臺灣士林地方法院民事判決111年度重國字第2號原 告 姬健文
姬梁文董佩琪陳芳蘭陳王秀蓉陳昶銘陳香伶陳江浩楊明珅上 九 人訴訟代理人 陳學驊律師原 告 黃子昌
賴美鳳李育叡李育臻李沐晴李育儒許譽騰許真瑱許耀升上 九 人訴訟代理人 梁恩泰律師複 代理人 莊子慧原 告 謝振榮
劉士弘劉彥均黃錦芳劉至純上 五 人訴訟代理人 呂柏寬律師原 告 徐婉萍
徐紹萍廖定山廖珮茹廖秀綺上 五 人訴訟代理人 徐宗賢律師複 代理人 張雯婷律師被 告 衛生福利部法定代理人 薛瑞元訴訟代理人 蕭維德律師
單鴻均律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國112年11月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
壹、按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件原告主張被告應負國家賠償責任，於民國110年11月11日先以書面向被告請求，經被告於110年12月10日拒絕賠償等情，有被告110年12月10日衛部法字第1100035707號函（見本院重國字卷㈠171至195頁）可稽，是原告提起本件國家賠償訴訟，已踐行上開法定先行程序。
貳、被告之法定代理人於訴訟中由陳時中變更為薛瑞元，茲據其聲明承受訴訟（見本院重國字卷㈠第313至317頁），於法核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、原告起訴主張：
一、被告於110年5月、6月間就嚴重特殊傳染性肺炎（下稱新冠肺炎）之防治行為，有違反法令及怠於執行職務之行為，致原告28人之親屬共12人均罹患新冠肺炎而離世（下稱確診離世者），原告因而受有精神上痛苦，爰依國家賠償法第2條第2項前段、後段規定，請求被告負賠償責任。緣000年00月間，大陸地區之湖北省武漢市陸續出現不明原因的肺炎個案，被告所轄疾病管制署（下稱疾管署）隨即啟動邊境因應等措施，並於109年1月15日將該不明肺炎列為第五類法定傳染病，後定名為嚴重特殊傳染性肺炎；同年1月20日，行政院同意開設三級中央流行疫情指揮中心，隔日臺灣出現首起境外移入確診個案，同年2月臺灣發現首例死亡個案，本土社區感染疑慮一度加深，即於同年2月27日因應國際疫情嚴峻，中央流行疫情指揮中心提升為一級開設。於中央流行疫情指揮中心成立期間，各級政府均應遵照中央指揮官之指示，辦理傳染病之防治工作，此觀乎傳染病防治法第5條第1項第1款、第37條第2項、第44條第1項第3款、第53條第2項前段等規定即明。110年4月14日，中央流行疫情指揮中心宣布自同月15日起放寬國籍航空公司機組員返國檢疫措施，由「5+9」調整成「3+11」模式（機組人員均適用「居家檢疫」3天採檢陰性，再「自主健康管理」11天），此檢疫措施之放寬導致發生中華航空機師之新冠肺炎群聚感染事件（下稱華航諾富特群聚事件），同年5月13日發現後續蘆洲、萬華、宜蘭群聚案之病毒基因定序與華航諾富特群聚事件相同，應該是臺灣社區的一個大群聚事件，故對於本群聚事件所致感染而死亡者，被告自應負賠償責任。
二、尤有甚者，於上開大規模群聚事件爆發前、後，被告對於新冠肺炎之防治卻有下列不作為或違背國際醫療規範之指示與行為：全面禁止普篩，與國際通行辦法背道而馳，對於疫情之散布未能有效遏止，後係由地方政府大規模普篩，進而控制疫情擴散；未能備妥快篩試劑，在疫情進入社區感染階段，醫療單位欠缺快篩試劑可以進行篩檢，受感染者僅能以PCR檢驗方式採檢，而採檢需等待相當時間（2天、3天，甚至更久）才能獲悉結果，在未能獲悉結果前，未對於已感染但未被通知確診者進行必要性之隔離，導致疫情持續擴散，且延宕受感染者之治療，故而病情惡化至死亡。於疫情爆發前，國際間就新冠肺炎擴散情況可能之嚴峻情況已有廣泛報導，但被告於疫情爆發後，仍呈現篩減量能不足，臨時ㄧ再加開檢驗站，顯未就防治疫情之擴散具有合理之準備；對於國際間已採取為治療新冠肺炎之瑞德西韋、單株抗体等藥物欠缺足夠儲備或完全未進行採購，又對於作為治療新冠肺炎患者所必要之血氧機、高流量氧氣鼻管未採購儲備；未備妥足夠之負壓隔離病床，致後續醫療機構無從收治確診病患。於疫情爆發後，因收治之準備不足，被告指示地方政府或各醫療院所，針對新冠肺炎確診者拒絕提供醫療照護，要求確診者在家中自我隔離，且未有足夠且明確之醫療建議，致多名確診者在家中自我隔離期間，因未獲得必要治療而離世；疫情爆發後，醫療量能與硬體設備準備均不足，自000年0月下旬後疫情大爆發後始徵召防疫旅館，還需等候相關機關通知，確診者始能依照指示入住隔離，且有病床不足、必要醫療救治設備與用藥不足之情形，讓確診者病情惡化而離世；直至000年0月下旬後疫情大爆發，未有充足且不間斷之疫苗得購進、輸入臺灣，對比同時間各國疫苗接種比例，相關政府單位採買疫苗流程與時序堪疑。而新冠肺炎於000年0月下旬前已肆虐全球一年有餘，被告職司流行傳染病防治工作，應當知悉各國之疫情發展情形，並瞭解在英國、印度等地，均已發生確診病患雖症狀輕微卻突然發生缺氧死亡之情形，卻指示地方政府及醫療院所，得命病患自行返家或居住於無醫療服務之旅館，致使原告之家屬求助無門，在家苦等通知之下、在無醫療照護之情況下、在苦求使用血氧機與瑞德西委藥物無門之下、在等候PCR檢測結果期間，即發生死亡之結果，難謂無違法之情形，並與各該離世者之死亡間具有相當因果關係，被告自應承擔國家賠償之責。（關於原告主張12位確診離世者未受到被告採取預防、照顧與醫療措施之說明，如本判決附表二所示）。
三、本件確診離世者分別為原告之至親，竟因新冠肺炎蔓延染疫，因負有防範發生感染職責之被告之過失，致本事故發生，令原告失怙、失恃、喪偶等，痛失至親，遭此打擊誠悲痛逾恆，身心所受之痛楚甚巨；又原告於至親染疫遭隔離期間，擔心憂慮至極，卻無法相見，甚至在確診離世者死亡後，只能草草火葬了事，如此對原告又是二度傷害。原告爰依國家賠償法第2條第2項前段、後段，及國家賠償法第5條引用民法第194條第3項規定（其中，原告楊明珅為確診離世者楊志豪之長兄，請求權基礎為類推適用民法第194條第3項），請求被告給付精神慰撫金。本件原告請求之精神慰撫金數額（如本判決附表一所示）係依各自身分、地位、經濟狀況等一切情狀而為請求，各自請求之金額尚屬合理。
四、聲明：
㈠、被告應給付各原告如本判決附表一所載之金額，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈡、願供擔保，請准宣告假執行。
貳、被告則辯稱：
一、原告起訴主張被告因諸多防疫作為違背國際醫療指引或有不作為、怠於執行職務之情事，而請求國家賠償，然對於違反作為義務、或其所主張不法執行職務之行為與確診離世者之死亡結果間之相當因果關係，均未舉證以實其說。又原告起訴狀中對於被告之指摘，均係關於防疫政策之問題，國際間新冠肺炎疫情屬於新型態之流行性傳染病，究應如何進行相關防疫作為，國際間專家學者及政府單位莫衷一是，蓋因新冠肺炎疫情之發展並無歷史資料可佐，相關防疫政策僅能透過不斷滾動修正，綜合專家之意見進行裁量，作出當下妥適之決策，難謂有何「無不作為裁量餘地」之作為義務，該防疫政策之決策所生結果，縱有何不完美、成效不彰之處而發生爭議，亦非所謂「公務員怠於執行職務」之情形，原告未能舉證說明被告所屬公務員有何「裁量收縮至零」之作為義務，或有故意過失不法侵害人民權利之情事；原告迄今仍未具體特定指出被告有何構成國家賠償法第2條第2項前段或後段規定之情事，僅泛言指摘被告透過公文使確診離世者有延誤就醫之情形，然若依渠等主張之內容，似指被告有義務指示各級醫療院所，將無症狀或輕症者一律收治於醫院的病房住院，隨時近用醫療，以對於確診者可能從輕症演變成中重症之任何風險，給予24小時不間斷之醫療照護，甚至應允許無症狀或輕症者入住專責病房，始係無延誤就醫且量能充足，惟醫療資源有限，不可能將所有罹患新冠肺炎之病人，不分輕、重症（甚至有些無症狀）均一律安置於醫療機構內，如此將使真正有緊急治療需求之病人無法獲得適切之治療，世界各國政府亦同此方法處理，此乃公眾週知之事實。事實上新冠肺炎之相關救治工作，實受制於諸多客觀上之因素，包含突然激增之就醫需求、檢驗人力之調配等，新冠肺炎疫情擴張速度快又難以準確預測，是於疫情不斷擴張之階段，相關救治工作效率如何，實難以掌握，世界各國皆然，故難遽認被告或其他政府機關所屬公務員有因效率不如預期之情形，而逕自認定為可歸責，並負應作為而不作為之國家賠償責任，更遑論原告亦未指明被告所屬公務員究竟有何達成特定程度救治量能之法律上義務。
二、原告指摘個別確診離世者於較嚴重症狀出現後，聯繫相關單位卻乏人問津，無醫院可以收治，無救護車可載送就醫等節，均未見原告提出有欲就醫而遭明確拒絕之具體舉證；退步言之，縱令原告確有遭遇此種情形，茲因本件係國家賠償訴訟，而非醫療糾紛爭議事件，確診離世者縱有延誤就醫之情事，當屬消防單位、醫療單位乃至於其他地方政府所屬機關與病人、病患家屬間之爭議問題，與被告行政機關有無過失無涉。（關於被告對於原告主張12位確診離世者病程表中政府缺失部分之意見，如本判決附表三所示）。
三、聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之不爭執事項：
一、姬許美珠、董德川、陳正財、楊志豪、歐慶芬、李文欽、許東森、許馬藜弘、謝陳寬、劉春德、徐紀東、陳寶緞（即確診離世者）共12人均染有新冠肺炎，並於110年5月至6月間發生死亡之事實。
二、原告等28人與本件12位確診離世者間有親屬關係（含配偶、直系血親一親等、旁系血親二親等）。
三、中央流行疫情指揮中心係為因應新冠肺炎大流行須應變動員而設置之中央層級的任務編組單位，隸屬於被告，統籌指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、國軍、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作，制訂並推動防疫應變政策。
四、110年4月14日中央流行疫情指揮中心宣布自15日起將機組員管理由「5+9」調整為「加強版3+11」模式（3天居家檢疫，經PCR陰性，加上11天自主健康管理），自110年4月15日起實施。
肆、兩造之爭執事項：
一、110年4月14日中央流行疫情指揮中心宣布自15日起將機組員管理「5+9」調整為「加強版3+11」模式（3天居家檢疫，經PCR陰性，加上11天自主健康管理），自110年4月15日起實施，被告所屬公務員於執行職務時是否有國家賠償法第2條2項前段規定所謂故意或過失不法侵害12位確診離世者生命之情事？是否有國家賠償法第2條第2項後段所謂怠於執行職務導致12位確診離世者死亡之情事？
二、110年5月至6月間，被告是否有實施任何「禁止篩檢」之政策致侵害12位確診離世者生命之情事？被告未採行普篩政策，是否有國家賠償法第2條第2項前段規定所謂故意或過失不法侵害12位確診離世者生命之情事？
三、被告所屬公務員於110年5月至6月間就新冠肺炎PCR檢測量能相關政策，是否有國家賠償法第2條第2項前段規定所謂故意或過失不法侵害12位確診離世者生命之情事？是否有國家賠償法第2條第2項後段所謂怠於執行職務導致12位確診離世者死亡之情事？
四、被告所屬公務員於110年5月至6月間新冠肺炎防疫政策中有關快篩試劑、新冠肺炎藥物、血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床相關政策，是否有國家賠償法第2條第2項後段所謂怠於執行職務導致12位確診離世者死亡之情事？
五、被告是否有於110年5月至6月間指示地方政府或各醫療院所，針對新冠肺炎確診者拒絕提供任何醫療照護之情事？被告指示確診之輕症者在家中自我隔離並監測健康狀況，是否有國家賠償法第2條第2項前段規定所謂故意或過失不法侵害12位確診離世者生命之情事？被告對於確診者就醫之指引，是否有國家賠償法第2條第2項後段所謂怠於執行職務導致12位確診離世者死亡之情事？
六、被告對於新冠肺炎疫苗採購，是否有國家賠償法第2條第2項後段所謂怠於執行職務導致12位確診離世者死亡之情事？
七、原告主張被告前揭採行「加強版3+11」政策等不法行為，與12名確診離世者之染疫有無相當因果關係？12名確診離世者之染疫與渠等死亡之結果間有無相當因果關係？
八、被告所屬公務員於110年5月至6月間疫情升溫前，是否對於防疫政策之準備工作，有國家賠償法第2條第2項後段所謂怠於執行職務導致12位確診離世者死亡之情事？不行為與死亡結果間有無相當因果關係？
九、原告28人分別依據國家賠償法第2條第2項前段、後段及國家賠償法第5條引用民法第194條第3項，請求被告給付精神慰撫金，是否有理由？
伍、得心證之理由：
一、按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠償法第2條第2項前段、後段分別定有明文。又國家機關依上開規定負賠償責任，以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件（最高法院109年度台上字第1647號判決意旨參照）。再所謂「相當因果關係」，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係；相當因果關係乃由「條件關係」及「相當性」所構成，必先肯定「條件關係」後，再判斷該條件之「相當性」，始得謂有相當因果關係，該「相當性」之審認，必以行為人之行為所造成之客觀存在事實，為觀察之基礎，並就此客觀存在事實，依吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者，始足稱之（最高法院104年度台上字第1619號判決意旨、最高法院101年度台上字第443號判決意旨參照）。另按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文；民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責。據此，國家賠償責任應具備下列要件：「⒈行為人須為公務員；⒉須為執行職務行使公權力之行為或怠於執行職務；⒊須係不法之行為；⒋須行為人有故意或過失；⒌須侵害人民之自由或權利；⒍須不法行為與損害之發生有相當因果關係」，且主張請求賠償權利存在之原告，應就上開賠償責任要件負舉證之責。
二、經查：
㈠、關於爭點一（即原告指摘被告採行「加強版3+11」模式）部分：
１、⑴原告主張：110年4月14日，被告所屬中央流行疫情指揮中心宣布自15日起放寬國籍航空公司機組員返國檢疫措施，由「5+9」調整成「3+11」模式，此檢疫措施之放寬導致發生華航諾富特群聚事件，而同年5月13日發現後續的蘆洲、萬華、宜蘭群聚案之病毒基因定序與華航諾富特群聚事件相同，應該是臺灣社區的一個大群聚事件，而能自境外帶回病毒者僅能係機組員，並非在地獅子會成員、茶藝館及遊藝場員工與消費者，故對於本群聚事件所致感染而死亡者，被告應負賠償責任等語。⑵被告則辯稱：主管機關對於航空機組員防疫管控機制，須同時考量航空機組員之工作具有頻繁出入國境之性質、維持必要航空客貨運輸量能，並同時兼顧航空機組員身心健康及飛航安全，被告所屬公務員與交通主管機關歷次變更機組員防疫管控機制，均係經綜合評估後本於比例原則所為之裁量，具有正當性，並無於執行職務時有故意或過失不法侵害人民權利之情事，且依監察委員浦忠成、蘇麗瓊對於國籍航空公司抵臺航班之機組員檢疫防疫措施之調查報告，業敘明被告所屬指揮中心決定實施「加強版3+11」前之決策過程，已有通盤考量本土疫情、航空公司管理責任、航空機組人員PCR檢測結果及航空機組員身心壓力導致飛安危險等因素，並非未經評估率性而為，而本件原告亦未舉證證明實施「3+11」機組員防疫管控機制，與12位確診離世者之死亡間有相當因果關係存在等語。
２、查原告雖舉被告公布之華航諾富特感染關係圖、新聞報導等件為據，主張被告並不否認華航諾富特飯店群聚案與新北獅子會、萬華茶藝館與宜蘭遊藝場確診者均係感染英國變異株，病毒基因定序看來有關聯性等情（見本院重國字卷㈠第405至413頁），以及被告於110年5月24日所發函文中，表示「因應國內近期發生航空公司機組員感染及本土COVID-19感染疫情」，要求醫療院所就近期求診病人加強詢問如該病人之親友是否接觸本次機組員及防疫旅館員工、是否有進出高風險場所或職業之暴露風險、是否曾至公告確診個案之活動足跡、是否曾至人群聚集場所旅遊史等病人風險評估問題等情（見本件外放之限制閱覽卷㈡〈即新北市政府衛生局以111年12月21日新北衛疾字第1112387811號函檢送本院之中央所發相關防疫措施函文卷〉第468至474頁），據而主張被告公布自110年4月15日起對於國籍航空公司機組員之返國檢疫措施改採「加強版3+11」模式，乃國內000年0月間社區爆發疫情之總源頭云云。惟查，我國於110年4、5月間並未全面禁止旅客入境，而入境旅客於進行居家隔離期間亦可能因自行隔離措施不確實而形成防疫之破口，亦即導致社區群聚感染之可能原因多端，尚難遽認國內每位確診者之感染源頭均係因被告公布採行「加強版3+11」模式而來。據上，本件原告所舉之證據，未能證明12位確診離世者之罹病及死亡結果，與被告公布對於國籍航空公司機組員之返國檢疫措施採行「加強版3+11」模式之行為間有相當因果關係存在，與國家賠償法第2條第2項規定之賠償要件並不該當。
㈡、關於爭點二（即原告指摘被告實施「禁止篩檢」政策、未採行普篩政策）部分：
１、⑴原告主張：被告將快篩試劑何時發放、何人使用、於醫療機構付費使用等把持在握，形同本件確診離世者與其他民眾全無自行快篩檢測之機會，雖非名義上宣布禁止快篩，然實質上之作為與政策即係禁止民眾居家自行快篩，將民眾確診之風險推向更鉅之端，而無近用篩劑、普篩之效；本件確診離世者均未能提前篩檢自身有無確診，即無可能避免傳染他人，亦因他人未能提前篩檢，同致本件確診離世者於不知情之狀況下置於風險中，被告對於篩檢政策之錯誤，顯有過失等語。⑵被告則辯稱：被告之防疫相關作為中，對於有疑似症狀、疑為感染之人，均無任何「禁止篩檢」之舉措；而就未實施普篩政策乙節，係考量普篩須耗費大量成本，且因110年5月以前篩檢陽性率甚低，依據科學統計上之判斷，普篩不僅無助於控制疫情，甚至可能造成大量偽陰性、偽陽性之判讀，而無法達成更高之防疫成效，乃被告所屬公務員於篩檢政策上，因時因地考量實際需求所作出之裁量等語。
２、查依卷附臺北市政府衛生局以111年12月16日北市衛疾字第1113187199號函、新北市政府衛生局以111年12月21日新北衛疾字第1112387811號函檢送本院之110年4月至7月中央所發之相關防疫措施函文（見本件外放之限制閱覽卷㈠、㈡），均未見被告曾公告實施「禁止篩檢」措施；且於110年4月、5月上旬即發函通知各縣市政府、醫療組織，就有疑似症狀或風險者於社區採檢院所就醫採檢，而於110年5月中旬國內疫情進入社區流行階段，亦發函通知規劃設置社區採檢站就有症狀及風險者執行採檢等情（見本件外放之限制閱覽卷㈠第34至36頁，及限制閱覽卷㈡第518至520、536至538、550至551、566至568、574至575、580至581頁）；又關於是否提供民眾抗原快篩試劑供自行檢驗、是否採行全民普篩政策，涉及防疫效益之評估、權衡醫療資源之分配，乃醫療政策選擇層面之問題，尚乏事證認該等篩檢政策為唯一正確之檢疫方式，難謂被告有何不法侵害之行為或怠於執行職務之行為，與國家賠償法第2條第2項規定之賠償要件並不該當。
㈢、關於爭點五（即原告指摘被告指示地方政府或醫療院所對確診者拒絕提供醫療照護，以及指示確診之輕症者在家自我隔離並監測健康狀況、對確診者之就醫指引有缺失）部分：
１、⑴原告主張：被告於110年5、6月間數度發文阻斷無症狀或輕症患者近用醫療、接受照護之權利，將無症狀或輕症患者阻絕於醫療機構之外，而僅得至檢疫所、防疫旅館或居家隔離，並以「是否篩檢為PCR陽性」作為縮減患者入院收治之可能性，且對確診者無明確之就醫指引；以公衛避免擴大傳染之角度，被告應在第一時間收治、控制、匡列所有可能出現之傳染鏈，然被告反其道而行，顯有疏失，自應擔負國家賠償責任等語。⑵被告則辯稱：被告從未指示地方政府或各級醫療院所拒絕提供醫療照護；而指示無症狀或輕症患者居家隔離，乃新冠肺炎疫情大流行時必然之防疫舉措，並無任何不法，原告亦未舉證說明被告所屬公務員有何怠於執行職務之情事等語。
２、查原告雖舉被告於110年5月16至18日發布之醫界通函及對外宣導表示「...一、醫療營運降載：㈠依病人治療之急迫性需求等，評估病人且綜合考量延遲提供病人診療的風險及疾病傳播的風險後，決定提供或延遲診療。...」、「...若家中或同住者有武漢肺炎（2019冠狀病毒疾病，COVID-19）患者，在尚未安排住院前，因為8成武漢肺炎患者都是輕症，在家休息數天後症狀可恢復。」、「我是COVID-19確診個案，應該要注意甚麼？⒈大部分的COVID-19感染者症狀輕微，休養後即可自行康復，為了將醫療資源留給重症患者，請您先留在家中不要離開，等候公衛人員通知...」等語（見本院重國字卷㈠第197至203頁），及於110年5月19日、20日、22日、27日、28日、30日及6月2日、30日陸續發函，建議將無症狀或輕症確定病例安置於集中檢疫場所或防疫旅館、或居家隔離，並告知醫療院所倘收治非確診、疑似或比照疑似病人照護之對象（如居家隔離/居家檢疫期間無症狀住院病人等)，健保將不予給付相關費用等情（見本件外放之限制閱覽卷㈠第34至36、38至39、48至49、72至74、76至78頁，及限制閱覽卷㈡第518至520、514至516、510至511、496至497、316至318、258至270、250至252、242至243頁，及本院重國字卷㈠第297至299頁），係阻斷無症狀或輕症患者近用醫療、接受照護之權利云云。惟查，於新冠肺炎疫情擴張階段，為保全醫療量能、權衡醫療資源之分配，採行收治住院者須符合一定要件、無症狀或輕症患者不逕由醫療機構收治住院等指施，乃為避免緊急危難所為；而原告所舉上開被告發布之函文或公告，亦已揭明係為因應國內疫情進入社區流行階段，為確保國內醫療院所對疫情因應及保全醫療量能而實施之醫療應變措施，且所謂「醫療營運降載」，表明係「依病人治療之急迫性需求，評估病人且綜合考量延遲提供病人診療的風險及疾病傳播的風險」，由醫療機構本於專業就個案作出醫療決策，決定提供或延遲診療等情（見本院重國字卷㈠第197頁，及外放之限制閱覽卷㈡第536至538頁），又被告發布之確診者注意事項，同時提醒確診者「務必觀察自身症狀變化，若出現以下症狀時，請立即聯繫119、衛生局或撥打1922：喘、呼吸困難、持續胸悶胸痛、意識不清、皮膚或嘴唇或指甲床發青」等語（見本院重國字卷㈠第201、203頁），尚難認本件被告有何指示地方政府或醫療院所對於確診者一律拒絕提供醫療照護、或未對確診者為就醫指引等情。
３、又原告指摘依被告於110年5月27日發文通知修訂之「嚴重特殊傳染性肺炎病例定義」及「嚴重特殊傳染性肺炎確診個案處置及解除隔離治療條件」（被證4），於附件2即「社區篩檢站快篩個案處置流程」中，將「是否篩檢為PCR陽性」此一要件，作為是否入院收治之絕對要件，不論患者快篩結果如何，如果要入院收治，必須經過漫長PCR篩檢等待云云。
惟查，原告所舉上揭被告於110年5月27日修訂之「社區篩檢站快篩個案處置流程」，於抗原快篩結果為陽性時，除通報係新冠肺炎外，即再續行評估是否有「住院需求」（見本院重國字卷㈠第291頁）；且依被告於110年5月17日發文中表示「一、醫療營運降載：㈠『依病人治療之急迫性需求等，評估病人且綜合考量延遲提供病人診療的風險及疾病傳播的風險』後，決定提供或延遲診療。」（見本院重國字卷㈠第197頁、限制閱覽卷㈡第536頁）、及被告於110年5月17日發文通知修訂之「嚴重特殊傳染性肺炎通報個案處理流程」（被證7）中，就符合通報條件者，即再續行評估「是否有肺炎或需住院」等情（見本院重國字卷㈠第307頁），亦即關於是否收治住院，係以患者係輕症、或有中重症肺炎症狀為判斷基準，如患者於PCR檢驗結果出爐前已有呈現中重症肺炎症狀，醫療院所本於醫療專業判斷當予救治，應無原告所指稱因被告要求將「是否篩檢為PCR陽性」作為入院收治之絕對要件，以致病患無法即時救治、延誤醫療之情事。
４、至於原告復主張：以公衛避免擴大傳染之角度，應在第一時間收治、控制、匡列所有可能出現之傳染鏈，然被告反其道而行，顯有疏失云云，並聲請傳訊專家證人即中國醫藥大學附設醫院內科部感染科王任賢醫師說明於三級疫情期間何處有缺失等情。惟衡諸新冠肺炎屬於新型態之流行性傳染病，應如何進行相關防疫作為，國際間各專家學者及政府機關莫衷一是，本件原告聲請傳訊上開專家證人為陳述，因仍屬一家之言而難認係防疫行為之客觀標準答案，是認尚無傳訊之必要，併為敘明。
５、據上，被告並無指示地方政府或醫療院所對於確診者一律拒絕提供醫療照護，又於新冠肺炎疫情擴張階段，採行收治住院須符合一定要件、無症狀或輕症患者不逕由醫療機構收治住院等指施，乃為避免緊急危難所為，並對確診者公告就醫指引，是尚難認被告有何不法侵害之行為或怠於執行職務之行為，與國家賠償法第2條第2項規定之賠償要件並不該當。
㈣、關於爭點三、四、六、八（即原告指摘被告就PCR檢測量能，及快篩試劑、新冠肺炎藥物、血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床等設備醫材藥物，及疫苗採購相關政策、於疫情升溫前之準備工作有缺失）部分：
１、⑴原告主張：被告於110年5月19日方發文展開防疫醫療應變，規劃設置篩檢站進行PCR檢驗（見本件外放之限制閱覽卷㈠第34至36頁，及限制閱覽卷㈡第518至520頁），依當時篩檢站設立狀況與篩檢量能計算，加總當時各縣市開設之篩檢站預估最大篩檢量能粗估約僅係2、3萬人爾爾，此與被告自陳至9月間篩檢量能突破10萬之數，顯係天差地別，且被告所謂篩檢量能係視當日醫療院所與社區篩檢站人力而評估之可負荷篩檢量，至於篩檢樣本送往檢驗，此過程還需約2日之等待期，此空窗期不啻係病毒潛伏暨爆發之最佳時機。又依被告於110年5月19日、22日、23日、26日、27日、31日陸續發文（見本件外放之限制閱覽卷㈠第34至36頁，及限制閱覽卷㈡第496至503、484至489、320至321、258至270、238至239頁），可知被告係於三級疫情爆發後始開啟專責病房、專責ICU之設置，且以未按指定床數清空病床、收治非確診病患者即不發給健保費用之辦法，消極要求醫療院所配合其政策，可見於此之前被告對於病床數之規劃未予斟酌；再依被告於110年6月22日發文，就公費治療用單株抗體藥物，公告醫院如何依循辦理藥物領用事宜（見本件外放之限制閱覽卷㈡第118至138頁），此距110年5月18日宣布三級疫情已逾一個月，距109年1月15日公告新冠肺炎為第五類傳染病更已一年有餘；又被告提出之藥物庫存明細表（被證34）（見本院重國字卷㈡第441至445頁），僅係自中央移撥至各區管制中心，無可證明被告已將藥劑發送予醫院供確診民眾使用；另被告提出之單株抗體配賦情形及領用統計表（被證35-1）（見本院重國字卷㈢第34頁），統計數字始於110年6月19日，此距宣布三級疫情已逾一個月；而被告提出之血氧機領用統計表（被證32-1）（見本院重國字卷㈢第32頁）並無簽收紀錄，且製表日期為112年5月25日，無可證明被告於110年1月至7月所進行之防疫準備；至有關負壓病房、防疫旅館、集中檢疫所，則未見被告提出準備與設立之證明與統計數據。再監察院就被告於000年0月間所提供防疫疫苗數量、採購疫苗等情提供調查報告，指出被告應檢討無法滿足民眾接種疫苗需求的各項因素，作為日後因應新興傳染病流行的疫苗政策決策及執行採購時程的參考，以及被告應通盤檢討本次縣市政府規劃及執行疫苗接種所發生的各項問題，作為日後進行大規模疫苗接種計畫參考等情（見本院重國字卷㈢第162至190頁），可知被告就疫苗採購之前置作業準備不足，致疫情大爆發時無法滿足民眾施打疫苗之需求，且於民間單位、公益團體申請輸入疫苗時多所設限，拖遲疫苗進口期日，各項決策與行政流程均非合理，與社會期待不符。本件被告於110年5、6月間大亂陣腳，一日發出數紙公文，於短時間內要求現有之醫療系統即時配合，最終犧牲數百條人命，被告所謂防疫準備工作，究係規劃進行於110年5月之前、抑或110年7月之後，顯不言可喻等語。⑵被告則辯稱：中央疫情指揮中心自109年發生新冠肺炎疫情以來，已持續協助輔導國內具新冠肺炎檢測能力之相關單位取得指定檢驗機構法定資格，建構全國指定檢驗機構網絡，逐步增加整體檢驗量能，均衡調配各指定檢驗機構之每日檢驗數，以確保運作效率。又被告對於防疫醫材以及隔離病房之設置，亦已積極備置，並無任何怠於執行職務之情事，且治療新冠肺炎之相關醫材、設備本有多種，疫情嚴重程度亦具有高度不確定性，被告所屬公務員尚無任何「無不作為裁量餘地」之作為義務，其中：被告對於抗原快篩之使用政策，係考量110年5月前由於我國疫情盛行率較低，故未針對一般民眾全面提供免費抗原快篩，避免因偽陽性導致不必要之恐慌、不必要之人員流動及醫療量能之衝擊，影響其餘確診者乃至其餘具其他醫療需求民眾之權益，而於000年0月間發生社區流行疫情，強化偵測及防治效能，指揮中心業已積極協助企業自主快篩、開放民眾居家快篩、導入診所自費快篩等，民間業者亦得依規定進口快篩試劑；再瑞德西韋等抗病毒藥物，並非新冠肺炎專用之特效藥，亦有外國長期研究結果指出，是否施用瑞德西韋與新冠肺炎治療之成效並無顯著差異，且各大醫院醫師對於病患是否適宜、是否有必要施用抗病毒藥物，本應本諸專業依據個案情況作出判斷；另血氧機係為檢測血氧濃度之用，並非供治療用，且我國各大醫療機構均常設有偵測血氧之儀器，被告於110年6月增加採購醫療用血氧機，旨在使居家隔離患者得以即時偵測血氧，絕非謂於採購血氧機前各大醫療機構毫無能力偵測病患之血氧濃度；而高流量氧氣鼻管並非治療新冠肺炎之唯一有效方法，且我國各大醫療機構使用氧氣治療、高壓氧氣治療，早已行之有年，絕非謂於進口高流量氧氣鼻管前，各大醫療機構即毫無能力針對病患之缺氧情形進行氧氣治療，難認被告所屬公務員有何「裁量餘地收縮至零」之情形。再疾管署於109年底、110年初即積極洽購疫苗，惟全球疫苗供應量有限，到貨量及交貨時程均難以預期，縱令國際間疫苗交貨時程有所延遲，亦顯非可歸責於被告。本件原告所指被告於110年5、6月間所發函文，均僅係被告因應疫情升溫，統合國內外相關資訊，補充提出之數項函文，於各該函文出現前，各醫療院所均仰賴醫師對於個案之專業判斷，評估是否有染疫及中重症風險、對於病症應施以何種檢查及應給予何種妥適之治療，本件原告如何僅以上開函文之提出晚於確診離世者之確診，即率爾推論被告所為之調查及防治措施不足；又關於新冠肺炎疫情爆發後之規模、擴散速度如何，本即具有高度不確定性，實難加以準確預測，本件原告並未指明被告所屬公務員究竟有何達成特定程度救治量能之法律上義務，及有何「裁量餘地收縮至零」之作為義務而有不作為之情事，僅係空言提出各項主張，並以摸索證明之方式調查證據等語。
２、查原告雖主張被告於110年5、6月間，關於PCR檢測量能及快篩試劑、新冠肺炎藥物、血氧機、高流量氧氣鼻管、負壓隔離病床等設備醫材藥物，暨疫苗之供應等均有不足，對於疫情升溫前之準備工作顯有缺失云云。惟如前述新冠肺炎屬於新型態之流行性傳染病，尚乏足夠之歷史資料得以精準預測疫情擴張之速度及防疫需求之內容，世界各國皆然，且有關檢驗或治療新冠肺炎之方式、設備醫材藥物均非僅有一種，而檢體檢驗時間或疫苗採購等亦受制於諸多客觀上之因素，諸如突然激增之檢驗需求、國際情勢之限制等，本件原告並未指明被告就新冠肺炎之檢驗量能、設備醫材藥物及疫苗之供應等，負有應達成何特定程度量能及時程之義務，並提出客觀事證為據，尚難遽謂被告就此有何不法侵害之行為或怠於執行職務之行為，與國家賠償法第2條第2項規定之賠償要件並不該當。
㈤、關於爭點七（即原告主張被告前揭採行「加強版3+11」政策等不法行為，與12名確診離世者之染疫及死亡結果間之相當因果關係）部分：
１、⑴原告主張：因被告有前揭原告所指對於新冠肺炎防治之缺失，致原告之家屬求助無門，在家苦等通知之下、在無醫療照護之情況下、在苦求使用血氧機與瑞德西委藥物無門之下、在等候PCR檢測結果期間，即發生死亡之結果，其違法行為與各該離世者之死亡間具有相當因果關係等語（關於原告主張12位確診離世者未受到被告採取預防、照顧與醫療措施之說明，如本判決附表二所示）（見本院重國字卷㈢第129至135頁之原告言詞辯論意旨狀）。⑵被告則辯稱：原告指摘個別確診離世者於較嚴重症狀出現後，聯繫相關單位卻乏人問津，無醫院可以收治，無救護車可載送就醫乙節，均未見原告提出有欲就醫而遭明確拒絕之具體舉證；退步言之，縱令原告確有遭遇此種情形，茲因本件係國家賠償訴訟，而非醫療糾紛爭議事件，確診離世者縱有延誤就醫之情事，當屬消防單位、醫療單位乃至於其他地方政府所屬機關與病人、病患家屬間之爭議問題，與被告行政機關有無過失無涉（關於被告對於原告主張12位確診離世者病程表中政府缺失部分之意見，如本判決附表三所示）等語。
２、查原告雖主張本件12位確診離世者有如附表二所示之未受新冠肺炎預防、照顧與醫療措施之情事，致其等染疫、或延誤救治而發生死亡之結果云云，惟僅提出12位確診離世者之死亡證明書，記載死亡原因包括新冠肺炎（見本院重國字卷㈠第147至169頁）為據，至於原告所主張12位確診離世者之個別處置經過，包括指摘等待檢驗時間過久、於較嚴重之症狀出現後遭各單位互踢皮球、無醫院可收治、無救護車載送、無血氧機及瑞德西韋或單株抗體等設備醫材藥物可使用等情，則僅有原告單方之陳述而未據舉證；又關於12位確診離世者是否確係因原告指摘之上揭各節情事，導致染疫、或延誤救治而發生死亡之結果，亦未據原告提出診斷證明或鑑定書等具體事證為憑；據上，已難認本件原告之主張為有據。況查中央流行疫情指揮中心固係為因應新冠肺炎而設置之中央層級的任務編組單位，依法統籌指揮、督導、協調各級機關、組織團體之防疫工作，及制訂並推動防疫應變政策，惟關於其公告之防治措施，於具體執行時之判斷及處置，如救護車之派車、對病症及治療方式之評估等，涉及各級機關所屬消防單位、醫療機構等之權責，不能逕認確診離世者之染疫或死亡結果，均緣於被告採行之防疫政策或行為所造成。據上，本件原告所舉之證據，未能證明確診離世者之染疫或死亡結果，與原告指摘之各節防疫政策或行為間有相當因果關係存在，與國家賠償法第2條第2項規定之賠償要件並不該當。
㈥、關於爭點九（即原告請求被告給付精神慰撫金是否有理由）部分：
１、按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件，故原告所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年度台上字第481號判決意旨參照）。
２、本件原告主張依國家賠償法第2條第2項前段、後段，以及國家賠償法第5條引用民法第194條第3項規定，請求被告負賠償責任而給付精神慰撫金，惟原告所舉之證據，未能證明被告所屬公務員有何不法侵害或怠於執行職務之行為，亦未能證明12位確診離世者之染疫或死亡結果與原告所指摘被告之防疫政策或行為間有相當因果關係存在，業如前述，是依法無從令被告負國家賠償責任而給付精神慰撫金。
三、從而，原告提起本件訴訟，其訴為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請已失所附麗，應併駁回。
四、本件判決基礎已臻明確，其餘攻防方法及訴訟資料經斟酌後，核與判決結果不生影響，不另一一論述。
五、據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 29 日
民事第一庭 法 官 孫曉青以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 112 年 12 月 29 日
書記官 曾琬真