臺灣新北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第4號原 告 王秋季 新北市○○區○○路○○○巷○○弄○○號4樓被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 張 璠（局長）訴訟代理人 劉憲祥訴訟代理人 曾紀婕訴訟代理人 許銘仁上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府101年8月8日北府訴決字第0000000000號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰新台幣12萬元均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告101年4月11日北城開字第0000000000號行政處分書所裁處新臺幣（下同）120,000元之罰鍰而涉訟，是本件罰鍰爭訟之數額合計在40萬元以下，依民國99年5月1日施行之行政訴訟法第229條第2項第2款，應依簡易訴訟程序進行之。
二、事實概要：緣原告使用位於新北市○○區○○路○○○號建築物（坐落於新北市○○區○○段○○○○號土地，屬中和都市計畫範圍內之住宅區）違規經營視聽歌唱業及酒家業（店招：富歌音樂餐坊），案經被告於100年9月14日裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰在案，嗣新北市政府聯合查報小組於101年3月1日20時48分許再次稽查查獲前揭違規事實，被告爰以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款、第11款所定土地分區使用管制規定，依都市計畫法第79條規定及新北市政府處理違反都市計劃法案件統一裁罰基準表（項次三）八大行業之酒家之第二次查報，以101年4月11日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁處原告12萬元罰鍰並勒令於7日內停止一切違規行為（下稱原處分）。原告因不服被告前開行政處分，提起訴願復經駁回，遂對訴願決定及原處分關於罰鍰新台幣12萬元部分提起本件行政訴訟，訴請撤銷。
三、原告主張：
(一)被告機關新北市政府城鄉發展局於101年4月11日以北城開字第0000000000號裁決書，以依據新北市政府工務局101年3月28日北工使字第0000000000號函及新北市政府101年3月1日稽查商業活動現場紀錄表和現場照片為據，事先均未經原告陳述意見，即率爾認定原告在新北市○○區○○路○○○號，坐○○○區○○段○○○○號土地，違法經營視聽歌唱業與酒家業違反適法性有疑義之都市計畫臺灣省施行細則第15條第1項第10款及第11款規定，遽依都市計畫法第79條規定裁處罰鍰新臺幣12萬元並命應停止使用，原告不服裁罰，認原處分認事用法有誤違反法律明確性原則、比例原則裁量濫用等原則，即向被告機關提起本件訴願，卻遭訴願決定駁回，原告仍不服訴願決定，爰提起本件行政訴訟，以資救濟。
(二)按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為內容應明確」、「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達到。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達到目的之利益顯失均衡。」行政程序法第4條、第5條、第7條分別定有明文。此即比例原則。
(三)復按行政處分（尤其是裁罰性處分）應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：
一、...二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、...」又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目；法令之引述與必要之解釋。對案件事實之認定，案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之義務（臺北高等行政法院91年訴字第5083號判決意旨參照）。
(四)首查本件原處分適用法令有誤，違反明確性原則：蓋查都市計畫法第79條分3不同處罰規定，處分書僅載依都市計畫法第79條規定，未能正確引用法律條項，顯有違誤，並有違明確性原則。
(五)復查被告未盡說明義務，理由不備，裁量怠惰：被告未說明應裁罰12萬元之理由，及其如何依「新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表」裁罰考量因素，原處分函處分書內容欠詳，未說明如何違規事實？如何構成認定為視聽歌唱業及酒家業？其認定依據為何？是否符合法律保留原則？卻未見詳細說明，即單純引用裁罰標準，尚未盡說明理由之義務，顯違反行政程序法第5條明確性原則及有裁量怠惰之違法，凡此均有待商確斟酌之餘地。
(六)另查都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款、11款規定其法源適法性值得探究，臺北縣既已升格直轄市，核應無上規定適用，豈能以1紙行政命令暫行適用近2年，亦有違「依法行政原則」，足見本件裁罰合法性顯有疑義並聲請停止執行，然被告機關作適用及訴願決定未予糾正。
(七)本件原告因不懂其為住宅區，因周圍鄰居有開店商業行為，怎是住宅區，難以讓人瞭解明白政府就住宅區不得經營視聽歌唱業亦未見宣導依行政罰法第8條及第18條規定得免予處罰或減輕處罰，以保障人民權益，本件遭罰12萬元，亦有違比例原則。
(八)參照最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨：應就查獲違規使用之實際情況，於符合立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰之意旨。被告恣意選擇兩者皆予處罰，被告恣意以原告為裁罰對象，不符都市計畫法行政目的之必要裁量，於法不合，顯有裁量濫用之情形（臺北高等行政法院99年簡字第31號、100年簡字第799號、101年簡字第124號判決意旨參照）即被告未作充分合理及適當之必要性裁量之說明，既未到現場稽查，又如何認定違規事實，其認定依據與原因理由未見充分合理及適當之說明，應予撤銷，俾資妥適
(九)至於101年3月1日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表所載事項，稽查表地址有小姐資料丁○○等四人，那四個人是原告的朋友，她們常常會去，她們四個人均不是陪侍服務人員，而她們四人之所以在該現場紀錄表簽名，乃是因該稽查人員叫渠等四人登記身分證，稽查人員去就查身分證，要渠等簽名，渠等習慣是稽查人員臨檢完，渠等就簽名。對於前案於100年7月22日的訪談筆錄，所講到有聘請員工六名，都是女性，早班十三點到二十一點，晚班二十一點到凌晨三點，月薪新台幣兩萬五千元之事；原告並不是這樣回答，因為原告印象中有被問過一次，當時是問原告有僱用幾個人，我們那個時候應該有五、六個。因為有一個是打掃，一個是廚房，DJ有兩個人，原告也是DJ，有拿薪水。另外就是股東戊○○，她幾乎天天來，所以算一個，還有李淑貞，原告沒有說月薪一個人兩萬五，是己○○才兩萬五。其他薪水都不一樣。
(十)為此聲明：（1）訴願決定及原處分關於罰鍰新台幣12萬元均撤銷（此有原告行政訴訟起訴狀訴之聲明所載為憑，本院101年12月13日筆錄誤繕打為原處分及訴願決定均撤銷，特併敘明）。（2）訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
(一)被告得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查市府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，故被告得為市府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。
(二)都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用：
依內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
(三)都市計畫住宅區土地建築物經營視聽歌唱業及酒家業之使用係違反都市計畫法令：
都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又，都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定之，而該細則第15條第1項規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：」，其第10款規定（略 以）：「戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲 場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。‧‧‧‧‧‧。」及第11款規定：「舞廳(場)、酒家、酒吧(廊)、特種咖啡茶室、浴室、妓女戶或其他類似之營業場所。」。因此，土地及建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而經營視聽歌唱業及酒家業，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人進行裁罰處分。
(四)對於原告所陳：
（1）原告於系爭土地及建築物，前經市府(改制前為臺北縣政府
)聯合稽查（查報）小組於97年3月7日稽查，查獲有經營視聽歌唱業及酒家業之事實，被告遂以97年8月27日北城開字第0000000000號函第一次開立行政處分予違規行為人(即原告)，並一併副知土地及建物所有權人應維持合法使用土地之法律義務。
（2）市府聯合稽查（查報）小組於100年7月22日於系爭土地及建築物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。被告遂以100年9月14日北城開字第0000000000號函裁罰違規行為人(原告)及併罰系爭土地及建物之所有權人。
（3）嗣後，市府聯合稽查（查報）小組於101年3月1日於系爭土地及建築物再次查獲仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。被告遂以101年4月11日北城開字第0000000000號函裁罰違規行為人(原告)及併罰系爭土地及建物之所有權人。
（4）原告所陳：「事先均未經原告陳述意見」，依新北市政府城鄉發展局違反都市計畫法案件處分書備註第4點，受處分人如對本案實際經營情事有更確實相關佐證資料提出陳述書，可於本處分繳款期限以前，請受處分人或指定代理人攜受處分本人委託書洽本局提出詳細說明憑辦，不於上述期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會，此點即為行政程序法第114條第1項第3款所謂應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。且本案依101年3月1日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表和現場照片可知系爭土地及建築物確有經營視聽歌唱業及酒家業之違規使用，可依行政程序法第103條規定(略以)：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。……」不給予陳述意見之機會。
(五)就視聽歌唱業及酒家業之定義及內容：
（1）經查經濟部94年2月22日經商字第00000000000號函釋敘明代碼J701030視聽歌唱業之定義為：「指提供伴唱視聽設備，供人歌唱之營利事業。」，依前揭定義，如有提供伴唱視聽設備，供人歌唱之營利行為，即應規類於是項代碼；另查代碼J702070酒家業之定義為：「指提供場所，備有陪侍服務，供應酒、菜或其他飲食物之營利事業。」。
（2）按101年3月1日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表記載：陪侍服務人員4位，設有視聽歌唱設備1組、桌椅8組及基本消費300元/人（桌），並供應熱炒類及酒類100~2500元；另稽查照片所示，現場供應酒類及有女陪侍服務人員，並設置視聽歌唱設備，以提供不特定人士歌唱消費。綜合客觀事實現場有陪侍服務人員，如消費者就使用視聽歌唱設備及酒類，並支付對價者，則係屬視聽歌唱業及酒家業之範疇。
（3）依據都市計劃法臺灣省施行細則第15條第1項規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地使用：」其第10款規定（略以）：「...視聽歌唱場、錄影節目帶播映場、電子遊戲場、動物園、室內釣蝦(魚)場...」及第11款規定：「...酒家、酒吧(廊)、特種咖啡茶室、浴室、性交易服務場所或其他類似之營業場所。」是以，本案住宅區之土地及建築物經市府聯合查報小組101年3月1日現場查獲作為視聽歌唱場及酒家使用之事實、係違反前開都市計畫法臺灣省細則第15條第1項第10、11款之規定，被告爰依都市計畫法第79條規定，對原告進行裁罰處分，應無不妥之處。
(六)被告是依照101年3月1日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表所載事項，稽查表記載有小姐資料丁○○等四人，此詳如稽查表。該現場紀錄表有供在場受僱人簽章，倘若該四人為原告所述非屬陪侍服務人員，為何不在簽名時表示意見，渠等簽名時候，並沒有表示市府稽查人員所述的非屬事實，故依稽查紀錄表所示，陪侍服務人員共有四位，被告依此現場紀錄表所做之行政處分應無不妥之處。本件裁處是依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準之規定，依照該附表項次三，第二次查報酒家業裁處罰鍰十二萬元。本件依新北市政府聯合查報小組檢送之稽查紀錄所載認定為酒家業及歌唱視聽業，且四位小姐在紀錄上均有簽名，所以被告新北市政府城鄉發展局才作這樣的裁處，具體認定由法院依法處理。
(七)為此聲明：（1）原告之訴駁回。（2）訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有原告提出之新北市政府城鄉發展局101年4月11日北城開字第0000000000號函併附同文號行政處分書、新北市政府101年8月8日北府訴決字第0000000000號訴願決定及地籍圖、土地建物查詢資料及使用分區圖、原告身為負責人於系爭土地所經營富歌音樂餐坊之商業登記公示資料查詢（見訴願卷第5至7頁及第41頁，及本院卷23至24頁）等為證，核堪認定為真正。而查本件兩造主要之爭點，經核厥為：
（一）被告以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款、第11款所定土地分區使用管制規定，依都市計畫法第79條規定及裁處時有效發佈之新北市政府處理違反都市計劃法案件統一裁罰基準表（項次三、八大行業）之酒家之第二次查報，以101年4月11日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁處原告12萬元罰鍰，是否違法？
（二）101年3月1日20時48分許，原告使用位於新北市○○區○○路○○○號建築物（坐落於新北市○○區○○段○○○○號土地，屬中和都市計畫範圍內之住宅區），原告有無違規經營酒家業（店招：富歌音樂餐坊）？
六、本院之判斷：
(一)查本件被告以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款、第11款所定土地分區使用管制規定，遂依都市計畫法第79條規定，依新北市政府處理違反都市計劃法案件統一裁罰基準表項次三所示八大行業之酒家之第二次查報，而以原處分裁處原告12萬元罰鍰，就其所憑事實之採認，無非乃以原告於同一地址前有經營視聽歌唱業及酒家業，經被告於100年9月14日裁處原告6萬元罰鍰在案，此雖有被告所提前案新北市政府警察局中和第二分局圓山派出所臨檢紀錄表、談話筆錄、照片影本（見本院卷第100至107頁）為憑，並有原告前案台北高等行政法院101年度簡字第332號判決經上訴最高行政法院為上訴駁回之裁定書（見本院卷第82頁）足憑，核堪認定。
(二)然查：
（1）就本案裁罰處分即原處分所憑101年3月1日20時48分許，於原告使用同址位於新北市○○區○○路○○○號建築物（坐落於新北市○○區○○段○○○○號土地，屬中和都市計畫範圍內之住宅區），被告以原告有第二次查報原告違規經營酒家業（店招：富歌音樂餐坊）之事，固據被告提出101年3月1日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表及照片為證（見本院卷第36頁至38頁，同訴願卷第34至36頁），然依上開查獲現場照片並無當場採證拍得在場客人與陪侍人員陪侍服務之情形可加探知，雖被告以當日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表（下稱現場紀錄表）檢查發現記載有供應酒類、熱炒類招待，有客人2組消費中，並勾選有陪侍服務人員共4位，於備註欄並有記載小姐資料：丁○○、戊○○、丙○○及乙○○等四人之姓名、出生年月日及身分證字號，並有在場受僱人己○○之親筆簽名，此有該現場紀錄表足參，然原告則堅決否認該址有經營陪侍服務人員之酒家業，並主張現場紀錄表上勾選陪侍服務人員共4位，於備註欄所記載小姐資料：丁○○、戊○○、丙○○及乙○○等四人乃原告之朋友，其中戊○○為該址經營餐廳之股東等情，此並經該證人戊○○、丁○○、丙○○及乙○○等四人於本院101年12月27日言詞辯論時到場具結所證；渠等並非該址經營餐廳之陪侍人員，其中戊○○為該店股東之一，互核與原告隔離訊問所供情形大致相符（見本院卷第126至127頁），而另丁○○、丙○○及乙○○等三人則是因經常前往該店消費而認識，並非該店所僱之陪侍服務人員（參見本院101年12月27日之證人隔離訊問筆錄），雖證人戊○○與丁○○就渠等二人認識經過所供有不一致之情（見本院卷第131頁），然此乃因證人戊○○所涉前經營之行業及證人丁○○涉以前出入之場所而有所保留，然此亦實無積極證據證明渠等二人為原告上址營業所僱請之陪侍服務人員。
（2）至於被告雖主張以上開現場紀錄表證人四人及在場簽名之受僱人員己○○為何當日現場稽查時未表示異議乙節，惟此亦經該證人丁○○等四人與受僱人己○○所證稱；係因當日臨檢叫渠等簽名，渠等並不知道簽名的效果，請渠等簽名之人，並未告訴渠等說渠等四個人就是現場陪侍服務人員，其中證人丁○○、丙○○及乙○○更均證稱不知該店有無僱用陪侍服務人員（參見本院卷第135頁背面）；另受僱人己○○亦證以該店並沒有僱用現場陪侍服務人員（見本院卷第136頁背面），從而被告僅以該現場紀錄表有證人小姐丁○○等四人年籍之記載及在場受僱人員己○○之簽名時未加表示異議，即認證人丁○○、丙○○、乙○○及戊○○等四人為該店陪侍人員，即屬率斷，自有可議。
（3）本院質之當日現場稽查人員甲○○經到庭查證下，就本院所詢問：其當日稽查時，該現場紀錄表備註欄註記之四位小姐，是否為現場的陪侍小姐？如果是，如何認定？卻經其回答以：「「不清楚」。復再就為何在該現場紀錄表會勾選陪侍服務人員共四位？亦經其證以：「小姐資料是由店家提供，有告知現場的受僱人說請將小姐的資料身分證提供給保安大隊查證身分，因為當時小姐是在坐在客人旁邊，依經驗判斷，就是陪侍服務人員。」，參以當日現場稽查證人亦經表明並未跟現場四位小姐詢問或是製作筆錄，亦無告知該四位女子在場簽名的效果，及再就本院詢問該受僱人己○○簽名的時候，有無承認這四位就是現場的陪侍服務人員？該證人亦未經取得該受僱人己○○之確認，而僅表明有告知己○○裡面紀錄表的內容以及小姐的資料，並稱以有具體告訴己○○說現場有四位陪侍服務人員，然此則經該證人己○○所否認（上情參見本院卷第137至138頁），從而，本院綜上觀之「就系爭當日現場之稽查，有關證人丁○○、丙○○、乙○○及戊○○等四人是否為陪侍人員，並未經稽查人員向該女子四人為查證及製作任何詢問記錄，亦無告知四位女子在場簽名之效果，復未經取得受僱人己○○之確認，而該證人甲○○雖稱有告知受僱人己○○裡面紀錄表的內容、小姐的資料及具體告訴己○○說現場有四位陪侍服務人員，然此已遭受僱人己○○否認有具體告訴其說現場有四位陪侍服務人員」等情，本件對於原告上址經營之地點遭稽查是否有僱用該現場紀錄表所示丁○○等四位陪侍女子，其採證與事實之認定，即難憑採，參以本院並依職權所調取證人丁○○等四人之勞、健保投投保資料，亦未能證明渠等為原告或上址經營富歌音樂餐坊所僱佣（見本院卷第112頁至121頁）。是本院綜上事證所認，原告主張及證人丁○○、丙○○、乙○○及戊○○等四人所證渠等非本案陪侍人員之事，應堪採信。
(三)次查，按所謂「酒家業」，依經濟部公司行號營業項目代碼表之定義乃為「指提供場所，備有陪侍服務、供應酒或其他飲食物之營利事業。」（見本院卷第80頁)，此並為兩造所不爭，本件如前事證所採，當日查獲原告上址經營之富歌音樂餐坊，雖有供應酒類、熱炒類招待，有客人2組消費中等情，然並無確切證據足採認有陪侍服務人員，則被告機關以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款、第11款所定土地分區使用管制規定，依都市計畫法第79條規定，及裁處時有效發佈之新北市政府處理違反都市計劃法案件統一裁罰基準表（項次三）八大行業酒家業之第二次查報，據以原處分裁處原告12萬元罰鍰，即屬違法。
(四)本院綜上所論，原處分關於裁處原告罰鍰12萬元部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
(五)本件判決基礎已臻明確，兩造關於原告前案100年7月22日的訪談筆錄及臨檢紀錄表，核與本案101年3月1日20時48分許再次稽查之違規事實採認，本屬二事，於此不再贅認；此外其餘兩造攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，特併敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並應依法繳交上訴裁判費新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 王元佑中 華 民 國 102 年 2 月 7 日