臺灣新北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第84號原 告 張正榮訴訟代理人 陳雪萍律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 黃昭月
林秀穗陳怡如上列當事人間低收入戶事件，原告不服內政部中華民國101年3月28日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告於民國101年4月27日向臺北高等行政法院起訴，嗣
經該院於同年10月11日以係屬行政訴訟法第229條第2 項第3款規定之簡易訴訟事件裁定移送本院，兩造並未就該裁定聲明不服，且經本院當庭闡明兩造本件依行政訴訟法第2編第2章規定之簡易訴訟程序審理及其法律效果（同法第236條之2規定），兩造當場均表示無異議且知悉其法律效果，是本件本院依行政訴訟法第2編第2章規定之簡易訴訟程序審理，合先指明。
㈡按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生
之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第
5 條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質。從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟請求毋庸行政機關裁量，作成行政處分，而得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3 項提起撤銷訴訟時，併為請求」，是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，因此，在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第8 條規定一般給付訴訟。再按，當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，行政法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴。本件原告提起撤銷之訴及課予義務之訴，嗣就課予義務之訴變更為給付之訴，惟原告就本件得否逕為提起給付之訴，容有與上開說明，尚有未洽之處，原告復再變更為課予義務之訴，自無不合。
二、事實概要：原告前於100年11月8日向新北市八里區公所申請（101 年度，且申請扶助戶內人口有原告及其子、女各1人共計3人）低收入戶等級由新北市政府低收入戶與中低收入戶調查及生活扶助核發作業要點（下稱系爭要點）第8點第1項第2 款（下稱系爭第2 款）升為同項第1款（下稱系爭第1款），經該所函報被告，被告核定原告與系爭第1 款規定之「家庭應計算人口均無工作能力且無收入及無財產」要件不符，仍維持原告第2款低收入戶資格，被告以100年11月17日北府社助字第0000000000號函復八里區公所轉知原告核定結果。原告於10
1 年1月2日，檢附新事證（原告與其前配偶原約定共同監護子女，已改由原告單獨監護未成年子女），向新北市八里區公所轉由被告提出申復（經該所以101 年1月2日新北八社字第0000000000號函報請被告審核）。被告以101 年1月5日北府社助字第0000000000號函復八里區公所轉知（經該所以10
1 年1月9日新北八社字第0000000000號函轉送達原告）原告維持原100 年11月17日北府社助字第0000000000號函核定系爭第2款低收入戶（即否准系爭第1款資格）資格（下稱原處分），原告不服，提出訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴之主張：㈠原告與前配偶甲○○於100 年11月11日約定未成年子女改由
原告單獨監護，並向戶政機關辦理登記，原告之未成年子女係由原告行使權利義務，原告前配偶甲○○並未監護，且未與未成年子女共同生活，亦無扶養事實，不應計入家庭應計算人口，足見訴願決定及原處分之認事用法確有違誤，原告請求撤銷訴願決定及原處分，自有理由。
㈡原告及子女全戶3人確實無收入、無財產，符合系爭第1款之
規定，且原告於101 年1月2日申復時，即已備齊文件，依社會救助法第10條第4 項規定，溯自備齊文件之當月生效，原告請求課予被告應作成核列原告全戶之低收入戶等級為第 1款之行政處分，自有理由。
㈢原告起訴之聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應就原告100年11月8日送件（被告電腦制式設定為10
1年1月1日）申請案，核定原告為系爭第1款等級之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠新北市政府101 年低收入戶最低生活費及家庭財產一定金額如下：
⑴家庭總收入分配全家人口每人每月低於最低生活費用(101
年度為1萬1,832元)⑵全家人口之現金（含存款本金、利息）、有價證券及投資金額每人每年未超過7萬5,000元。
⑶全家人口之土地公告現值及房屋評定標準價格合計金額未超過325萬元者。
㈡本件原告家庭應計人口，其家庭總收入分別計算如下：
⑴工作所得計算如下：
1.原告：工作所得新臺幣0元。受贈1500元。
2.原告之子張煒杰：工作所得0元。
3.原告之女張華容：工作所得0元。
4.原告之前配偶甲○○：工作所得2萬4,240元。⑵動產部分原告之家庭應計算人口，其年利息及投資所得均為0元。
⑶不動產部分，依原告於101 年度複查案件中所附新北市查
調資料明細表(財產)，雖有土地(公同共有)公告現值為 00000000 元；然不動產皆為道路用地，故不列入不動產計算。
㈢原告自101年列冊為低收入戶資格並給予第2款生活扶助，每
月領取扶助金計25900元（系爭第2款每戶生活扶助金5900元、身心障礙扶助金8200元、高中職以上在學生生活扶助金 2名11800元，合計：25900元）。原告之子女監護權雖由原告與前配偶甲○○共同監護改為由原告單獨監護，惟依社會救助法第5條第2 項第4款：未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實且未行使負擔其對未成年子女權利義務之父或母，得不列入家庭應計算人口範圍，原告於100年11月11 日重新與前配偶約定對未成年子女權利義務之行使，改列為原告單獨負擔，然原告及其前配偶甲○○仍應對其未成年子女負扶養義務，又原告自93年7月8日與前配偶離婚以來，仍與前配偶甲○○共同居住於原戶籍地(即新北市○里區○○路○段○○ ○○○號15樓)，直至100年9月28日申請低收入戶資格時，經被告函覆仍維持列入低收入戶第2款照顧，原告始於100年11月11日與其前配偶重新約定其對未成年子女權利義務改由原告單獨負擔，其行為容有再議之處。又原告未明確檢具相關事證可認定其前配偶甲○○對其未成年子女，未共同生活、無扶養事實，則依社會救助法第4 條規定原告之前配偶甲○○仍應列入家庭應計算人口。原告全戶家庭應計算人口依社會救助法第4 條規定包括原告、長子張煒杰、長女張華容及前配偶甲○○。而原告前配偶甲○○仍有工作能力，應核計工作收入每月24240元，核與系爭第1款規定「家庭應計算人口均無工作能力，且無收入及無財產」不符。是原告維持原告系爭第2款低收入戶資格，原處分並無不合。
㈣被告答辯之聲明：
⑴駁回原告之訴。
⑵訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按社會救助法第4條第1項規定：「本法所稱低收入戶，指經
申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。」、第5 條第1、2項規定：「第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」、「前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。」、同條第3項第4款規定：
「第1 項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：....四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。....」、第5條第4、5項規定：「前項第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。」、「直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對第3項第4款及第9款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」、第5條之1第1項規定：「第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：…二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。」、第5條之2第1項第2款、第2 項規定：「下列土地，經直轄市、縣（市）主管機關認定者，不列入家庭之不動產計算：....二、未產生經濟效益之公共設施保留地及具公用地役關係之既成道路。」、「前項各款土地之認定標準，由各中央目的事業主管機關會商本法中央及地方主管機關定之。」、同法第5條之3第1項第1、2 款規定：「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。....」。
㈡新北市政府依社會救助法第4條、第4條之1 規定，公告新北
市政府101 年低收入戶最低生活費及家庭財產一定金額如下：
⑴最低生活費：每人每月11832元整。
⑵家庭財產之一定金額：
①動產金額：每人每年75000元整。
②不動產金額：每戶325萬元整。
此有新北市政府100年9月15日北府社助字第0000000000號公告在卷可稽（見訴願卷第23頁）。
㈢系爭要點第1 點規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為辦
理低收入戶及中低收入戶調查與生活扶助之申請及審核作業，依社會救助法（以下簡稱本法）第4條第5項、第4條之1第2項、第10條第3項及第13條第1 項之規定，訂定本要點。」、第8點規定：「本市低收入戶之生活扶助分下列等級：⑴第1 款：家庭應計算人口均無工作能力且無收入及無財產。
⑵第2 款：家庭應計算人口有工作能力者在總人口數三分之一以下，且家庭總收入平均分配全家應計算人口，每人每月在最低生活費三分之二以下。㈢第三款：家庭總收入平均分配全家應計算人口，每人每月逾最低生活費三分之二，且在最低生活費以下。」、「前項扶助等級，本府依本法第5 條第3項第9款規定，經派員訪視評估，認定不列入家庭應計算人口範圍者，得由本府參酌申請人及其戶內成員生活情況、工作人口等因素，核定扶助等級，不受前項之限制。」，上開系爭要點乃主管機關被告辦理社會救助，認定何謂低收入戶等枝節性、技術性規定，且衡量社會救助之功能及被告財政狀況等一切情事而訂立，並未逾越法律授權，亦無違反法律保留原則，被告自得據為本件福利行政，殊無違法至明。㈣本件原告於100年11月8日向新北市八里區公所轉送被告申請
（101 年度）低收入戶等級由系爭第2款變更為系爭第1款，申請扶助戶內人口有原告及其未成年子、女（張煒杰00年 0月0日生、張華容00年0 月00日生）共計3人，經被告否准核列為同項第1款資格（維持核定同項第2款資格）後，原告於101年1月2日提出申復，被告仍否准核列為系爭第1款資格（維持核定系爭第2 款資格），而其理由在於：原告有接受淡水信用合作社發放之100 年冬令救濟金1500元之收入，非屬社會救助，應列為原告之收入，及嗣被告另辯稱原告之子女有一親等直系血親之母親即訴外人甲○○，應列入全戶人口數，且訴外人甲○○依法認定為有收入等情。且就原告及其子女（張煒杰、張華容）共計3 人，依法認定為無工作能力、無動產及不動產（因屬道路用地，依法不予列計。）之事實，此為兩造並未爭執，併有原告申請書（調查表）、戶籍資料、（資產）查調資料、存摺存簿、學生證、身心障礙手冊、租賃契約、民事執行處通知函、財產歸屬資料、土地登記謄本（見被告答辯卷第1至26頁）、新北市八里區公所101年1 月9日新北八社字第0000000000號函影本1件、新北市政府101 年1月5日北府社助字第0000000000號函（即原處分）、內政部101年3月28日台內訴字第0000000000號函及訴願決定書影本1件、淡水第一信用合作社101年4月5日淡一信剛字第0000000-0號函及附件影本共4紙、原告病歷資料影本1 件可稽，自堪認定。又法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第201 條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」之裁量瑕疵情形時，該行政處分自屬構成違法。再按社會救助法第5- 1條第1項第3款規定：「其他收入：前2 款以外非屬社會救助給付之收入。」，依同條第4項規定：「第1項第3 款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」。則依此規定之收入，主管機管固有權認定之，具有裁量權限，但依社會救助法第2 條規定：「本法所稱社會救助，分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。」、並未明定社會救助僅限於政府之社會救助。況依同法第15-1條規定：「直轄市、縣（市）主管機關為協助低收入戶積極自立，得自行或運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施。」、「參與前項措施之低收入戶，於一定期間及額度內因措施所增加之收入及存款，得免計入第4條第1項之家庭總收入及家庭財產，最長以3年為限，經評估有必要者，得延長一年；...。」，足見，主管機關得運用民間資源辦理脫離貧窮相關措施，此當然可包含信用合作社辦理發給之冬令救濟金（至於主管機關是否統合私人之社會救助，要係屬另一回事。），準此以觀，原告接受淡水信用合作社發放之冬令救濟金1500元，核應屬社會救助。被告雖於原處分時基於主管機關固有權認定是否屬於「非屬社會救助給付之收入」，但被告徒以屬於政府之社會救助，始符合「非屬社會救助給付之收入」，至於非屬「政府」之社會救助給付，即非「非屬社會救助給付之收入」，容有恣意解釋而為認定裁量，應係「裁量濫用」具有裁量瑕疵之情形，自有違誤。且被告既於本院審理中已就原告接受淡水信用合作社發放100 年冬令救濟金1500元，屬社會救助法第5-1條第1項第3 款規定之社會救助乙節，已不爭執，準此就原告接受淡水信用合作社發放之100 年冬令救濟金1500元，自應係為社會救助，不得列為原告全戶之收入，應可認定。
㈤本院綜合兩造之主張及答辯意旨以觀，原告係主張：訴外人
甲○○已與原告離婚，且未與原告全戶共同住居，又未扶養原告之子女，不應列入原告申請之全戶人口數等語；被告則辯稱：訴外人甲○○有扶養原告子女之事實，應列為原告申請之全戶人口數等語。是本件兩造爭執點，在於：⑴系爭第
1 款規定，應具「無收入」之要件，而原告前配偶甲○○及其收入，應否列為原告全戶人口數及總收入額？⑵原告訴請被告課予義務之訴有無理由？經查：
⑴按父母對於未成年子女，有保護教養之權利義務。又父母
對於未成年子女之扶養義務，不因結婚經撤銷或離婚而受影響，離婚後父母對於未成年子女之扶養義務，係立於同一順位而按其資力負扶養義務，亦即父母因離婚不能任親權人時，未任親權一方之扶養義務不能免除。若父母約定由一方負扶養義務時，僅為父母內部間分擔之約定，該約定並不因此免除父母對未成年子女保護教養費用負擔之外部義務（最高法院96年台上字第1541號判決意旨參照）。
本件原告雖主張其與前配偶甲○○已離婚，甲○○已遷出未與原告全戶為同一戶口，且約定由原告行使負擔未成年子女（張煒杰、張華容）之權利義務等情，固有戶口名簿、戶籍謄本在卷可稽（見北高行卷第22、108 頁），惟如上說明，訴外人甲○○就其子女（張煒杰、張華容）之扶養義務並不因與原告約定由原告行使負擔未成年子女（張煒杰、張華容）之權利義務，而得免除扶養義務至明。⑵依證人即原告之前配偶甲○○到庭具結證稱：「（問：你
有無給張煒杰、張華容生活費？）我去探視他們時，有請他們吃東西、買東西，大約壹個月二、三次去探視他們二人，我沒有回去跟他們住，我買的東西就是有時小孩需要衣服、鞋子、學校需用之美術用品等，我沒有給他們生活費、零用金。」、「問：你的工作？）國小安親班，算鐘點，沒有固定，有缺老師我才會過去，我月薪平均約2萬到萬5千元。我壹個月的生活費約1萬元元左右，奉養父親約要5千元，每月償還積欠朋友之借款債務5千元，借款是因為娘家而借貸，總共積欠朋友100 萬元左右，目前尚積欠50萬元左右。其他剩餘部分去探視小孩時，會花費掉，所以每月並無剩餘的金錢。探視小孩時，會跟小孩約在外面，因為小孩已經15、6 歲了可以出來，還有我跟原告處得很不好。離家後2、3年我和原告都無相處、接觸，只有壹個月探視小孩幾次。」等情（見本院卷第34頁反面），而證人甲○○雖與原告不合，因而離婚且未共同住居，並已無往來，但就子女（張煒杰、張華容）二人則仍有直系血親關係，證人甲○○應無故為虛偽陳述而不利於原告證言之必要，是證人甲○○之證言內容，尚非不可採信。準此以觀，證人甲○○確有每月探視子女（張煒杰、張華容），且提供子女日常衣物、鞋子及學校用品等情事，顯見證人甲○○雖未與原告及其未成年子女（張煒杰、張華容）共同生活，惟並非完全與未成年子女（張煒杰、張華容）斷絕聯繫，仍有行使其對該未成年子女（張煒杰、張華容）之會面探親權利，且有部分扶養之情事，僅係是否有盡完全扶養之責任及程度而已。
⑶從而，訴外人甲○○即不符合社會救助法第5條第3 項第4
款規定：「「第1 項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：....四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。...」，自應依同法條第1項規定，列入原告申請戶之計算人口範圍內，應可認定。
⑷原告申請全戶之人口數即應列計其前配偶甲○○在內，且
訴外人甲○○為16歲以上，未滿65歲，並無社會救助法第5條之3第1 項所列各款之情事，為有工作能力，又訴外人甲○○證稱其有工作，月入2 萬至2萬5千元（後補稱除每年寒暑假四個月期間則無收入）之情。是訴外人甲○○為有工作能力，且有收入之情，應可認定。
㈥基上，本件原告申請低收入戶之全戶人口含訴外人甲○○共
計四人，雖原告及其子女均無工作能力、無收入及無動產、不動產（不列計），但訴外人甲○○為有工作能力且有收入，不論依訴外人甲○○證述月入2 萬至2萬5千元（除每年寒暑假4個月期間則無收入外），或依被告推認月入24240元，原告全戶固符合前述新北市政府100年9月15日北府社助字第0000000000號公告新北市政府101 年低收入戶最低生活費及家庭財產一定金額之內要件，而屬低收入戶應可認定。惟原告家庭全戶應併計其前配偶甲○○在內，且甲○○係有收入，則原告之申請，並不符合系爭第1 款規定：「家庭應計算人口均無工作能力且無收入及無財產。」之要件，應可認定。是原告申請被告應核列其為系爭第1 款資格，自有未洽，從而，原處分予以駁回，並無違誤，訴願決定遞予維持，理由容有不同，但結論並無二致，仍應認無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分，另請求課予被告應作成就原告100 年11月8日送件（被告電腦制式設定為101年1月1日）申請案，核定原告為系爭第1 款等級之行政處分之訴，均無理由，應予駁回。
㈦本件原告自101年列冊為低收入戶資格並給予系爭第2款生活
扶助，每月領取扶助金計25900元（系爭第2款每戶生活扶助金5900元、身心障礙扶助金8200元、高中職以上在學生生活扶助金2 名11800元，合計：25900元）。是否足以保障原告家庭全戶3 人之生活，事涉被告是否本於社會救助法相關規定或其立法目的，隨時予以訪視或作為，視其必要而為扶助，究屬被告應否另為裁量之行政作為，此事屬合目的性之考量，且視被告財政等原因自有其裁量餘地，本於權力分立之原則，核非屬司法權（行政法院）所得審究，併此敘明。
六、兩造其餘之主張及陳述，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 2 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後二十日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君中 華 民 國 102 年 2 月 7 日