告並訂
定法規管理易致火災行為之義務，且具有保障可得特定人之生命、身體及財產等法益，惟賦予內政部消防署決定何種行為係屬「易致火災之行為」之裁量權，經內政部消防署審酌噴放（灑）可燃性微細粉末之行為本身僅具備可燃物要件，並無伴隨火源，而未將之公告管理，其裁量權之行使並無不當，且系爭塵爆係因人為疏失未將色粉與熱源適切隔離所致，又為全球首例戶外發生塵爆事故，內政部消防署自無預見之可能性，其事後為前揭公告管理，僅係為防止類似事故發生，自難據此推論內政部消防署就上開規定之決定裁量權已收縮至零，依釋字第469號解釋文及理由書意旨，附表一編號3所示公務員未公告噴放（灑）可燃性微細粉末之行為，為易致火災之行為，難認有何因過失而怠於執行上開職務。故原告主張其等怠於執行上開規定之職務，並具有過失云云，自非可採，內政部消防署以前詞置辯，堪以採信。
㈢本件交通部觀光局所屬上開公務員既有前述因過失怠於執行
觀光遊樂業管理規則第37條第1、4項、發展觀光條例第54條第1項所定職務；新北市政府所屬上開公務員亦有前述因過失怠於執行都市計畫法第79條第1項、建築法第25條第2項、第86條第2款前段、第37條第1至3項所定職務之行為，自應審酌其等行為與附表二編號1至10所示被害人死亡間，有無相當因果關係。茲論述如下：
⒈按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並
二者之間，有相當因果關係為成立要件（最高法院48年台上字第481號民事判決意旨參照）。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係（最高法院103年度台上字第738、2252、2585號、107年度台上字第2437號民事判決意旨參照）。
⒉經查：
⑴如附表二編號1至10所示被害人因系爭塵爆而受有如附表二
編號1至10所示傷害，其後於附表二編號1至10所示時間死亡，致原告受有損害。雖交通部觀光局與新北市政府所屬公務員前述怠於執行職務之行為，不必係原告所受損害發生之唯一因素，然兩者間仍必須具有相當因果關係。而「快樂大堡礁」係屬水域遊樂設施，縱上開公務員怠於依前述規定，命八仙公司停止其營業之一部或全部、勒令拆除、勒令停止使用、限期改善，未經複檢合格前不得使用，依客觀之審查，在一般情形有此一環境、條件存在，通常係八仙公司違法對外開放「快樂大堡礁」供遊客使用，致遊客因使用該設施游泳、戲水所受損害，縱使該公務員未怠於執行上開職務，所能防止人民遭受侵害者亦為上開損害。且「快樂大堡礁」在通常使用狀態必須注水，而粉塵爆炸必須具備前揭條件相加始會發生，參以鑑定證人王惠慧於上開刑事案件中證述：現場濕度會影響爆燃，濕度若較高，粉塵揚起不會過多，避免揚起粉塵於空氣中懸浮，會降低產生粉塵爆炸之發生機率，預防粉塵爆炸最好的工具當然是水等語（見該案卷㈢第8頁）；佐以鑑定證人陳逸帆於上開刑事案件中亦證述：現場濕度是影響靜電是否產生之可能，超過50%的濕度可以防止塵爆等語（見該案卷㈢第10頁背面），足見水具有將色粉與熱源隔絕之功能，則縱有人於使用該水域遊樂設施期間噴放（灑）可燃性微細粉末，因有污染水質之虞，已難噴放（灑）色粉至一定濃度，且色粉遇水潮濕亦難揚起粉塵，又因注水隔絕熱源，再受限於「快樂大堡礁」僅提供游泳、戲水，附屬陸地空間有限，實無法舉行系爭彩色派對之大型活動，自無可能發生系爭塵爆。惟瑞博公司係向八仙公司承租乾燥之「快樂大堡礁」作為舞臺及舞池，舉行系爭彩色派對，並非作為一般通常水域遊樂設施使用，其損害發生之環境及條件已全然不同，又因前揭人為疏失肇致系爭塵爆，此顯然為偶發之獨立事件，實非前述公務員所得預見，並事先加以預防，依前揭判決意旨，難認該公務員怠於執行上開職務與原告所受損害間，具有相當因果關係。
⑵又原告雖主張因救難路線狹長，漂漂河水質髒污，造成被害
人送醫延誤及感染，導致死亡損害擴大云云，並提出診斷證明書、新聞報導、急診病歷、檢查/治療同意書為證（見北院卷第144頁、本院卷㈢第154、159至162、167、173、191至192、196至199、201至202、204、208、295至297頁、卷㈦第379至382頁、卷㈧第292至298頁）。然原告並未具體此部分事實，自難僅以新聞媒體片面報導即認為真。而系爭塵爆發生時間為104年6月27日20時31分許，綜觀上開診斷證明書及病歷記載，附表二編號1至10所示被害人係於104年6月27日21時58分至23時15分；至於診斷證明書、檢查/治療同意書上所載住院時間及同意治療時間，係急診後之時間，兩者尚非相同，不予計入，是最晚送醫者距系爭塵爆發生時間約2時44分。惟系爭塵爆係於瞬間發生，造成499人受傷，新北市政府消防局調派救護車144輛、載運輕傷用車18輛、各式救災車輛88輛及相關救災人員1,504名，此有監察院調查報告，及內政部消防署提出之系爭塵爆應變及處置實錄在卷可稽（見北院卷第120頁、本院卷㈤第103頁），是由上開受傷人數及救災車輛、人員，顯非一時片刻即可全數救護完畢，縱使發生地點不同，仍須進行車輛、救災人員、醫療院所調度，並進行交通疏散，實難認上開被害人就醫時間即有所延宕，且其延宕係因救難路線狹長所致，又上開被害人燒燙傷面積如附表二編號1至10所示，占總人體面積50%至96%不等，感染率倍增，尚難以部分被害人嗣後罹患菌血症、敗血症等，即謂係因跳入漂漂河所致，遑論原告就何被害人確有跳入漂漂河及水質髒污之前提事實，亦未舉證證明。再承前述，交通部觀光局及新北市政府所屬公務員就原告所主張救難路線狹長、漂漂河水質髒污之部分，並未怠於執行觀光遊樂業管理規則第37條所定職務，與原告主張損害擴大間，即無相當因果關係可言，故原告此部分主張，自非可採。
⒊綜上所述，依原告所舉證據無法證明交通部觀光局、新北市
政府所屬公務員怠於執行上開職務，與原告所受損害間具有相當因果關係；至於內政部消防署既未有怠於執行職務之行為，與原告所受損害間自無相當因果關係，故原告依國家賠償法第2條第2項後段規定，主張被告應負國家賠償責任，為無理由，被告以前詞置辯，自屬可採。
四、又原告依國家賠償法第2條第2項後段規定請求被告負國家賠償責任既無理由，則本院自無庸就原告依國家賠償法第5條、民法第194條規定請求被告不真正連帶給付附表二編號1至10所示精神慰撫金有無理由，及附表二編號1至10所示被害人是否與有過失之爭點，加以論述，附此敘明。
五、從而，原告依國家賠償法第2條第2項後段、第5條、民法第194條規定，請求：㈠交通部觀光局各給付原告如附表二所示金額，及均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈡新北市政府各給付原告如附表二所示金額，及均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈢內政部消防署各給付原告如附表二所示金額，及均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈣第一至三項聲明，如任一被告為給付，其餘被告於其給付金額之範圍內同免給付義務，為無理由，應予駁回。而原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。
伍、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無一一詳予論駁之必要，併此敘明。
陸、本件訴訟費用依民事訴訟法第78條、第85條第1項但書規定，由敗訴之原告楊秀涐、宋玉玲、王列忠、吳德成各負擔1/10，餘由其餘原告各負擔1/20。
柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1項但書，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 1 日
民事第二庭 法 官 蘇錦秀以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 108 年 10 月 1 日
書記官 林政毅