臺灣新北地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第85號
102年3月25日辯論終結原 告 陳星逢被 告 新北市政府工務局代 表 人 高宗正訴訟代理人 李秉霖
孫詒謀上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國101年9月28日北府訴決字第0000000000號（案號0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係屬不服被告行政機關所為新臺幣（下同）40萬元
以下罰鍰處分涉訟（本件裁處罰鍰金額為6 萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2 章規定之簡易訴訟程序。
㈡本件原告另就不服新北市政府中華民國101年9月28日北府訴
決字第000000 0000號（案號0000000000號）、101年12月27日北府訴決字第0000000000號（案號0000000000號）訴願決定及被告101年8月14日北工使字第0000000000號行政處分，合併提起行政訴訟，惟此部分因程序不合法，業經本院另為裁定駁回，併此敘明。
二、事實概要：座落新北市○○區○○路○○○號（1樓）建築物（下稱系爭建物）依使用執照登載使用分區為住宅區，核准用途為住宅使用，而原告在系爭建物經營川櫻美妍養生館，為系爭建物之使用人，經新北市政府公共安全聯合稽查小組（下稱稽查小組）於民國100年12月20日前往稽查，發現供作「按摩場所(B類1 組)」使用，且有設置有包廂，將場所加以區隔或包廂式為人按摩，而未依核定供作住宅使用，被告以101年3月14日北工使字第0000 000000號行政處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於101年5月20日前限期改善或補辦手續在案（下稱原處分）。原告不服提起訴願，經訴願機關決定駁回，因而提起本件行政訴訟。
三、原告起訴之主張：㈠原告依稽查小組成員所說要改善的時間、方式去做改善，但
稽查小組再為稽查，仍認原告沒有改善完全，被告即處罰原告如原處分；要如何改善，稽查人員標準講法均不同，讓原告無所適從。
㈡100 年12月稽查時確實有包廂，但被告就同一事實有二個行
政處分（即100年8月及原處分），其中100年8月之行政處分業經被告撤銷在案。
㈢沒有任何一個稽查小組之成員，在紀錄表之書面上簽署，紀錄表應為無效。
㈣紀錄表之執行紀錄欄完全沒有被打勾，原告無法知悉會如何，被告不得就原處分逕為強制執行。
㈤101年2月間原告就已經把落柱部分改成布簾（亦即已無包廂式）。
㈥被告機關未對「女子SPA 」店作稽查，被告有選擇性辦案，有違公平原則。
㈦原告起訴之聲明：訴願決定及原處分撤銷。
四、被告則以：㈠原告於僅核准為住宅使用之系爭建物，竟供作「按摩場所（
B類1組）」使用，且有設置有包廂，將場所加以區隔或包廂式為人按摩，而未依核定供作住宅使用，為未經核准擅自變更使用，業經稽查小組100 年12月20日建築物公共安全之構造及設備檢(複)查紀錄表（下稱紀錄表）認定在案，被告依建築法第91條第1項規定裁罰原告，並無違誤。
㈡100 年度在公安檢查上就已嚴格，在當時因為社會上發生台
中夜店的大火及蘆洲爆竹的爆炸案，所以公安檢查較嚴格，後來認為有過當的嫌疑，而在100年8月之前稽查系爭建物，於同年8 月間對原告所為裁罰處分，因認為過當稽查，違法情況較輕微，因而被告予以撤銷，本件後來在同年12月稽查，發現原告仍有違法情事，因而為原處分。在原處分之前已有給予原告改善期間。
㈢基本上針對行業別均是聯合稽查，為新北市政府經濟發展局
既定行程，針對店家作隨機抽檢，並非針對特定人抽檢，若是稽查過程中曾經有被列為違規的事實，後續當然有追蹤繼續稽查的必要，為被告機關職責所在。類似本件罰單，原告並非被罰最重的，也非唯一的壹個，並沒有針對性、唯一性的問題。至於稽查小組成員大部分的人均為二十四、五歲，也有建築系畢業的，也有經驗的人帶同隨行，且是經過公務人員考試進來，約聘人員也是專科大學的學歷。
㈣原告答辯之聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按建築法第2 條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；
在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、新北市政府100年1月19日北府工建字第0000000000號公告：
「主旨：公告本府將建築法除違章建築處理事項外，本府關於建築法所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並自即日生效」。另就「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。…」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者
6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」，此分別為建築法第73條第2項前段、第91條第1項第1款所明定。
㈡次按建築法之中央主管機關內政部，依據建築法第73條第 4
項規定，於93年9 月14日以台內營字第0000000000號令訂定發布建築物使用類組及變更使用辦法（下稱使用辦法），並自發布日施行；並於100年9月1日修正，同年10月1日施行，將建築物之使用類別及組別予以分類及定義，並自發布日施行，依使用辦法第2條第1項規定之附表一建築物之使用類別、組別及其定義：其中就建築物使用分區為Ｂ類「商業類」、「類別定義：供商業交易、陳列展售、娛樂、餐飲、消費之場所。」、「Ｂ１」類組別，「組別定義：供娛樂消費，且處封閉或半封閉之場所。」；Ｈ類「住宿類」、「類別定義：供特定人住宿之場所。」，依同條第2 項附表二建築物使用類組使用項目舉例：Ｂ１類組，使用項目舉例：按摩場所（將場所加以區隔或包廂式為人按摩之場所）。，係內政部依建築法之授權，並就執行建築法有關之細節性、技術性之事項加以規定，核未逾越母法授權之目的範圍及內容，自得予以適用。另新北市政府所發布「新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準」，乃新北市政府即直轄市政府主管機關，為執行違反建築法使用管理規定案件所訂定之裁罰裁量有一客觀標準，依違反該法使用管理規定案件之裁罰基準所依附表二至附表十之規定，其並已就該違反本基準附表所列違規案件，斟酌違規次數，並規定如有特殊情形者，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、因違反行政法上義務所得之利益及受處罰者之資力。依該基準附表酌予加重或減輕處罰；但應敘明加重或減輕之理由，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，於法並無不合，核先敘明。
㈢如事實概要所述之事實，為兩造所不爭執，且有處分書函、
紀錄表、稽查相片、使用執照存根、配置圖、門牌整編查詢、訴願決定書等為證（見訴願卷第37至50、第102至106頁），自堪認屬實在。惟依原告上開主張及被告答辯意旨，本件兩造之爭執點，在於：
⑴本件之處罰是否為同一事件而作先後二件之處罰？先處罰
已經被告予以撤銷，後處罰被告是否應該撤銷？⑵現場是否屬於「按摩場所（B類1組）」？⑶紀錄表是否符合相關規定？⑷稽查小組成員每次稽查認定是否均為相同標準？⑸紀錄表是否未對立即強制處分及金額為勾選，本件被告得
否就原處分逕為強制執行？⑹被告機關未對「女子SPA 」店作稽查，被告是否有選擇性
？是否有違公平原則？㈣經查：
⑴於100年8月之前（即100年6月20日），稽查小組稽查原告
之系爭建物店內，確發現有違章之事實，而予以裁罰（即100年8月12日），因原告不服，嗣被告以稽查過當，且屬輕微，因而撤銷該處分，且給予原告改善期間，此為兩造所不爭執之事實，且有被告100年10月7日北工使字第0000000000號函、100年8月12日北工使字第0000000000號函併同處分書可考（見訴願卷第51至61頁）。上開撤銷該處分，有利於原告之行政處分，於法自無違誤。而原告確有違章行為，被告通知原告限期補辦簽證及申辦手續，稽查小組於100 年9月1日再次前往稽查，發現仍有違規情事，被告再通知原告限期補辦簽證及申辦手續，此有現場照片及
100 年8月12日北工使字第0000000000號函、100年9月1日稽查紀錄表、100年10月7日北工使字第0000000000號函在卷可稽（見訴願卷第62至70、75至77頁）。嗣稽查小組於同年12月20日再度前往稽查原告使用之系爭建物發現原告仍有違章之事實，依法自得予以處罰，殊不得以100年8月12日之行政處分業經撤銷裁罰，即得逕認原處分亦應撤銷。倘應撤銷原處分，豈非原告得繼續違章，則置法律規定於何境地，主管機關如何維護公共安全之職務，市民之公共安全又如何能獲得保障？復按建築法第91條第1項第1款「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除....」，該條項款後段所規範者即係按日連續處罰之程序。
按日連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，例如改善系爭建物或補辦手續，故其重點應非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方法，就此而言，按日連續處罰規定在性質上較接近「執行罰」，即一般所稱之「怠金」者（行政執行法第30條，第31條參照）。惟在規範方式上，按日連續處罰通常與行政秩序罰併合規範，以建築法第91條規定為例，主管機關於查獲違反建築法第73條第2 項前段，而依此規定所為之第一次罰鍰處分（含限期改善或補辦手續），係就違規人「過去」違反義務行為所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後，如主管機關施以按日連續處罰，此則為督促其履行此項改善義務之「執行罰」。按日連續處罰之實施，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關應先課予人民一定之義務，並告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。是以，主管機關在查獲義務人有違法使用建築物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰之意旨」，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰。又行政執行法第31條第2 項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。但法律另有特別規定者，不在此限。由於建築法第91條第1 項「按日連續處罰」規定，係屬上述行政執行法規定所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知，附此指明。本件被告前依100年6月20日之稽查，對原告所為之裁罰（100年8月12日），業經撤銷，已如前述，而本件被告係依稽查小組於100 年12月20日稽查結果，認定原告確有違反建築法第73條第2 項前段所定之行為，乃據以裁罰，係針對原告在100年8月之後迄至同12月20日稽查止所為違章行為裁罰。從而，原告於稽查小組100年8月12日處罰前之稽查（雖裁罰嗣後經被告撤銷）後，被告亦一再通知原告補正，本即知悉有違章事實應予改善，原告猶不改善或未能補正完全，經稽查小組於同年12月20日前往稽查，發現原告仍有違章事實，被告依法自應予以裁罰，自無一事不二罰之情事。是原告主張被告同一事由先後二次裁罰，先裁罰已撤銷，後裁罰亦應撤銷云云，容有誤會，自不可採。
⑵稽查小組於100 年12月20日前往原告使用系爭建物之店內
現場稽查時，現場確有區隔為包廂式而為人按摩之場所，此有現場照片在卷可稽（見訴願卷第44至47頁），原告亦不爭執（見本院卷第131頁反面），而依前述使用辦法第2條第1 項規定之附表一建築物之使用類別、組別及其定義，與同條第2 項附表二建築物使用類組使用項目舉例以觀，原告使用系爭建物，既加以區隔為包廂式而為人按摩之場所自屬於「B1組」至明。至於原告是否嗣後於101年2月間補正修改成未有區隔為包廂式，而不屬於（B類1組），此要係稽查小組另外前往稽查時，原告是否合法，被告得否再為裁罰之另一問題，究與被告係因本件稽查時，原告使用系爭建物之店內現場確有區隔為包廂式，要屬B類1組，而有違章之事實，依法應予裁罰，核屬無涉。是原告質疑店內現場是否屬於「按摩場所（B類1組）」云云，自有未洽，要不可取。
⑶紀錄表為稽查小組於稽查後所製作，係公務人於執行公務
時所製作之文書，而紀錄表之文書既製作者之稽查小組公務人員之簽署（見訴願卷第43頁），自屬合法之公文書，。至於紀錄表於行政程序法並未明文規定其一定之格式，自無不合法定程式而有無效之事由。是原告徒憑空言質疑紀錄表是否符合相關規定云云，尚有誤會，亦不足取。
⑷被告於100年8月12日函文原告（併送達處分書），該函文
內併有教示，尋找建築師辦理變更使用執照，請至....查詢；尋找建築公共安全檢查專業機構辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，請至....查詢。尋找室內裝修業辦理室內裝修許可，請至....查詢。則原告就其使用系爭建物之店內如何補正改善，至少可自上開教示查詢知悉，並非無從獲得正確訊息。至於稽查人員是否確有先後認定不一之事實，未據原告確實舉證，且如前述原告使用系爭建物，確有加以區隔為包廂式而為人按摩之場所自屬於「B1組」之事實，被告依法裁罰，殊無違誤；況稽查小組或係經考試合格或依約聘僱之公務人員（見本院卷第132 頁反面），自具有相當之稽查能力，準此以觀，自乏證據足以證明稽查小組確有先後認定不一之事實。甚者，縱令原告主張稽查小組確有先後認定不一屬實，亦無從得據為撤銷原處分之依據。
⑸按行政執行法第11條第1 項規定：「義務人依法令或本於
法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」。本件原告訴請撤銷原處分之訴，而原處分裁罰原告6 萬元及命限期改善或補辦手續，則原告自僅係在於原處分所為裁罰之
6 萬元及限期改善或補辦手續之訴訟範圍至明。而原處分書於注意事項教示，「請於文到次日起30日至本局....繳納罰鍰....」等情（見訴願卷第42頁）。足見，原處分就金錢給付部分，於原告未於收到行政處分翌日起30日內繳納，被告依法自得聲請強制執行，究非於原告收受原處分後被告即得聲請強制執行，本件並未有立即強制執行之問題甚明。是原告質疑本件被告得否立即強制執行云云，顯與原處分是否違法而得為撤銷，尚屬無涉，自不可取。至於原告倘係就被告（原處分罰鍰部分）聲請強制執行，則原告得視其不服強制執行之原因事實，分別依聲明異議或提起異議之訴救濟程序，殊非提起本件撤銷之訴所得救濟，附此指明。
⑹按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事
件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。本件原告具有違法之事實，已如前述，則被告依法對原告為裁罰，自無違誤。而原告並未確實舉證，被告就有相同於原告之違規行為者，於查獲後而裁量不予處罰，竟獨就原告予以裁量裁罰之事實，是被告裁罰原告，自無違反平等原則可言。又被告是否對「女子SPA 」店實施稽查，則係基於新北市政府鑑於社會上發生重大之公共安全案例，因而成立稽查小組，特針對全市酒家、歌廳、舞廳、酒吧（PUB ）等類似場所，全面進行稽查，以徹底杜絕危險因子，保障市民之公共安全，此要係新北市政府基於為保障市民之公共安全而實施之行政作為，為眾所週知之事實，則稽查小組是否確僅針對原告而為稽查，而對於其他相同原告之業者不予稽查，原告並未確實舉證以實其說，自乏依據，尚難採信。且被告辯稱稽查小組係新北市政府經濟發展局既定行程，採隨機抽檢，並未針對原告抽檢等情（見本院卷第132 頁反面），況稽查小組之人力，本即有限（行政機關人力尚屬有限，自無可能在有限時間內，完全一一檢驗各行業別店家是否確實符合公共安全，），自有就行業別或涉及重大公安為先後稽查，難認係僅針對原告稽查之可能性。是原告主張被告並未對「女子SPA 」店（縱令此店確屬上開應進行稽查之公共安全場所）實施稽查云云，縱令屬實，容或有尚未排定或尚在隨機排定檢驗之情，並無證據證明確有排除稽查之事實。是原告此部分主張，容有誤會，自無從得作為撤銷原處分之依據。
六、基上所述，本件被告以原告於系爭建物供作「設置有包廂，將場所加以區隔或包廂式為人按摩場所(B類1組)」使用，而未依核定供作住宅使用，認定原告有違反建築法第73條第 2項之違章行為，而依同法第91條第1項第1款規定所為原處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君中 華 民 國 102 年 4 月 3 日