臺灣士林地方法院民事判決 108年度選字第5號原 告 呂孫福訴訟代理人 俞百羽律師被 告 中央選舉委員會法定代理人 李進勇訴訟代理人 賴錦珖
唐效鈞上列當事人間選舉無效事件，本院於民國108年7月11日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告之法定代理人原為陳朝建，於民國108年6月3日變更為李進勇，有行政院108年5月31日院授人培字第1080035998號函及所附任命令在卷可稽（本院卷第729、730頁），並據李進勇具狀聲明承受訴訟（本院卷第728頁），核與民事訴訟法第176條規定相符，應予准許。
二、按選舉委員會辦理選舉、罷免違法，足以影響選舉或罷免結果，檢察官、候選人、被罷免人或罷免案提議人，得自當選人名單或罷免投票結果公告之日起15日內，以各該選舉委員會為被上訴人，向管轄法院提起選舉或罷免無效之訴，公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第118條第1項定有明文。本件原告及訴外人蔡錦賢、呂鈞鴻、鄭宇恩、鄭戴麗香、陳靜儀、陳偉杰共7人登記參加107年度直轄市市議員新北市第1選舉區之選舉（以下省略選舉區，逕稱系爭選舉），且系爭選舉經被告於107年11月30日以中選務字第1073150509號公告當選人名單，由蔡錦賢、鄭宇恩、鄭戴麗香、陳偉杰當選市議員，原告並未當選等情，有新北市選舉委員會（下稱新北市選委會）候選人名單公告及被告當選人名單公告在卷可稽（本院卷第15、16、55、56頁），是原告於107年12月13日提起本件訴訟，合於上開法定15日內起訴之要件，合先敘明。
三、原告主張：
(一)有關蔡錦賢犯預備賄選罪遭判刑確定，執行時未到案，迄至行刑權罹於時效後，有無選罷法第26條第4款之消極資格而不得參選疑義乙案，被告已於107年10月16日第517次會議，就「蔡錦賢參選議員是否准予登記」進行表決，在場委員11人，勾選准予登記者5票、不准予登記者3票、未勾選之空白票2張，主席迴避未參加投票，則依中央選舉委員會會議規則（下稱中選會會議規則）第15條第1項規定：「委員會議議案之表決，出席委員過半數之同意為通過，但重大爭議案件以委員總額過半數之同意為通過；未過半數之同意為否決；如差一票即達過半數時，主席得參加一票使其通過，或不參加使其否決。」該議案即因未過半數而未通過，亦即被告應已決議不准予蔡錦賢登記為系爭選舉候選人。
(二)詎被告於翌日召開第518次會議，僅有7名委員出席，竟就上開相同議題，決議以傳真方式請委員再就「是否同意維持往例決議，准予蔡錦賢登記參選」表示意見，若逾半數委員同意，被告即維持往例決議，准予蔡錦賢登記參選。嗣經9位委員傳真回覆，其中7位表示同意，2位表示不同意，因而准予蔡錦賢登記參選（下稱系爭決議）。
(三)然系爭決議准予蔡錦賢登記參選，核有下列違法：
1、被告已於517次會議決議不准蔡錦賢登記參選，系爭決議再次作成相反之決議，核已違反「一事不再議」原則，應屬無效。
2、中選會會議規則第15條第2項規定：「前項議案表決人數之計算，以『在場出席』委員人數為準。」，中央選舉委員會組織法（下稱中選會組織法）第7條第2項亦規定：「…開會時須有全體委員二分之一以上『出席』始得開議，會議之決議，應有『出席委員』過半數之同意…」，且會議規範第55條明文之表決方式僅有舉手、起立、分立、唱名及投票5種，並無傳真方式，且均以在場出席為表決之要件，系爭決議以傳真方式作成，違反該等規定及法律保留原則、正當法律程序原則，應不成立。
3、中選會組織法第7條第2項規定，重大爭議案件應有「全體委員三分之二以上出席」始得開議，有關蔡錦賢參選資格核屬重大爭議案件，惟被告召開第518次會議，僅有7名委員出席，並不足額，亦屬違法。
(四)另外，被告第518次會議紀錄之說明欄記載第517次會議係「決議蔡員不准予登記（參選）在案」，惟查第517次會議紀錄卻係記載「決議：本案雖經表決，惟未果。（會後另簽陳提下次委員會續行處理）」，可見被告亦有竄改第517次會議紀錄、涉犯刑法第214條使公務員登載不實等罪嫌，違法使本不應取得參選資格之蔡錦賢得以參選，而不當影響系爭選舉之選舉結果。
(五)有關蔡錦賢得否登記參選一事，因內政部遲未修改選罷法第26條，監察院前已對內政部提出糾正案，被告猶不知所警惕，仍作成違法之系爭決議而准予蔡錦賢登記參選。嗣監察委員陳師孟、蔡崇義，更對系爭決議提出調查報告，認有上述違法在案。被告違法審定蔡錦賢具候選人資格，致影響系爭選舉之選舉結果，爰依選罷法第118條第1項規定提起本件選舉無效訴訟，並聲明：系爭選舉無效。
四、被告答辯：
(一)新北市選委會係系爭選舉之主辦機關，就本件訴訟標的方有處分權能，原告對僅具指揮監督權限之被告提起本件訴訟，欠缺當事人適格要件。又提起選舉無效之訴，應以辦理選舉有普遍違法之事由為要件，原告僅係爭執蔡錦賢有候選人消極資格而不得參選，應僅得依選罷法第121條對蔡錦賢提起當選無效之訴。
(二)選罷法第118條所指辦理選舉「違法」，應指實質之違法，且須明顯重大而足以影響選舉結果。蔡錦賢並不具選罷法第26條消極資格情事，業經臺灣高等法院104年度選上字第24號判決確認在案，被告以系爭決議審定蔡錦賢具候選人資格，與先前被告准許蔡錦賢參選之前例相同，符合平等原則及行政自我拘束原則，且被告准許蔡錦賢登記為候選人，與原告是否從當選變為落選，係屬二事，原告並未舉證前述審定足以影響選舉結果，自不得提起選舉無效之訴。
(三)被告為獨立之合議制行政機關，有訂定議事內規之自主空間，如自訂規範有所不足，亦得參酌其他議事成規以補不足，核屬被告之內部事項。至有關國會之一事不再議原則，無從類推適用於屬於行政機關之被告。有關審定蔡錦賢候選人資格一案，因107年10月19日即須進行候選人抽籤作業，時間急迫，而同年月16日第517會議表決時，差一票即達過半數，惟因主席迴避，並未參加一票使其通過，亦未不參加使其否決，而存有疑義，翌日第518次會議方應急迫需要，決議以傳真書面徵詢委員同意之方式，先予處理，事後亦經第519次會議予以追認，並無違法。又被告並未依中選會會議規則第5條，以全體委員1/2以上出席，出席委員過半數同意，認定上開審定一案為重大爭議案件，自非屬重大爭議案件，無中選會組織法第7條第2項規定重大爭議案件應有「全體委員三分之二以上出席」始得開議之適用，第518次會議並無出席委員不足額之情事。
(四)另第518次會議紀錄之說明欄只是描述第517次會議討論過程而已，且第518次會議決議亦載明「本案前經上（第517）次委員會議審議未果」，被告並無竄改第517次會議紀錄之情事。並聲明：原告之訴駁回。
五、按當事人之適格為權利保護要件之一，原告或被告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟實施權，當事人即非適格，原告欠缺權利保護要件，法院自應認其訴為無理由，以判決駁回之；而當事人適格與否，為法院應依職權調查之事項，且此項當事人適格之欠缺，法院毋庸命其補正（最高法院32年上字第160號判例、80年度台上字第2378號判決意旨參照）。又按當事人之適格，指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定訴訟標的之關係定之，必須當事人對於特定訴訟標的之法律關係有處分之權能，始足當之（最高法院92年度台上字第1770號判決意旨參照）。原告對被告提起本件選舉無效之訴，經被告抗辯為當事人不適格，是本院自應就本件有無當事人不適格之情事，先為審酌判斷如下：
(一)原告於本件係提起「選舉無效之訴」，而該類型訴訟，乃以辦理選舉是否違法、足以影響選舉結果而應重行選舉為訴訟標的，自須以「辦理選舉」之該選舉委員會為被告，此觀選罷法第118條第1項及第119條規定之文義即明。又依同法第7條第1項規定：「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」，同法施行細則第4條第1項第3款並規定：「各級選舉委員會依本法第七條規定辦理選舉時，其主辦之選舉委員會區分如下：…
三、直轄市議員、直轄市長選舉，由直轄市選舉委員會主辦，受中央選舉委員會指揮、監督。」。可知，直轄市議員選舉之辦理機關為直轄市選舉委員會，而中央選舉委員會僅為主管監督機關，並非辦理機關，是就直轄市議員選舉提起選舉無效之訴，自應以該直轄市選舉委員會為被告，方屬適格。
(二)經查，本件原告所參選者為107年度直轄市市議員新北市第1選舉區之選舉，已如前述，則其提起本件選舉無效之訴訟，參諸前揭規定及說明，即應以新北市選委會為被告，始為適格之當事人，原告以中央選舉委員會為被告提起本訴，被告當事人適格顯有欠缺，應認原告之訴為無理由，以判決駁回之。
(三)原告雖主張依據選罷法第34條第1項規定，系爭選舉之候選人資格係由被告審定，新北市選委會亦係依被告之審定辦理系爭選舉，被告審定程序違法（即系爭決議違法）既為本件爭點，被告自具當事人適格等語（本院卷第294、783頁）。
惟查，本件訴訟標的並非「審定是否違法」，而係「選舉是否違法、無效而應定期重行選舉」，兩者核有不同。析言之，如以被告所為審定是否違法為訴訟標的，因選罷法並無明定此種訴訟類型，揆諸審定核屬行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對候選人發生法律效果（確定是否具候選人資格而得參選，選罷法第34條規定參照）之單方行政行為，性質上為行政處分（行政程序法第92條規定參照），自應依訴願法及行政訴訟法之規定提起行政救濟（臺北高等行政法院100年度訴字第2126號判決、最高行政法院101年度裁字第1210號裁定意旨參照）。至如提起選舉無效之訴，審定雖為辦理選舉程序中之一部，然該部分程序縱有違法爭議，亦僅係原告得以之作為攻擊防禦方法，由法院一併審酌，以判斷是否認定選舉違法、無效而應重行選舉而已，此乃原告之訴在實體上有無理由之問題，與何人方具當事人適格無涉。是原告僅以被告為候選人資格之審定機關，主張其為選舉無效訴訟之適格被告，尚有誤解。
(四)又原告自陳伊就本件審定違法爭議，另有以新北市選委會為被告提起選舉無效之訴（案號為本院108年度選字第6號，本院卷第683頁），亦即原告就同一訴訟標的，同時提起2件選舉無效訴訟。惟選舉所涉事務繁多，以系爭選舉而言，除新北市選委會為主辦機關、本件被告負責候選人資格之審定外，尚有新北市第1選舉區內之各區戶政機關負責編造選舉人名冊、各區公所負責辦理投、開票所設置等事務（選罷法第11條第2項、第20條規定參照），此僅係行政機關依法為內部分工以達成行政任務，不應因此反推認負責其中某部分選舉事務之各機關，均具選舉無效訴訟之被告適格，而各得對之提起選舉無效訴訟。歸結言之，選罷法第118、119條之選舉無效訴訟乃以整體選舉是否違法、無效而應重行選舉為訴訟標的，第118條第1項所定「以各該選舉委員會為被告」，自係指以各該選舉之主辦選舉委員會為被告，而不得以僅負責一部分選舉事務之機關為被告。據上，原告既以相同之事由，對系爭選舉之辦理機關新北市選委會提起選舉無效之訴，復又就同一選舉，對非屬辦理機關之被告提起選舉無效之訴，不僅欠缺當事人適格，亦無必要，併此敘明。
六、綜上所述，原告對被告提起本件選舉無效之訴，有當事人不適格之情形，核屬欠缺權利保護要件，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故不另一一論述，併此敘明。
八、據上論結，原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
選舉法庭審判長法 官 馬傲霜
法 官 孫曉青法 官 劉家昆以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
書記官 黃湘美