臺灣新北地方法院行政訴訟判決
101年度簡字第80號102年4月11日辯論終結原 告 財團法人臺北市新視界社會福利基金會代 表 人 張金順輔 佐 人 江敏雲
徐 溱被 告 國立臺灣圖書館代 表 人 陳雪玉訴訟代理人 許進德 律師
許峻鳴 律師上列當事人間因政府採購法案件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年8 月10日採購申訴審議判斷（案號：訴000000
0 號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告因不服被告所為追繳新臺幣〈下同〉40萬元以下押標金（30萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229 條第2 項第3款之規定，為適用簡易訴訟程序事件。又原告係於民國〈下同〉101 年10月19日誤向臺北高等行政法院提起行政訴訟，臺北高等行政法院遂依行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第28條第1 項及行政訴訟法第229 條第1 項等規定，以101 年度訴字第1676號裁定移送本院行政訴訟庭管轄確定，合先敘明。
二、又本件原告於101 年10月19日起訴時，被告機關原為國立中央圖書館臺灣分館，嗣於102 年1 月1 日起，經行政院令更名為國立臺灣圖書館，此業據國立臺灣圖書館具狀聲明承受訴訟，有承受機關102 年2 月26日之承受訴訟狀在卷可稽，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「98-99 年視障點字圖書暨光碟委託製作」採購案（下稱系爭採購案），被告以原告投標文件與未得標廠商即社團法人中華民國無障礙科技發展協會（下稱無障礙科技發展協會）之投標文件內容有重大異常關聯之事實，認有違反政府採購法第50條第1 項第5 款所定之情形，依同法第31條第2 項第8 款之規定，以101 年4 月17日圖總字第0000000000號函，通知原告追繳押標金30萬元。原告不服，提出異議，經被告以101 年5 月23日圖總字第0000000000號函復異議處理結果維持原處分，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按行政訴訟係採當事人進行主義，行政法院固可依職權調查相關事實，惟仍應能就兩造爭議事項（爭點主義）加以裁判。被告應就原告聲明不服行政處分之事項，逐一為具體明確之答辯，不可迴避，亦不得避重就輕，且應詳載事實及處分之法令依據，以及檢具不予採據原告理由之證據等。而行政法院應斟酌兩造全部陳述與調查事實及證據之結果，對原告有利及不利之情形，一併注意，進而據以判斷被告處分是否合法，而為撤銷與否之決定。本案必要爭點：
1、系爭標案如期履約並驗收合格，且保固期亦已屆滿，兩造之權利義務趨於消滅後，被告可否對其職務上應發給之款項（履約及保固保證金）抑留不發？或未經原告同意即逕行以履約保證金扣抵押標金？
2、被告可否僅以「二家投標廠商之地址為同號不同樓層」、「代表人黃士慶先生同時擔任二家廠商之董事長及理事」、「投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「二家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票」等，而認定原告與無障礙科技發展協會之投標文件內容有重大異常關聯，影響採購公正之行為？
（二）招標機關於廢標時或決標後，發現廠商有違反法令行為，應追繳其所發還之押標金，倘標案如期履約並驗收合格後，則不得以經主管機關認定有影響採購公正之違反法令，再行追繳：
1、按行政法依法行政原則，係指行政罰之構成要件，應以法律定之，即應以法律規定其處罰構成要件，藉以限制國家行政罰之行使，既不得處罰構成要件以外之行為，復不許執法者僅憑其裁量擅自認定。若為必要之文理解釋，仍應遵循處罰性之法律從嚴解釋之法理，即以各條款之立法意旨所規定之文字字義為基礎，而確定法條之真義、禁止類推解釋。亦不得透過解釋，對於行為人課以法令要求以外之義務，否則有違憲法第23條法律保留原則。
2、按「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」，政府採購法第31條第1 項、第2 項第8 款及第50條第1 項第5 款、第2 項分別定有明文。
3、「押標金」係投標廠商於投標時繳納，如未得標則無息退還；於決標後得標廠商須提繳履約保證金，亦得將押標金轉為履約保證金。履約保證金，保證廠商依契約規定履約之用，俟工程驗收合格後無息將履約保證金發還。細繹政府採購法第31條規定，招標機關應追繳其所發還押標金之時期，明定僅限縮於「決標後」及「廢標時」。該法條之立法意旨，係課以招標機關應從速查核投標廠商間之投標文件內容是否有重大異常關聯之義務。倘標案如期履約並驗收合格後，或保固期亦已屆滿，兩造之權利義務趨於消滅，嗣後仍准許招標機關得經主管機關認定有影響採購公正之違反法令，再行追繳押標金，必影響人民權益與法律安定性，且有悖政府採購法建立公平採購制度之立法意旨，故政府採購法第31條未規定履約驗收合格或保固期屆滿仍得追繳押標金。此揆諸最高行政法院100 年判字第1985號裁判要旨（對政府採購法第31條第2 項第8 款之解釋）：「二、政府採購法第31條第2 項第8 款規定所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照）。」即得明證。從而，被告於系爭採購案履約並驗收合格，且保固期亦已屆滿後，始依「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令」，再行追繳押標金，並逕行由本案之履約保證金予以扣抵，顯然違反政府採購法第31條規定。
4、至於被告辯稱「最高行政法院100 年度判字第1985號判決並非判例，最多僅能作為參考」乙節：經查，行政法院之裁判（判決）雖僅是為了個案之審判，而適用法律，欠缺一般性之法律上拘束力。惟此種行政法院之判決，不僅直接的解決具體之事件，而且在判決理由中所表現之法律見解，具有合理性之情形，對於其他類似事件而言，自然也有趨向於相同的解決之傾向。因此，經由判決之累積，因作為判決先例而被尊重，終至於一般性的被承認為一貫的見解，乃導致一般的法規範成立，而形成判決先例法，具有一種法源的地位。除非行政法院先例中的解釋不正確，其中法的續造（法律漏洞補充）的理由不夠充分，或者當初正確的解決方式，今日因規範情境變更或整個法秩序的演變，須為他種決定時，自不受判決先例之拘束。司法機關（法院）之裁判，晚近鑑於法院適用法律所持見解，對於行政機關事實上之影響，以及經法官採擇之法理，已構成行政法內容之一部，學者倡議承認法院裁判之法源地位。另前開最高行政法院判決，既係對政府採購法第31條第
2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之爭執所為的判決，且該判決係終局判決，倘被告未能具體指陳該判決具有違背法令、理由不夠充分或欠缺合理性之情形，則該判決自應被尊重，而適用於相同爭議之案件。
5、「扣抵」與「抵銷」同義。抵銷，依民法第334 條規定：「二人互負債務，而其給付種類相同並均屆清償期限，各得以其債務與他方之債務，互相抵銷，但依債務之性質不能抵銷者，不在此限」。據此，所稱抵銷者，乃二人互負債務而其給付之種類相同，並已屆清償期，使相互間所負對等額之債務同歸消滅之一方的意思表示。例如甲曾向乙借款十萬元，屆期尚未清償，適乙向甲購買貨物一批，貨款為十五萬元，乙（或甲）可向對方就十萬元部分主張抵銷，乙僅須再付甲五萬元即可。抵銷足以節省相互之給付而免勞費，且可確保債權之效力，因為債務人自己給付後，他方是否給付，有時不無疑問，依抵銷方法，可以除去交換履行之不公平。惟查，招標機關對原告追繳押標金屬公法事件，並非私經濟（民法）行為（法務部101 年3 月
1 日法律字第00000000000 號函），故被告不可就本案應退還原告之履約保證金行使抵銷（扣抵）權，否則即屬濫權違法。
（三）招標機關於招標文件中明文規定得以履約保證金扣抵押標金，始得追繳或扣抵：押標金保證金暨其他擔保作業辦法（下稱押保辦法）第20條第1 項規定：「履約保證金及其孳息得不予發還之情形，由機關視案件性質及實際需要，於招標文件中訂明。」、第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商所繳納之履約保證金，得部分或全部不發還之情形如下：一、有本法第五十條第一項第三款至第五款情形之一，依同條第二項前段得追償損失者，與追償金額相等之保證金。」，依據本標案投標須知七十七、全份招標文件包括：（2 ）投標須知（3 ）投標標價清單（4）投標廠商聲明書（5 ）契約條款（6 ）投標規範（或採購清單）（7 ）其他：委託及代用印章授權書、資格審查表、大封套（外標套）等。經查，前開所稱之「招標文件」並未訂明履約保證金得部分或全部不發還，或得以保證金扣抵押標金之情形。據此，被告應將全部履約保證金發還，不可抑留不發或僅部份發還。故被告逕行將履約保證金予以扣抵押標金，顯然未遵照工程會92年6 月5 日工程企字第00000000000 號「政府採購行為錯誤態樣」所列舉「十二、履約程序（十）全部不發還保證金之情形過當（法令依據：押保辦法第20條）」之規定辦理，且違反押保辦法第20條規定。
（四）依政府採購法第22條第1 項第12款規定，所採行限制性招標，其基於公益目的，而保護身心障礙者之弱勢團體所提供之非營利產品或勞務，且採購機關多以底價委託承作，決標廠商實無利益可言，故斷無發生惡性競爭或圍標之可能：
1、按政府採購法所稱之限制性招標，係指不經公告程序，邀請2 家以上廠商比價或僅邀請1 家廠商議價（政府採購法第18條第4 項）。此種採購招標方式的採行多半是因為採購案件有特殊性質，能符合採購機關需求的廠商資格者僅有數家，或符合機關所需的產品規格僅有數家，甚或只有
1 家廠商生產等情形，而無法以一般公開的招標方式進行招標；抑或即使以公告方式向廠商邀約，也可預期將來僅有1 家或數家廠商進行投標。為求採購案件能迅速有效率達成目標，並節省採購案件進行中所不必要支出的時間、金錢等成本，故採行限制性招標方式，以確實符合採購機關的需求並達成最有效率的採購。政府採購法第22條第1項第12款規定：「機關辦理公告金額以上之採購，符合下列情形之一者，得採限制性招標：十二、購買身心障礙者、慈善機構所提供之非營利產品或勞務。」，本款係基於保護弱勢團體之公益條款，基於此種特性，准許機關採取限制性招標。這種招標含有數層意義：第一、意味著此一採購金額不高，為保護弱勢團體，不容許惡性競爭，致保護目的落空。第二、將這種保護列特殊情況，給與弱勢團體機會。第三、這些弱勢團體之所以受到保護，係基於公益目的，故限於彼等所提供之非營利性產品及勞務，以便與扶植中小企業以營利為目的者有所區分。故此種標案可以不採公開招標之方式，而直接採用比價或議價之限制性招標方式，使彼等不必與一般廠商競爭。
2、經查，原告係由長期關懷視障學生的淡江大學盲生資源中心老師及中華電信研究所的同仁，共同捐助並出錢出力聯合發起的非營利組織之財團法人。原告之基金會屬小型基金會，資金來自社會各界之捐款，或承攬政府機關身心障礙就業相關業務，會務人員多志工或其他執行身心障礙業務社工兼任。基金會以舉辦視障及重度身心障礙者之社會福利事業為宗旨，為擴大照顧弱勢團體，乃秉持人文、科技、關懷的精神，結合社會資源與專業技能，推動視障及重度身心障礙者整體重建與就業輔導，以達充分就學與適性發展的目標。原告所屬成員歷經近十年的合作，從「點字觸摸顯示器」的硬體研製、「智慧型中文語音合成器」之人機介面改良、「中文點字即時雙向轉譯系統」、「無字天書輸入法」等軟體設計，「盲用電腦教育」及「視障資訊網路系統建構與經營」到「諮詢維修服務」等應用推廣，使視障者普遍擁有盲用電腦相關系統設備，並能運用電腦書寫和有能力閱讀文字，並利用網際網路取得所需各項資訊，突破視覺障礙，開啟視障教育資訊化和就業新契機。
3、再查，系爭採購案係視障點字圖書暨光碟委託製作之勞務採購，雖有二家廠商投標，且經一次開標、二次比減價格作業，均未超過底價，而無人決標。惟原告認為承作該標案雖無利益，但能提供視障點譯師工作機會，且所製成之點字圖書及光碟，能有效的突破視障者閱讀障礙，造福視障團體。職是之故，原告進行第三次比減價格時同意依被告所訂定之底價6,210,000 元承作。系爭採購案為限制性招標，其與一般公開招標案件以營利為目的不同，本案既無利可圖，自不發生惡性競爭或圍標之情事。
（五）被告僅概稱「兩間廠商法人登記證書上之地址為同號不同樓層」、「黃士慶先生同時擔任兩間廠商之董事長及理事」、「兩間廠商於投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「兩家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票」等異常情形，惟未能具體指陳原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容有重大異常關聯之事證，其不能亦不足以證明原告有影響採購公正之違反法令行為：
1、認定事實，須憑證據，不得出於臆測或推論，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰要件之事實存在，則其處罰即不能認為合法( 最高行政法院61判字70號、62判字402 號、75判字309 號各判例參照) 。至所謂「證據」應以積極而洽當者，始足當之。另「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任」，民事訴訟法第277 條前段定有明文，此一規定依行政訴訟第136 條規定，並準用於行政訴訟。又當事人主張有利於己之事實者，即有提出證據證明其事實真實性之責任，當事人不能盡舉證責任，或所舉之證據不能或不足證明所主張之事實為真正時，即須負有受到敗訴判決之危險。
2、本案被告係依工程會91年11月27日工程企字第0000000000
0 號令：機關辦理採購有下列情形之ㄧ者，得依「不同投標廠商間的投標文件內容有重大關聯」之規定辦理：1 、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者；2 、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者；3 、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者；4 、廠商地址、電話號碼、傳真號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者；5 、其他顯係同一人或同一廠商所為的情形；以及工程會92年6 月5 日工程企字第000000000000號「政府採購錯誤行為態樣」所列舉：「…十一、可能有圍標之嫌或宜注意之現象：…( 三) 繳納押標金之票據連號、所繳納之票據雖不連號卻由同一家銀行開具、押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同等規定，而認定原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容有重大異常關聯，符合政府採購法第50條第1 項、第2 項追償損失之要件，爰依同法第31條第2 項第8 款規定，追繳其所發還之押標金。
3、按公法之適用，以明文規定者為限，此乃適用法律之原則。惟查，依據政府採購法第50條第1 項：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：五、不同投標廠商間的投標文件內容有重大關聯者。」、第2 項：「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」，條文字義之解釋，招標機關不予開標、不決標、撤銷決標、終止契約或解除契約之構成要件為：第一、實體上，不同投標廠商間的投標文件內容有重大關聯者。第二、程序上，應於「開標前」、「開標後」、「決標」或「簽約後」為之。前開法條規定招標機關應不予開標、不決標、撤銷決標、終止契約或解除契約之情形，並不包括履約並驗收合格之階段。經查，系爭標案已如期履約並驗收合格，且保固期亦已屆滿，即使嗣後被告發現原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容確有重大異常關聯，仍不可依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，追繳其所發還之押標金。
4、另系爭標案被告迄未撤銷決標、終止契約或解除契約，姑且不論撤銷決標、終止契約或解除契約是否不符公共利益，惟既未撤銷決標、終止契約或解除契約，則何來損失？既未損失，則如何追償損失？至於被告辯稱「招標機關對撤銷決標、終止契約或解除契約有裁量權，並無一定要撤銷決摽、終止或解除 契約才能追償損失」云云，然依據採購法第50條第2 項規，被告之裁量權限縮於撤銷決標、終止契約或解除契約後，並檢視其是否因而受到損失，再得自行決定追償損失與否，並非不需撤銷決標、終止契約或解除契約，亦得追償損失。前開所為足證被告刻意誤解法條『應』撤銷決標、終止契約或解除契約之文義。綜前所陳，本系爭標案已如期履約並驗收合格，且保固期亦已屆滿，被告無從撤銷決標、終止契約或解除契約，故無法依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，追繳其所發還之押標金。
5、被告自承得依相當事證斟酌判斷原告是否有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，並據以辦理。簡言之，所稱相當事證係廠商間之投標文件有異常牽連，且與影響標案程序公正之結果，具有因果關係。所稱因果關係者，乃異常行為與影響標案程序公正結果之間，有前因後果之牽連也。無此異常行為，雖必不生此損害，有此異常行為，通常即足生此種損害者，是為有因果關係。無此異常行為，必不生此種損害，有此行為，通常即亦不生此種損害者，即無因果關係。政府採購法所謂「圍標」，係使用強暴脅迫的方式，使其他廠商放棄投標或違反其本意投標，以獲取不法利益。或各廠商以契約、協議或其他方式，事先協議投標，事後再均分利益。易言之，圍標係由決標廠商取得不法利益為前提，且棄標廠商與決標廠商之間有對價關係。至於被告指摘「兩間廠商法人登記證書上之地址為同號不同樓層」乙節：經查，原告地址設籍「臺北市○○區○○街○○號6 樓」，但無障礙科技發展協會地址卻設籍「臺北市○○區○○街○○號8 樓」，二者不盡相同。現今辦公大樓林立，各樓層出租予不同公司行號或廠商本屬商業常態，且公司法並未規範同性質公司不得設立於同地址或同層樓。原告與無障礙科技發展協會均屬視障社福團體，因社福團體由政府或社會分得的資源有限，故經常相互支援與協助，倘二者公司能設同一樓層，反而便於就近服務視障者。另原告聯絡電話號碼（00－00000000）、傳真號碼（00－00000000）、連絡人（陳泓傑）、公司電子郵件網址（newv ision@newvision.tw ），甚至資金往來帳戶亦與無障礙科技發展協會截然不同。倘果若被告所稱，廠商同號不同樓即發生投標文件內容有重大關聯，是否廠商不同號不同樓，則必然不會發生投標文件內容有重大之關聯？又工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號令列明有異常關聯之情形為「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者」，其與本案之情節不同。被告並未舉證原告與無障礙科技發展協會如何在同層樓進行影響標案程序公正結果之行為，僅以二者法人登記證書上之地址為同號不同樓層，而逕自推測投標文件內容有重大關聯，實屬不當聯結。被告又以「黃士慶先生同時擔任兩間廠商之董事長及理事」，而質疑原告與無障礙科技發展協會投標文件內容有重大關聯部份：經查，原告之組織章程明文規定，本會置董事5 人（均為無給職）組成董事會，第一屆董事由捐助人遴聘之，其後每屆之董事由當屆董事遴選社會賢達、熱心社會福利人士，於任期屆滿前一個月內提經當屆董事會通過後聘任之。再查，黃士慶先生（重度視障者）雖分別掛名原告基金會董事長及無障礙科技發展協會理事，惟均非常務理事，實際上並未負責會務運作。原告為一社福團體，非營利機構，又熱心呼籲並推動重視弱勢團體權益的人不多，故1 人同時擔任不同社福團體理監事之情形比比皆是，且有關社福法令並無禁止之規定。另工程會並未將「同時擔任兩間廠商之董事長及理事」之情事，列為可能有圍標之嫌或宜注意之現象，一併陳明。原告質疑：是否投標廠商未同時擔任二家廠商之董事長及理事，則必然不會發生投標文件內容有重大之關聯？被告復提出「兩間廠商於投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「兩家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票（臺灣銀行圓山分行、支票號碼：FA0000000 及FA0000000 ）」質疑乙節：經查，原告係初次參與被告所舉辦之標案，因前無類似標案經驗，為避免不必要的疏失，且期順利進行投標作業，故預先就教無障礙科技發展協會，請其告知辦理招標文件應當注意事項。原告又擔心開立押標金時有誤，特商請無障礙科技發展協會承辦人員赴銀行辦理押標金支票時，攜原告同往，致衍生二者所開立押標金之支票同為臺灣銀行圓山分行且為連號。另原告所採用之投標封套，係接受無障礙科技發展協會行政指導，經由網路下載相同格式之空白表格以電腦繕打而成，致造成投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致。另本法及其相關法令並未限定投標文件書寫格式，惟應避免競爭對手知悉其標價之情形即可。原告雖於準備投標文件（例如：投標須知、投標標價清單、投標廠商聲明書、契約條款、投標規範、採購清單、委託及代用印章授權書、資格審查表、大封套等）時參考無障礙科技發展協會作業方式，惟對標價的部份堅持己見，與之競標，毫不退讓。原告質疑：是否二家廠商於投標時提出之證件封、價格封，倘無論是排版或字型大小均不一致，或二家廠商所開立押標金支票為不同銀行或不同分行，或是開出的支票均不連號，則必然不會發生投標文件內容有重大之關聯？目前實務上之作法與行政訴訟法發展觀之，證據既經刑事訴訟程序調查，所確認之事實，行政官署及行政訴訟自有遵從之必要。故最高行政法院29年判字第13號及32年判字第18號等判例意旨載明：「雖行政罰與刑事罰各有領域，構成要件各別，然刑事判決認定之事實與行政違章之事實既屬相符，按行政權與司法權分立之國家一般通例，司法機關所為之判決，其判決所認定事項自足為行政違章之證據，而從其判決處理。」。從而，本案被告應參據臺灣高等法院96年度上易字第456 號刑事判決要旨：「尚難僅以使用連號之押標金支票、規格標單所載製造商及地址一致等情形，即遽認有影響採購結果或獲取不當利益之不法意圖。」判斷原告是否有影響採購公正之結果或獲取不當利益之不法意圖，始屬允當。
6、綜前所陳，被告認定原告有「二家投標廠商之地址為同號不同樓層」、「代表人黃士慶先生同時擔任二家廠商之董事長及理事」、「投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「二家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票」等異常行為，充其量僅具工程會函令所列可能有圍標之嫌或宜注意之現象。倘被告認定原告確有有影響採購公正之結果或獲取不當利益之情形，應舉出原告與無障礙科技發展協會事先有協議投標、決標後原告匯款無障礙科技發展協會、退還二家之押標金匯入同一戶頭或無障礙科技發展協會棄標係因原告之利誘或脅迫之事證，始足當之。另原告質疑倘「二家投標廠商之地址為不同號不同樓層」、「二家廠商於投標時不同時擔任二家之董事長及理事」、「二家廠商提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均不一致」、「二家廠商所開立押標金支票為不同銀行或不同分行或是開出的支票不連號」，則必然不會發生投標文件內容有重大之關聯，亦無影響採購公正之結果或獲取不當利益之不法意圖？本案被告思考模式實過於單純！
（六）按人民有違章情形，行政機關對之依法處罰鍰，須遵守法律規定之要件，不得恣意或權宜為之，此為法治國家之基本要求。另行政機關獲得法律授權而取得裁量之權力，應以最正確與妥適之方法作成最合乎立法意旨之決定，不可恣意專斷、濫用裁量以及棄文義於不顧，祇知狃於積習嚴苛處罰，忽視人民權益之保障。綜前所陳，被告未具體指陳原告有影響採購公正結果或獲取不當利益之直接證據，僅基於「合理懷疑」，又偏執於不具證據能力之資料互相聯結，極盡不利原告推論之能事，故其作成追繳押標金，並逕行由本案之履約保證金予以扣抵之行政處分，顯然違法。從而，被告處理本案過程，認事用法確有諸多違誤，殊難令原告甘服。
（七）被告辯稱：「行政院公共工程委員會在本件之前早已發函解釋，當不同投標廠商間之投標文件內容有重大之異常關聯情形，即可認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，且機關如有相當事證亦可自行認定，並非係於本案發生後始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為」乙節：
1、工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號令公告：「機關辦理採購有下列情形之ㄧ者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」嗣於92年6 月5 日以工程企字第00000000000 號令修正發佈之「政府採購錯誤行為態樣」指出：「十一、可能有圍標之嫌或宜注意之現象：…( 三) 、繳納押標金之票據連號、所繳納之票據雖不連號卻由同一家銀行開具、押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同。」
2、經查，被告係因原告與無障礙科技發展協會「兩間廠商法人登記證書上之地址為同號不同樓層，且電話號碼、傳真號碼、連絡人、公司電子郵件網址，甚至資金往來帳戶亦截然不同。」、「黃士慶先生同時擔任兩間廠商之董事長及理事」、「二家投標文件各自繕具提出（此與一般實務上常見由同一家廠商『親筆繕寫』2 家以上廠商投標文件之情形不同）、押標金退還後未流入同一戶頭」、「套用政府機關標案制式表格範例，將空白表格以電腦繕打而成，致造成所提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」等情，而依政府採購法第31條第2 項第8 款及第50條第1 項第5 款規定，對原告追繳押標金之處分。
其與工程會函令所列舉之異常情形「投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者」、「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」、「投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者」、「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者」、「押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同」有別。
3、尤有甚者，被告所稱前開之異常情形，早於98年9 月29日開標作業時已存在，且經被告總務組承辦人，會同政風人員、主辦會計、開標主持人，逐一審查投標文件及核對身份證件無訛，而認定原告前開之異常行為，並不符合工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號令及92年6 月
5 日工程企字第00000000000 號令之規定，且未違反政府採購法及影響採購公正之行為，復指示原告於招標文件上簽名蓋章後始進行開標作業。嗣系爭標案歷經一次比價開標作業、二次比減價格，直至第三次比減價格時，無障礙科技發展協會因故而放棄競標，始由原告決標。現被告並未發現新事實或新證據（如同最高行政法院100 年度判字第1985號判決案例；嗣招標機關發現決標廠商甄選過程中有行賄評選委員之行為，並經臺灣臺北地方法院判決認定後，始對決標廠商執行追繳押標金），卻於系爭標案如期完工，並經驗收合格，且保固期亦屆滿後，始以舊有的異常情形，認定原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容有重大異常關聯，影響採購公正之違反法令行為，逕以履約保證金扣抵押標金。同樣的情況，昨是而今非，被告是否可不受法令之拘束，得恣意判斷異常行為？
4、被告復辯稱「最高行政法院100 年度判字第1985號判決並非判例，最多僅能作為參考，且欲引用判決法律見解，必需案例事實相同或相似」乙節：經查，前開最高行政法院判決，既係對政府採購法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」及第同法50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之爭執，所作成應否追繳押標金的判決，其與本案系爭法條之適用及事實之認定幾無不同，且該判決係終局判決，倘被告未能具體指陳該判決具有違背法令、理由不夠充分或欠缺合理性之情形下，則該判決自應被尊重，而適用於本案相同之爭議。
（八）被告復辯稱「在行政法規上，行政程式法雖無特別規定，但是勞工保險條例第29條第3 項規定：『被保險人有未償還第67條第1 項第4 款之貸款本息者，於被保險人或其受益人請領保險給付時逕予扣減之。』，足見在行政程式上，法有明文，公法上之債權可以與私法上之債權互為抵銷。因此被告自仍得以追繳押標金之公法債權與退還履約保證金之私法債權加以抵銷。」乙節：
1、公法之適用，以明文規定者為限，自不得以他法或他規定而類推適用，此乃適用法律之原則，此為行政程式法第4條所揭櫫之依法行政原則，即「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。另行政程式法第4 條亦明文規定：「行政行為之內容應明確。」即所謂明確原則，從而，涉及人民權利義務事項，應有具體之內容、要件與範圍，合先陳明。
2、最高行政法院55年度判字228 號判例要旨：「勞工保險，旨在保障勞工生活，促進社會安全，此在勞工保險條例第一條規定甚明。而被保險之勞工為強制保險，其保險費除由被保險人勞工負擔小部分外，其餘係由僱主及政府負擔。此外關於保險範圍，保險給付等，均係硬性規定，一律辦理。依上開條例，勞資雙方及承辦保險機關如就勞工保險事項發生爭執，有其特定之審議程式及特設之審議機關。是勞工保險性質上顯係公法關係，與普通商業保險為私法上之契約關係有別。」另同法院100 年度判字第1985號判決意旨：「惟揆諸政府採購法第31條第2 項第8 款規定旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程式，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程式，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程式公正之作用。即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。」
3、參據前開最高行政法院判例及判決，勞工保險事項與政府採購法追繳押標金雖同屬公法事件，惟兩者法條之性質、立法目的、適用法律及構成要件本有差異。且綜觀政府採購法相關之法令，並無如勞工保險條例第29條第3 項「請領…時逕予扣減之」規定，故被告逕行以應退還原告之履約保證金扣抵追繳押標金之行為，顯已逾越法定之裁量範圍，有悖行政程式法第10條「行使裁量權原則」。
4、再者，被告既於行政訴訟答辯（一）狀第7 頁自承法務部
101 年3 月1 日法律字第00000000000 號函所稱：「追繳押標金屬事件屬公法事件，有行政程式法之適用。」則被告自應依據行政程式法第4 條「依法行政原則」、第5 條「明確原則」及第10條「行使裁量權原則」等規定辦理追繳押標金事宜，被告實不可故作不當之詮釋，復援引無關系爭的法令，而類推適用。
（九）被告又辯稱「被告並非不願發還原告本案履約保證金，只是將追繳押標金30萬元直接由本案履約保證金62萬1,000元中予以扣除」乙節：
1、按押標金保證金暨其他擔保作業辦法第20條第1 項規定：「履約保證金及其孳息得不予發還之情形，由機關視案件性質及實際需要，於招標文件中訂明。」、第2 項規定：
「機關得於招標文件中規定，廠商所繳納之履約保證金，得部分或全部不發還之情形如下：一、有本法第五十條第一項第三款至第五款情形之一，依同條第二項前段得追償損失者，與追償金額相等之保證金。」前開規定係屬羈束性質之「強制規定」，且相關法令並無賦予被告得自由裁量部分或全部不發還之判斷餘地，故被告應確實遵守，亦不可以任何理由排除適用。
2、依據系爭標案投標須知七十七、全份招標文件包括：（1）投標須知（2 ）投標標價清單（3 ）投標廠商聲明書（（4 ）契約條款（5 ）投標規範（或採購清單）（6 ）其他：委託及代用印章授權書、資格審查表、大封套（外標套）等。經查，前開所稱之「招標文件」並未訂明履約保證金得部分或全部不發還，或得以履約保證金扣抵押標金之情形。據此，被告應將全部履約保證金髮還，不可抑留不發或僅部份發還。故被告逕行將部分履約保證金予以扣抵押標金，顯然未遵照工程會92年6 月5 日工程企字第00000000000 號「政府採購行為錯誤態樣」所列舉「十二、履約程式（十）全部不發還保證金之情形過當（法令依據：押保辦法第20條）」之規定辦理，且違反押保辦法第20條規定，另被告應作為而不作為，致原告前所繳納巨額履約保證金無法全數核退，影響權利甚巨。
（十）被告主張：「原告與無障礙科技發展協會有違反政府採購法第101 條第1 項第1 款及第2 款之情事」部分：經查，本案系爭被告依政府採購法第31條第1 項、第2 項第8款及第50條第1 項第5 款之規定，對原告追繳押標金之處分是否合法允當，而衍生之爭議。惟查，政府採購法第101條第1 項第1 款及第2 款之規定，係對不良廠商刊登政府採購公報之要件，與本案追繳押標金無關（最高行政法院
100 年度判字第1985號判決理由五、( 二) 參照）。
（十一）被告再三辯稱：「判斷不同廠商間之投標文件內容是否有重大異常關聯，固需依客觀情事及相當事證認定，惟廠商間是否有協定不為競爭、陪標甚或圍標情事，在性質上本屬隱密，被告難以得知，只能從客觀之投標文件觀察有無異常之處。當廠商間投標文件出現符合工程會函令解釋之情形時，招標機關自得認定可不予發還或追繳押標金」乙節：
1、認定事實，須憑證據，不得出於臆測或推論，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰要件之事實存在，則其處罰即不能認為合法( 最高行政法院61判字70號、62判字40
2 號、75判字309 號各判例參照) 。至所謂「證據」應以積極而洽當者，始足當之。另當事人主張有利於己之事實者，即有提出證據證明其事實真實性之責任，當事人不能盡舉證責任，或所舉之證據不能或不足證明所主張之事實為真正時，即須負有受到敗訴判決之危險。被告既主張判斷是否有重大異常關聯需依相當事證認定，怎可又只能從客觀之投標文件觀察有無異常之處，無視前開最高行政法院判例所揭示之證據法則。
2、工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號令公告：「機關辦理採購有下列情形之ㄧ者，得依政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。
」嗣於92年6 月5 日以工程企字第00000000000 號令修正發佈之「政府採購錯誤行為態樣」指出：「十一、可能有圍標之嫌或宜注意之現象：…( 三) 、繳納押標金之票據連號、所繳納之票據雖不連號卻由同一家銀行開具、押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同。」
3、工程會第00000000000 號函令所稱『可能或宜注意』之現象，均屬不確定法律概念。茲所謂「不確定法律概念」，係指意義特別空泛及不明確之法律概念（例如法律構成要件之「必要」、「特殊事故」、「有害物質」、「夜間」、「公眾得出入場所」、「以顯著不相當之代價」等）。行政機關適用不確定法律概念時，倘全然尊重行政機關之專業權威，則不免有高估行政機關之專業性及客觀性之虞。另行政機關並非對整個事件流程親眼目睹，推論之成份極大，且其認定程式是否公正允當？所依據之判斷標準是否確為一般所公認之經驗法則？故被告認定原告之異常行為符合工程會函令規定，該認定僅具形式之證據能力，至實質證明力，仍須綜合全部事證以為判斷。從而，行政機關將之涵攝於個案事實時，正確與否，行政法院仍享有完全的職權調查空間，而不容許「指鹿為馬」之行政判斷出現，行政機關自無判斷餘地可言（請詳參最高行政法院89年度判字第3447號、臺北高等行政法院91年度訴字第3072號等判決）。投標文件內容是否有重大異常之關聯，而影響採購公正之結果或獲取不當利益之認定固屬被告職權，但此非謂政府採購法賦予被告享有獨立「判斷餘地」，只要發現廠商間投標文件出現符合工程會函令解釋之情形時，被告即可自得認定可不予發還或追繳押標金。
4、由工程會第00000000000 號函令所列舉「政府採購錯誤行為態樣」序號第十一、『可能有圍標之嫌或宜注意之現象』文義觀之，工程會係督促被告倘發現原告有前開異常行為，即應嚴加注意防範並調查是否確有重大異常關聯，而影響採購之公正性。並非祇要原告一有「可能有圍標之嫌或宜注意之現象」，可無需再調查原告是否確有影響採購公正之結果或獲取不當利益，即逕行判定原告有違法之情事。簡言之，工程會函令所列舉異常行為其與影響標案程式公正結果之間，並無必然之因果關係。所稱因果關係者，乃異常行為與影響標案程式公正結果之間，有前因後果之牽連也。無此異常行為，雖必不生此損害，有此異常行為，通常即足生此種損害者，是為有因果關係。無此異常行為，必不生此種損害，有此行為，通常即亦不生此種損害者，即無因果關係。依據論理及經驗法則，即使原告確有「二家投標廠商之地址為同號不同樓層」、「代表人黃士慶先生同時擔任二家廠商之董事長及理事」、「投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「二家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票」等異常行為，通常並不必然發生影響採購公正之結果或獲取不當利益，充其量僅『有可能』涉及前開不法情事。
從而，本案原告之「異常行為」與「影響採購公正之結果或獲取不當利益」，兩者之間毫無必然之因果關係。
此參據臺灣高等法院96年度上易字第456 號刑事判決要旨：「尚難僅以使用連號之押標金支票、規格標單所載製造商及地址一致等情，即遽認有影響採購結果或獲取不當利益之不法意圖。」所確認之事實即明。倘被告認定原告前於98年9 月29日開標作業時已存在之異常行為，確有影響採購公正之結果或獲取不當利益之違法情事，則彼時被告即已依政府採購法之規定裁處追繳押標金，何須擱置至101 年4 月17日後，再以舊有之事由追繳押標金？另被告應提出或發現新事實或舉出原告與無障礙科技發展協會投標前有協定如何投標、決標後無障礙科技發展協會匯款原告、退還二家之押標金匯入同一戶頭或無障礙科技發展協會棄標係因原告之利誘或脅迫等事證，始足堪認定原告有影響採購公正之結果或獲取不當利益之違法情事。另原告質疑倘「二家投標廠商之地址為不同號不同樓層」、「二家廠商於投標時不同時擔任二家之董事長及理事」、「二家廠商提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均不一致」、「二家廠商所開立押標金支票為不同銀行或不同分行或是開出的支票不連號」等情形，則必然不會發生投標文件內容有重大之關聯，亦無影響採購公正之結果或獲取不當利益之意圖？本案被告思考模式實過於單純！
（十二）被告指摘：「原告自承與無障礙科技發展協會經常相互支援協助，本件亦有就教無障礙科技發展協會，則本件二者間有曾事先商議之事實，已然明確。」乙事：
1、經查，原告與無障礙科技發展協會均屬視障社福團體，因社福團體由政府或社會分得的資源有限，工作機會不多，幾難自力維生。且同為社會弱勢團體，基於同理心，故在工作上經常相互支援與協助。
2、次查，原告認為承作系爭標案能提供視障點譯師工作機會，且所製成之點字圖書及光碟，能有效的突破視障者閱讀障礙，造福視障團體。職是之故，系爭標案原告自始即有投標之意願，且以原告名義及證件委由代表人黃士慶、陳泓傑參與開標作業，並經招標機關總務組承辦人，會同政風人員、主辦會計、開標主持人，逐一審查投標文件並核對身份證件無訛，且未發現原告有任何違反政府採購法相關規定之情事，復指示原告於招標文件上簽名蓋章後始進行開標作業。另原告係初次參與被告所舉辦之標案，因前無類似標案經驗，為避免不必要的疏失，且期順利進行投標作業，故預先就教無障礙科技發展協會，請其告知辦理招標文件應當注意事項，原告並非與無障礙科技發展協會事先商議如何不為競爭、陪標甚或圍標。此觀諸系爭標案歷經一次比價開標作業、二次比減價格，直至第三次比減價格時，無障礙科技發展協會因故而放棄競標，始由原告決標之過程，即得實證原告自始即有投標之意願，且未曾事先與無障礙科技發展協會商議之事。
3、參據臺灣高等法院96年度上易字第456 號刑事判決意旨：「相關營業內容之合法廠商，則關係企業共同投標以圖增加得標機會，合於現代企業運作之模式，於本法亦屬無違，僅以投標押金屬連號支票即謂為「借牌陪標」，其思考實過於單純（非連號則非借牌？），自不足採信。故公司均應認確有投標之真意，並不構成前揭政府採購法之犯行，此與零件、地址或成本等事項均無何關聯。」從而，縱然原告與無障礙科技發展協會經常相互支援協助，並就教無障礙科技發展協會，請其告知辦理招標文件應當注意事項，但無事先與無障礙科技發展協會商議「不為競爭、陪標甚或圍標」之事，自不構成政府採購法之犯行。
4、被告斷章取義，且未具體指陳確切證據，僅基於「合理懷疑」（懷疑不得為論證基礎）妄加推測，而認定原告與無障礙科技發展協會間有曾事先商議，欠缺法定證據力。最高行政法院87年判字第2355號、88年判字第3533號、89年判字第115 、192 及1147號、90年判字第1365號、92年判字第189 號、93年判字第68號等判決，係就行政機關基於「合理懷疑」而未善盡調查之能事，即率然作成行政處分，其行政處分即有不符正當法律程式之違法，而遭撤銷原處分之案例，足堪借鏡。
（十三）被告復指摘：「依理無障礙科技發展協會既投標本案，與原告間即有競爭關係，實難想像該協會願意指導原告招標文件之撰寫，甚至與原告人員共赴銀行開立押標金支票，如此豈非讓彼此間於投標前即知對方之投標價格？」乙節：
1、經查，原告係初次參與被告所舉辦之標案，因前無類似標案經驗，為避免不必要的疏失，且期順利進行投標作業，故預先就教無障科技發展礙協會，請其告知辦理招標文件應當注意事項。原告又擔心開立押標金時有誤，特商請無障礙科技發展協會承辦人員赴銀行辦理押標金支票時，攜原告同往。原告雖於準備投標文件（例如：
投標須知、投標標價清單、投標廠商聲明書、契約條款、投標規範、採購清單、委託及代用印章授權書、資格審查表、大封套等）時參考無障礙科技發展協會作業方式（並非接受該協會指導原告招標文件之撰寫），惟對標價的部份堅持己見，與之競標，毫不退讓。倘原告與無障礙科技發展協會曾事先商議如何不為競爭、陪標甚或圍標，則系爭標案何需歷經一次比價開標作業、二次比減價格，直至第三次比減價格時，無障礙科技發展協會因故而放棄競標，始由原告決標之過程。
2、依據被告98年9 月14日政府採購公報公告「98-99 年視障點字圖書暨光碟委託製作」勞務採購案，該公告載明押標金：300,000 元。據此，押標金之金額本屬公開的資訊，毫無機密可言，故政府採購法並未將押標金列入應管制事項。被告貴為招標機關，應深知由押標金之金額，無從得知投標價格，故被告以彼此間知悉押標金之金額，而推論於投標前已知對方之投標價格，顯係昧於事實，且有不當之聯結。
（十四）綜前所陳，被告論及原告所具有之異常行為，與實際存在情形有極大的差別，故被告並未真實呈現事實，且被告認定的異常行為與工程會函令所列舉之異常情形亦有顯著不同。最令人難以接受的是：被告至今仍未提出原告之異常行為，有足以「影響採購公正之結果或獲取不當利益」之證據，僅基於合理懷疑，極盡不利原告推論、臆測之能事，故其作成追繳押標金，並逕行由本案之履約保證金予以扣抵之處分，顯然違法。
（十五）本件行政處分應包含追繳押標金的方法：
1、被告於102 年1 月29日答辯（一）狀主張：「參照勞工保險條例第29條第3 項規定，得以應退還原告之履約保證金扣抵押標金。」以及庭訊筆錄自承「從被告的函來看，處分只有到追繳押標金，至於說明欄只是說明如何達成執行追繳押標金的方法。」等節，本件行政處分確應包含追繳押標金的方法，且被告主張得以履約保證金扣抵的方法，追繳押標金。
2、按押標金保證金暨其他擔保作業辦法第20條第2 項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商所繳納之履約保證金，得部分或全部不發還之情形。」惟查，本案系爭「招標文件」並未訂明履約保證金得部分或全部不發還，或得以履約保證金扣抵押標金之情形。且綜觀政府採購法相關之法令，僅有『追繳』規定，並無如勞工保險條例第29條第3項 「請領…時逕予扣減之」規定。從而，被告應將全部履約保證金發還，不可抑留不發或僅部份發還，更不得自創以扣抵部份履約保證金之方法，而替代追繳押標金，故被告逕行以應退還原告之履約保證金扣抵追繳押標金之行為，顯已逾越法定之裁量範圍。
（十六）系爭標案之異常情形，業經被告及有關單位於開標前已逐一審核，因未發現原告有任何違反政府採購法相關規定之情事，後始進行後續開標作業：
1、經查，被告所稱之異常情形（即「兩間廠商法人登記證書上之地址為同號不同樓層」、「黃士慶先生同時擔任兩間廠商之董事長及理事」、「二家投標文件各自繕具提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「兩家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票」等），前經被告總務組承辦人，會同政風人員、主辦會計、開標主持人，於98年9 月29日開標作業時逐一審核投標文件及核對身份證件無訛，而認定原告前開之異常行為，並不符合工程會函令之規定，且未違反政府採購法及影響採購公正之行為，復指示原告於招標文件上簽名蓋章後始進行開標作業，合先陳明。
2、另依據政府採購法施行細則第11條、機關主會計及有關單位會同監辦採購辦法第4 條規定：「監辦人員會同監辦採購，應實地監視或書面審核機關辦理開標、比價、議價、決標及驗收是否符合本法規定之程序。監辦人員對採購不符合本法規定程序而提出意見，辦理採購之主持人，應納入紀錄，報機關首長或其授權人員決定之。
」從而，倘原告之異常情形，可能涉有圍標或其他不法之情事，則被告承辦人、主辦會計或監辦人員自會提出意見，系爭標案必因而停止開標作業。
3、被告辯稱：「因為採購案很多，尤其是年底時很忙，在審查時就會疏漏，只要在履約過程中發現，隨時可以作處分」、「在決標時沒有發現異常，是很常發生的事情，有可能是承辦人沒有經驗或是業務量太大的關係」乙節：惟查，採購人員應依據法令，本於良知，公正執行職務（採購人員倫理準則第4 條）。另採購人員辦理採購應努力發現真實，對機關及廠商之權利均應注意維護。對機關及廠商有利（例如：「兩間廠商之電話號碼、傳真號碼、連絡人、公司電子郵件網址，甚至資金往來帳戶亦截然不同。」、「黃士慶先生（重度視障者）雖分別掛名原告基金會董事長及無障礙科技發展協會理事，惟均非常務理事，實際上並未負責會務運作。」、「二家投標文件各自繕具提出（此與一般實務上常見由同一家廠商「親筆繕寫」2 家以上廠商投標文件之情形不同）」、「押標金退還後未流入同一戶頭」、「二家投標文件以電腦繕打而成，致造成所提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」等）及不利之情形均應仔細查察，務求認事用法允妥，以昭公信（同準則第5 條），俾提升採購效率與功能，確保採購品質。
4、次查，被告訴訟代理人曹永禮君辦理採購業務已有18年之久，原承辦系爭標案之周靜宜小姐亦有多年的採購經歷（此與被告所辯稱「可能是承辦人沒有經驗」之情形截然不同），應熟知政府採購法之法規、工程會函令，以及法院相關的判決。且本案之異常情形非屬罕見，其與坊間發生的情形並無不同，被告應能輕易於98年9 月29日判別原告是否確有重大異常關聯，而違反政府採購法及影響採購公正之行為。倘被告認定系爭異常情形具有『特殊性』，須事先經主管機關認定是否屬於影響採購公正之違反法令行為，而非於具體個案發生後（標的完工並驗收合格），再行認定原告之異常情形是否為影響採購公正之違反法令行為（請參照最高行政法院100年度判字第1985號判決）。惟被告遲至101 年4 月17日始認定，此恐難全歸咎於沒有經驗或是業務量太大，而造成疏漏之故。另本案異常情形於98年9 月29日發生，並非年底，且原告如期交付採購案之勞務製作，並經被告於99年3 月9 日完成驗收合格之程序，並非因履約而衍生之爭議。被告以「沒有發現異常，是很常發生的事情，有可能是承辦人沒有經驗或是年底業務量太大的關係」為推託，實為事後卸責之詞，且已違反採購人員倫理準（是否業務量太大即可無視法令之規範？）。尤有甚者，現被告並未發現新事實或新證據（例如：嗣後發現退還之押標金流入同一戶頭；或如同最高行政法院
100 年度判字第1985號判決案例，招標機關發現決標廠商甄選過程中有行賄評選委員之行為，並臺灣臺北地方法院判決確認），卻於系爭標案如期完工，並經驗收合格，且保固期亦屆滿後，始以舊有的異常情形，認定原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容有重大異常關聯，影響採購公正之違反法令行為，逕以履約保證金扣抵押標金，其昨是而今非之轉折，實難令人折服！
（十七）本件標案係採限制性招標，並訂有底價，只要有一家投標廠商即可開標，且招標機關多以底價決標，故投標廠商之多寡，僅有比價或議價方式之差別，無從影響決標廠商及決標金額：
1、被告以原告與無障礙科技發展協會「兩間廠商法人登記證書上之地址為同號不同樓層」、「黃士慶先生同時擔任兩間廠商之董事長及理事」、「兩間廠商於投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致」、「兩家廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票」等異常情形，且因原告與無障礙科技發展協會經常相互支援協助，原告復就辦理招標應注意事項請教無障礙科技發展協會，故被告推論原告與無障礙科技發展協會二者間有事先協議圍標之事實。政府採購法所謂之「協議圍標」，事先以契約、協議或其他方式之合意，藉以達成促使廠商不為投標或不為價格之競爭之結果，事後再均分利益。易言之，協議圍標係由決標廠商取得不法利益為前提，且棄標廠商與決標廠商之間有對價關係。
2、原告屬視障社福團體，並非營利機構，其與一般的公司行號以營利為目的之生存環境完全不同。另熱心推動重視弱勢團體權益的人不多，故1 人同時兼任不同社福團體理監事之情形比比皆是，此就社福領域而言，原本即屬常態，並非異常。另黃士慶君本身是重度視障者，鑒於其有先天性的缺憾，故原告難畀以實際運作會務之重任。原告延攬黃君出任董事長，是代表原告尊重其對「盲人點字書」、「盲用電腦」、「無字天書輸入法」等專業技能之應用及推廣，也讓這些視障朋友知道原告非常願意和他們互相合作，並戮力於視障礙者整體重建。
此社福團體並不是只有我們明眼人的，而是要幫助這些視障朋友，我們真的是互相合作，是明眼人和視障朋友之間是互相合作的，讓更多的視障朋友能有工作機會。
被告執意以營利為出發點的思維，認定原告與無障礙科技發展協會因經常相互支援協助，且原告就教無障礙科技發展協會招標應注意事項，而推論二者間有曾事先協議圍標之事實，完全忽略系爭標案係基於保護弱勢團體公益條款之特性，而依政府採購法第22條第1 項第12款「購買身心障礙者、慈善機構所提供之非營利產品或勞務。」採限制性招標之目的。
3、「本法所稱之限制性招標，係指不經公告程序，邀請2家以上廠商比價或僅邀請1 家廠商議價」、「機關辦理限制性招標，有二家廠商投標者，即得比價；僅有一家廠商投標者，得當場改為議價辦理。」，政府採購法第18條第4 項及同法施行細則第19條定有明文。另依據被告庭訊筆錄供稱：「只有一家投標的話，如果他的金額超過底標太多，我們不一定會決標，會請他重新再報合理的價格，如果是兩家以上的話，就用比減的方式，只剩下一家的話，他就可以用底價來承作。本件只剩原告，因此本件是以底價決標」。綜前，本件標案採限制性招標，只有一家投標廠商即可開標，沒有所謂為了達到法定投標家數，而要湊家數之必要。另限制性招標機關均以底價決標，故投標廠商之多寡，僅有採用比價或議價方式之差別，無從影響決標金額。
4、倘原告與無障礙科技發展協會已於事先協議由原告決標之事實，則原告自始即要求無障礙科技發展協會不為投標，或於第一次比價後，要求無障礙科技發展協會棄標，不再進行價格競爭以及後續議價作業，直接由原告決標。惟由系爭標案歷經一次比價開標作業、二次比減價格，直至第三次比減價格時，無障礙科技發展協會因故而放棄競標，始由原告依被告所訂定之底價6,210,000元決標之繁複過程觀之，足可明證原告與無障礙科技發展協會並未事先協議圍標。
（十八）原告並聲明：採購申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則抗辯：
（一）就原告上開主張，被告僅分點答辯如下：
1、按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」、「機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者並予追繳：八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」、「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約及不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」，行政罰法第4 條、政府採購法第31條第1 項、第2 項第8 款，同法第50條第
1 項第5 款、第2 項分別定有明文。
2、細譯政府採購法第31條規定，招標機關應追繳其所發還押標金之時期，明定僅限縮於「決標後」及「廢標時」云云。然查：政府採購法第31條第2 項僅稱「已發還者，並予追繳」，法文並無加諸任何時間上之限制，且同條項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」亦未有時間上之限制，蓋招標機關未必能立即發現廠商有此款情事，若限制於某期間或履約、驗收合格或保固期屆滿後招標機關即不得沒收（不予發還）或追繳押標金，反而有損要求參標廠商繳交押標金之目的及採購之公平性。故原告上開主張係增加法律所無之時間限制，並不可採，被告自得於發現原告有應追繳押標金情事時發函通知追繳押標金。
3、原告雖又舉最高行政法院100 年判字第1985號判決，主張：政府採購法第31條第2 項第8 款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」並不包括於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，從而被告於本案履約並驗收合格，且保固期已屆滿後始依此款規定再行追繳押標金顯然違反上開政府採購法第31條規定云云。但查：工程會早於92年11月6 日即以工程企字第00000000000 號函表示：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第
5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳」（另參臺北高等行政法院93年度訴字第1304號判決）。又就對於何謂「不同投標廠商間的投標文件內容有重大異常關聯」，該會亦已於91年11月27日工程企字第00000000000 號令表示，機關辦理採購有下列情形之一者，得依『不同投標廠商間的投標文件內容有重大關聯』的規定處理：1 、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者；2 、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者；3 、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者；4 、廠商地址、電話號碼、傳真號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者昔；5 、其他顯係同一人或同一廠所為的情形。而招標機關於認定『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯』時，上述令釋只是例示，且不具強制性，機關仍得依客觀情事斟酌判斷；倘非屬上示令釋所例示的情事，機關如有相當事證也可自行認定（另參該會第0000000 號採購申訴審議判斷書）」。且該會亦已於92年6 月5 日以工程企字第000000000000號頒布「政府採購錯誤行為態樣」列舉：「... 十一、可能有圍標之嫌或宜注意之現象：... （三）繳納押標金之票據連號、所繳納之票據雖不連號卻由同一家銀行開具、押標金退還後流入同一戶頭、投標文件由同一處郵局寄出、掛號信連號、投標文件筆跡雷同、投標文件內容雷同。依據法令：採購法第48條第1 項、第50條第1 項，工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號令。」。是以，工程會在本件之前早已發函令解釋，當不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，即可認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，且機關如有相當事證亦可自行認定，並非係於本案發生後始由主管機關認定廠商行為是否為影響採購公正之違反法令行為。因此原告與無障礙協會於本件之投標文件既有法人登記證書上之地址為同號不同樓層、黃士慶先生同時擔任2 間廠商之董事長及理事、2 廠商投標時提出之證件封、價格封，無論是排版或字型大小均屬一致、2 廠商所開立押標金支票為同間分行開出並且為連號支票之情形，被告自得認定屬有影響採購公正之違反法令行為，並依政府採購法與上開工程會函令解釋追繳原告之押標金。且被告追繳押標金與原告是否已履約驗收合格或保固期已經屆滿無關，已如上述。是原告上開主張實係忽略工程會已有函令解釋，自不足採。至於原告復主張上開最高行政法院判決有學者倡議承認其法源地位，且為終局判決應被尊重而適用相同爭議案件云云，惟現行制度僅判例具有事實上拘束下級審法院之效力，判決最多僅能作為參考，且欲引用判決法法律見解之前提，必需案例事實相同或相似，但本案工程會早已有函令解釋，實屬上開最高行政法院判決所揭示「特定之行為類型事先經主管機關一般性認定屬於影響採購公正之違反法令行為」之情形，而非「於具體個案後始由主管榻機關認定該案廠商之行為影響採購公正之違反法令行為」之情形。因此原告此主張縱屬可採，亦無法對原告為有利之認定。
4、原告再主張：被告對原告追繳押標金屬公法事件，並非私經濟行為，故被告不可就本案應退還原告之履約保證金行使抵銷（扣抵）權云云。經查：履約保證金既係擔保公法契約之履行，退還與否自屬公法事件；縱認屬私法事件，然就民法第334 條第1 項及第335 條第1 項法文規之，互為抵銷之二債權人，互負債務，給付種類相同，並均屆清償期，除依債之性質不能抵銷或當事人特約不得抵銷者外，並未限制公法上之債權不得對私法上之債權抵銷。在行政法規上，行政程序法雖無特別規定，但是勞工保險條例第29條第3 項規定，「被保險人有未償還第67條第1 項第
4 款之貸款本息者，於被保險人或其受益人請領保險給付時逕予扣減之。」（98年11月25日修正前條文為第29條第
1 項但書規定：「......但被保險人有未償還第67條第1項第4 款之貸款本息者，應以被保險人或其受益人領取之保險給付抵銷之。），足見行政程序上，法有明文，公法上之債權可以與私法上之債權互為抵銷。因此被告自仍得以追繳押標金之公法債權與退還履約保證金之私法債權加以抵銷，原告此主張仍屬無據。至於原告所舉法務部101年3 月1 日法律字第00000000000 號函，係在說明追繳押標金屬公法事件，行政程序法之通用而已，併此敘明。
5、原告另主張：依押標金保證金暨其他擔保作業辦法（下簡稱押保辦法）第20條第1 項規定，既本件之招標文件並未訂明履約保證金得全部或部分不發還，或得以保證金扣抵押標金，則被告應將全部履約保證金發還，而被告逕將履約保證金予以扣抵押標金，顯然有違上述工程會所頒政府採購行為錯誤太樣所列舉之「十二、履約程序（十）全部不發還保證金之情形過當」，且違反押保辦法第20條規定云云。但查：被告並非不願發還原告本案履約保證金，只是將追繳押標金30萬元直接由本案履約保證金62萬1,000元中予以扣除，餘額仍請原告開立領據辦理退還，此觀原告證十一函文即明。而被告得以追繳押標金之公法債權與退還履約保證金之私法債權加以抵銷，乙如上述，是被告並無違反押保辦法或工程會所頒政府採購行為錯誤態樣之情事。
6、原告再主張：本案係依政府採購法第22條第1 項第12款辦理，乃基於保護弱勢團體而為，而原告以視障及重度身心障礙者之社會福利事業為宗旨，有研發視障者電腦相關系統之經驗，又本案經1 次開標、2 次比價格作業，均未超過底價，原告雖承作本案無利益，但能提供視障點譯師工作機會，且所製成之點字圖書及光碟能有效突破視障者閱讀障礙造福視障團體，故始同意於第3 次比減價格時以被告所訂底價承作，本案為限制性招標，與一般公開招標案件與營利為目的不同，既無利可圖自不發生惡性競爭或圍標之情事云云。惟查：既然被告發現原告與無障礙科技發展協會之投標文件內容如上述之重大異常關聯情形，而可認定該等廠影採購公正之違反法令行為，則依政府採購法第31條第2 項規定，被告必需向原告追繳押標金，並無法因本係公益性質而能為不同之處理；且上開規定並未區別採行何種招標方式均有適用，亦與原告是否有利可圖無關。至於原告與無障礙科技發展協會被告亦認為有違反政府採購法第101條第1 項第1 、2 款之情事，併此敘明。
7、原告再主張：政府採購法第50條第1 項所稱機關應不予開標或不決標之情形之一為不同投標廠商間投標文件內容有重大關聯，而依此條文文義僅止於開標、決標、終止或解除契約情形，並不包括履約並驗收合格之階段，本案已如期履約並驗收合格，且保固期亦已屆，使嗣後被告發現原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容確有重大異常關聯，仍不可依同法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金云云。此部分如同前述政府採購法第31條第2 項及第2 項第8 款均未有設定時間限制，當被告一發覺有此情事，依法即應追繳原告之押標金。
8、原告另主張: 本案被告迄未撤銷決標、終止或解除契約，自無損失，又如何追償損失？依政府採購法第50條第2 項規定，被告之裁量權限縮於撤銷決標、終止或解除契約後檢視是否因而受有損失，再得自行決定追償損失與否，並非不需撤銷決標、終止或解除契約，被告係刻意誤解法條文義云云。然查：被告追繳本件原告押標金之依據係政府採購法第31條第2 項第8 款規定而非同法第50條第2 項規定，而同法第31條第2 項第8 款並無需被告先撤銷決標、終止或解除契約後，始得追繳標金之文字，自與同法第50條第2 項所稱追償損失之性質不同，被告並無撤銷決標、終止或解除契約，原告上開主張反是誤認被告所適用之法律。
9、原告末主張：判斷不同投標廠商間之投標文件內容是否有重大異常關聯應有相當事證，且與影響標案程序公正之結果具有因果關係。而政府採購法所謂「圍標」，係由決標廠商取得不法利益為前提，棄標廠商與決標廠商間有對價關係。就「兩間廠商法人登記證書上之地址為同號不同樓層」部分，現今辦公大樓林立，各樓層出租予不同公司行號或廠商本屬商業常態，且公司法並未規範同性質公司不得設立於同地址或同層樓，原告與無障礙科技發展協會均屬視障社社福團體，因由政府或社會分得資源有限，故經常相互支援協助，另原告電話、傳真號碼、聯絡人、電子郵件位置甚至資金往來帳戶與無障礙科技發展協會不同，自與工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號令所述情節不符，被告並未舉證原告與無障礙科技發展協會如何在同層樓進行影響標案程序公正結果之行為，而逕自推測投標文件內容有重大關聯實屬不當聯結；又黃士慶先生雖分別掛名原告董事長及無障礙科技發展協會理事，惟均非常務理事，實際上並未負責會務運作，且工程會並未將此情事列為可能有圍標之嫌或宜注意之現象；另原告因無類似標案經驗，故預先就教無障礙科技發展協會請其告知應注意事項，並於該會人員前往銀行辦理押標金支票時攜原告同往以免有誤，而投標套係接受無障礙科技發展協會行政指導，自網路下載相同格式空白表格以電腦繕打，才會造成排版或字型大小一致；另被告應參據最高行政法院29年判字第13號、32年判字第18號等判例及臺灣高等法院96年度上易字第465 號刑事判決要旨判斷原告是否有影響採購公正之結果或獲取不當利益之不法意圖，始屬允當且被皮告應舉出原告與無障礙科技發展協會事先有協議投標、決標後匡款無障礙科技發展協會、退還二家之押標金匯入同一戶頭或無障礙科技發展協會棄標係因原告之利誘或脅迫之事證云云。然查：
⑴判斷不同投標廠商間之投標文件內容是否有重大異常關聯
，固需依客觀情事及相當事證認定，惟廠商間是否有協議不為競爭、陪標甚或圍標情事，在性質上本屬隱密，被告難以得知，只能從客觀之投標文件觀察有無異常之處。而主管機關工程會為讓招標機關有標準可資依循，對於判斷不同投標廠商間之投標文件內容是否有重大常關聯，以及有重大異常關聯是否即屬有影響採購公正之違反法令行為，於先前已作出如上述之函令解釋，當廠商間投標文件出現符合工程會函令解釋之情形時，招標機關自得認定可不予發還或追繳廠商之押標金，且亦可依事證自行認定。本件被告與無障礙科技發展協會之投標文件在客觀上因有如事實概要欄所述之4 項情形，經被告綜合考量、相互參照後，認二者間確有「重大異常關連」，即可係依據政府採購法及主管機關函令解釋對原告追繳押標金，並無不當之處。
⑵原告主張大樓樓層出租予不同公司行號或廠商屬商業常態
，公司法亦末規範同性質公司不得設立於同地址或同層樓，固然屬實，但被告並非單純僅以此做為認定之理由，而係綜合考量本案所有情形加以認定；又原告自承與無障礙科技發展協會經常相互支援協助，本件亦有教無礙協會，則本件二者間有曾事先商議之事實，已然明確，更證明被告判斷二者間投標文件有重大異常關連之正確性。縱使二者間電話、傳真號碼、連絡人，電子郵件位置甚至資金往來帳戶不同，對被告判斷亦不生影響。
⑶另由同一人擔任不同社福團體理監事之情形雖所在多有，
惟黃士慶先生有任職之原告及無障礙科技發展協會同時參標，對被告而言即屬異常，且如上所述，被告亦未單純僅以此事由加以認定；又依理無礙協會既投標本案，與原告間即有競爭關係，實難想像該會願意指導原告招標文件之撰寫，甚至與原告人員共赴銀行開立押標金支票，如此豈非讓彼此間於投標前即知悉對方之投標價格？殊難理解。是原告與無障礙科技發展協會就本案事先有所謀議共同投標，並由原告取得標案之事實，已可認定。是原告與無障礙科技發展協會亦應有政府採購法第101 條第1 項第1 、
2 款影響採購公正之違反法令行為。至於最高行政法院29年判字第13號、32年判字第18號判例雖揭示司法機關（刑事）判決所認定事項自足為行政違章之證據，而從其判決處理，惟本件尚未經司法判決，自無上開判例之適用；又臺灣高等法院96年度上易字第465 號刑事判決並非判例，僅能作為參考，且如上所述，被告並非僅以原告與無障礙科技發展協會之押標金支票係連號，即認定二者間投標文件有重大異常關連，而係綜合客觀事證判斷。況此判決係針對是否違反政府採購法第87條第5 項借牌陪標禁止之規定所為之判決，然政府採購法第31條第2 項第8 款及第10
1 條第1 項第1 、2 款並未如同法第87條第5 項規定，需有意圖影響採購結果或獲取不當利益之構成要件，故原告自無從援引此判決作為對伊有利之法律見解。又政府採購法第31條第2 項第8 款並未以廠商因其影響採購公正之違反法令行為經刑事判決為必要，亦無廠商之人員經刑事法院認定其犯罪之要件。況且行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。是以機關依政府採購法第31條第2 項第
8 款對廠商不予發還或追繳押標金，非必須至經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定其犯罪後始得為之，併此敘明。
（二）綜上所述，本件依客觀事證及原告自承，已足證原告與無障礙科技發展協會間之投標文件有重大異常之關聯，且有政府採購法第101 條第1 項第1 、2 款影響採購公正之違反法令行為，是被告依同法第31條第2 項第8 款規定追繳原告之押標金30萬元，並由原告履約保證金扣除，於法並無違誤。
（三）另從本件行政處分的函文來看，行政處分只有到追繳押標金，至於說明欄只是說明如何達成執行追繳押標金的方法。在決標時沒有發現本件有異常，以採購經驗而言是疏失，但並不影響之後作行政處分的權利，只要在履約過程中發現，隨時可以作處分，因為採購案很多，同時辦很多案子時，尤其是年底時很忙，在審查時就會疏漏，本案是在結案時審查相關資料時才發現有異常的情形。於決標時沒有發現異常，是很常發生的事情，有可能是承辦人沒有經驗或是業務量太大的關係。以採購經驗而言，原告投標文件的內容有「重大異常關聯」，於本案確實會有影響，如果一開始就只有一家投標的話，如果他的金額我們審查結果超過底標太多，我們不一定會決標，有時候會跟投標廠商講，請他重新再報合理的價格，如果一開始是兩家以上的話，就用比減的方式，如果在比減過程中，只剩下一家的話，他就可以用底價來承作。本件情形是在比減過程中，一家放棄，一家不願在比價，所以只剩原告，因此本件是以底價決標。依照政府採購法施行細則第七十二條及第五十四條規定，資訊公開，來的是兩家以上，機關不用調整底價，如果來的是一家，機關必須參考標價而重新訂定底價，絕大部分會調低底價，因為機關是比較保守的體系，例如，預算是壹佰萬，決標前訂定的底價是九十萬，只有來一家投標，報價八十萬，這樣並不會直接以八十萬決標，因為依照政府採購法施行細則第五十四條規定，只有一家投標時，必須先參考報價，重新定底價，此時，不知道底價是九十萬，依照經驗，開標主持人會將報價跟未開封的底價（九十萬）送給首長，請首長再定一個新的底價，通常都會比較低。但是如果是兩家的話，有一家進入底價，就直接決標，不會再調整底價。這是差別所在。
（四）雖然是屬於限制性招標，但是不限於資訊要封閉，公開資訊後，資格審查或相關評審結果，再來辦理後續的採購事宜，所謂的限制性招標是指這個，但是也可以用公開的方式讓大家知道這個資訊，限制性是指招標方式是先選定或是特定，但是在選定或特定之前是可以公開的。資訊公開是希望可以多一點廠商來參加。
（五）
1、就如被告之前所述，雖然主張處分包含抵銷，但是依照該函文主旨只限於沒收追繳，而且依照公、私法債權，依法可以抵銷。
2、機關辦的採購案很多，雖然採購人員需要注意，但是難免有疏漏，政府採購法沒有限制開標後未發現，事後不可以依照政府採購法進行追繳。
3、機關辦理採購的狀況中，如果兩家參與，其中一家在比減放棄的話，另外一家，同意用底價承作，此時，依據採購法施行細則第七十二條規定，機關必須接受。若只有一家參加，依據政府採購法施行細則第五十四條規定，必須要先參考廠商的報價，而在這種情況下通常會降低底價，且如果只有一家廠商，因為廠商不可能知道底價，所以標價通常會出的比較保守，而希望可以得標，所以會低於底標
（六）被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告與無障礙科技發展協會均參與被告所辦理之系爭採購案，而：（一）斯時原告之董事長黃士慶亦同時登記為無障礙科技發展協會之理事。（二）原告登記之地址為臺北市○○區○○街○○號6 樓，而無障礙科技發展協會登記之地址為臺北市○○區○○街○○號8 樓。（三）原告及無障礙科技發展協會投標所提出之證件封、價格封之排版、字型大小相同。（四）原告及無障礙科技發展協會投標所開立之押標金支票之付款人同為臺灣銀行圓山分行，原告所提出之支票號碼為FA0000000 號，而無障礙科技發展協會之支票號碼則為FA0000000 號，又被告於招標文件（投標須知五十五〈八〉）中已規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」等情，業為原告所不爭執，且有法人登記書影本2 紙、原告及無障礙科技發展協會參與系爭採購案所提出之信封、證件封、價格封封面影本各3 紙、國庫機關專戶存款收款書影本、支票影本各1紙、中文限制性招標公告資料影本、國立中央圖書館臺灣分館比價/ 開標/ 議價/ 決標紀錄影本、98-99 年度視障點字圖書暨光碟委託製作勞務採購契約影本、投標須知影本1 份（見本院卷第31頁至第36頁、臺北高等行政法院101 年度訴字第1676號卷第27頁至第39頁、第41頁至第46頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：
（一）本件原告與無障礙科技發展協會間之投標文件內容是否符合政府採購法第50條第1 項第5 款所規定之「不同投標廠商間之投標文件容有重大異常關聯者」，而構成政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，而得追繳押標金？
（二）於政府採購之標案如期履約並驗收合格，且保固期屆滿後，是否仍可依政府採購法第31條第2 項之規定追繳押標金？是否須以撤銷決標、終止契約或解除契約為前提？
（三）系爭採購案若自始即由原告一家參與投標，則與本件係由原告與無障礙科技發展協會參與投標，就「影響採購公正」一事是否可能產生不同之結果？
（四）本件行政處分之內容是否包括追繳押標金之方式？
五、本院之判斷：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」，政府採購法第31條第2 項第8 款、第50條第1 項分別定有明文。次按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」，政府採購法第1 條定有明文，故為制度之實現，在政府採購法中規定對於妨礙採購公正、公平之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第50條第1 項即係以第1 至第6 款列舉個別廠商破壞採購公正、公平、公開之行為態樣，並輔以第7 款之概括規定，予以不予開標或不予決標之不利處分，藉資全面防堵個別廠商之違法行為。又工程會92年11月
6 日工程企字第00000000000 號函：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」，另96年5 月8 日工程企字第00000000000 號函：「．．．本會92年11月6 日工程企字第00000000000 號函，則為本會依採購法第31條第2 項第8 款之規定，基於採購法主管機關之權責，就個案經機關認定有採購法第50條第1 項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬本法第31條第2 項第8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定。」，上開2 則函釋係工程會基於主管機關之地位，依該法第31條第2 項第8 款之授權，將同法第50條第1 項第5 款所列「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，認定屬於影響採購公正之行為，而政府採購法第50條第1 項各款行為之本質即係妨礙採購公正、公平、公開之行為，已如前述，則工程會上開本於職權認定作成之函釋，自符法律規定意旨，得予適用。又「經核『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』，通常即存在假性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述政府採購法之立法意旨，而有加以制裁處分（賦予特定法律效果）之必要。且政府採購法第50條第1 項第5 款既規定『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商』，足見『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯』之投標行為，乃上開政府採購法第50條第1 項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。因此，上開行政院公共工程委員會92年11月6日函示意旨並未逾越政府採購法第31條第2 項第8 款之授權範圍，亦未違反法律保留原則，自得適用。」（參照最高行政法院100 年度判字第1128號判決）。是以工程會於本件之前早已為函釋，釋示當不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，即可認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳，且機關如有相當事證亦可自行認定，並非係於本案發生後始由主管機關認定廠商行為是否為影響採購公正之違反法令行為，故核與原告所指上開最高行政法院100 年度判字第1985號判決意旨（政府採購法第31條第2 項第8 款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」此規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨）並無違反。再按依政府採購法第50條第1 項第5 款規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，固應以不同廠商間之投標文件間之內容據為判斷是否有重大異常關聯情形之準據，但於審酌判斷不同投標文件內容是否構成重大異常關聯之際，並非不得參酌其他並非直接構成投標文件之其他文件資料或事證而為比對分析之依據，亦為法理所當然。
（二）經查：
1、依前開原告不爭執及卷附資料所示，原告與無障礙科技發展協會投標所提出之證件封、價格封之排版、字型、大小，經比對結果，彼此間均屬相同；抑有進者，原告所提出之證件封與價格封「案號」欄列印之字型並非相同，而無障礙科技發展協會所提出之證件封與價格封「案號」欄列印之字型亦非相同，然原告所提出之證件封「案號欄」所列印之字型卻與無障礙科技發展協會所提出之證件封「案號欄」之字型一致，又原告所提出之價格封「案號欄」所列印之字型復與無障礙科技發展協會所提出之價格封「案號欄」之字型一致，益見並非單純之巧合。再者，徵諸原告及無障礙科技發展協會投標所開立之押標金支票之付款人同為臺灣銀行圓山分行，原告之支票號碼為FA0000000號，而無障礙科技發展協會之支票號碼則為FA0000000 號，而有連號之現象，復參酌投標斯時原告之董事長黃士慶亦同時登記為無障礙科技發展協會之理事、原告登記之地址分別為臺北市○○區○○街○○號6 樓，而無障礙科技發展協會登記之地址為臺北市○○區○○街○○號8 樓（於投標之標封封面、證件封、價格封之「廠商地址」欄則載為臺北市○○區○○街○○號『5 樓』），而由原告之書狀（載稱：原告雖於準備投標文件〈例如：投標須知、投標標價清單、投標廠商聲明書、契約條款、投標規範、採購清單、委託及代用印章授權書、資格審查表、大封套等〉時參考無障礙科技發展協會作業方式）及言詞辯論中之陳述，其亦自承就此標案曾與無障礙科技發展協會接洽，而「投標標價清單」已顯示競標時最重要之事項（標價），足見二者之關係核屬密切，且就此標案所為之舉措異於常情，是被告以原告與無障礙科技發展協會已構成政府採購法第50條第1 項第5 款所列之「不同投標廠商間之投標文件內容『有重大異常關聯』者」，並依上開函令而認屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，故作成追繳押標金之行政處分，依法洵非無據；原告就此雖以因無障礙科技發展協會比較有經驗，所以有去請教投標（見本院102 年
3 月21日言詞辯論筆錄）；惟衡諸常情，參與投標者彼此間應存有競爭性，苟無障礙科技發展協會意在投標並得標，則豈會有如前開所示之「具體」、「積極」之指導？故其所為之解釋，尚不足執之認被告就本件「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」有何違法之處。至於原告雖以上開投標文件並非由同一人或同一廠商所為，核與工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號函所示情形不符，故非屬「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」云云；然不同投標廠商間之投標文件內容是否有「重大異常關聯」，雖屬不確定之法律概念，而依其性質固難認被告就之有判斷餘地，故仍應為司法審查所及，則判斷上開是否有「重大異常關聯」應就其是否有影響採購公正而足認其存有假性競爭之高度可能性（課予行政罰），並非要求已證明構成刑事不法（例如：政府採購法第50條第1 項所規定之「以偽造、變造之文件投標」、「偽造或變造投標文件」、政府採購法第87條所規定之「意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥劑或催眠術者」、「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者」、「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者」、「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者」、「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」）之程度，此由政府採購法之該等相關規定分析、比較自明。據之，由「是否有影響採購公正而足認其存有假性競爭之高度可能性」一節觀之，則工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號函所指：「一、投標文件內容由『同一人』或『同一廠商』繕寫或備具者。二、押標金由『同一人』或『同一廠商』繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係『同一人』或『同一廠商』所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址『相同』者。五、其他顯係『同一人』或『同一廠商』所為之情形者。」，其所載投標廠商可能有「重大異常關聯」之情形應僅係例示，尚非認符合上開情形始構成「重大異常關聯」而為列舉，因客觀上是否由「同一人或同一廠商」所為要非重點，否則若刻意分由不同之人或不同廠商為之，而欲達成之目的則無不同之情況下，苟認即非屬「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，洵非立法之本意，是主管機關因有相當事證，當可自行認定投標廠商間有重大異常關聯，並不受限於上開工程會91年11月27日工程企字第00000000000 號函所指之情形。至於未得標之廠商即無障礙科技發展協會雖於開標過程中曾為第一次、第二次比減價格，嗣不願為第三次比減價格，惟所謂「假性競爭」於表面上當仍有競爭之行為，是自不得反執之否定「假性競爭」之存在，其理甚明。
2、又依政府採購法第31條第2 項第8 款及政府採購法第50條第1 項第7 款之規定暨前揭工程會92年11月6 日工程企字第00000000000 號函，則於不同投標廠商間之投標文件內容有「重大異常關聯」者，依其發現之時間得不予開標或不予決標，但該等廠商不論是否得標，均不影響不予發還押標金或予以追繳之法律效果；是被告若於開標前發現該一情形固可不予發還押標金，但若被告於採購之標案如期履約並驗收合格且保固期屆滿後始發現該一情形而追繳押標金，實質上亦未對原告產生更不利之效果。再者，本件追繳押標金之法律依據核與政府採購法第50條第2 項之規定無涉，故無應先撤銷決標、終止契約或解除契約，始得追償損失之問題。
3、再依政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，係以廠商之行為足以影響採購公正為前提固屬無疑，而按「公開招標採分段開標者，其底價應於第一階段開標前定之。限制性招標之比價，其底價應於辦理比價之開標前定之。限制性招標之議價，訂定底價前應先參考廠商之報價或估價單。依本法第四十九條採公開取得三家以上廠商之書面報價或企劃書者，其底價應於進行比價或議價前定之。」、「機關依本法第五十三條第一項及第五十四條規定辦理減價及比減價格，參與之廠商應書明減價後之標價。合於招標文件規定之投標廠商僅有一家或採議價方式辦理採購，廠商標價超過底價或評審委員會建議之金額，經洽減結果，廠商書面表示減至底價或評審委員會建議之金額，或照底價或評審委員會建議之金額再減若干數額者，機關應予接受。比減價格時，僅餘一家廠商書面表示減價者，亦同。」，政府採購法施行細則第54條、第72條分別定有明文，復參酌被告所稱，足見本件限制性招標若僅有原告一家廠商參與時，則所採取之議價自應先參考廠商之報價或估價單訂定底價，此核與原參與投標之廠商有二家以上，經過比減價格時，僅餘一家廠商書面表示減價而依底價決標（即本件之情形），前者之決標金額於客觀仍有可能低於後者，並非如原告所稱決標金額均必相同，故仍堪認足以影響採購之公正。再者，政府採購法關於不予發還押標金及追繳押標金之規定，亦未將採限制性招標方式者加以排除，此觀政府採購法第31條第2 項第8 款之規定亦明。
4、另二造雖就是否得就原告所提供之履約保證金之一部（即等同押標金金額之30萬元）予以扣除（抵銷）迭為爭執；然原處分（即國立中央圖書館臺灣分館101 年4 月17日圖總字第0000000000號函）之「主旨」欄僅記載：「有關貴基金會投標本館『98-99 年視障點字圖書暨光碟委託製作勞務採購案（案號：cci980017 ）』，經查投標文件與未得標廠商『中華民國無障礙科技發展協會』之投標文件內容有重大異常關聯之事實，本案將依『政府採購法』之相關規定追繳押標金新台幣30萬元，請查照。」，而就其追繳之方式則係於「說明」欄二中載稱：「．．．是以，本案押標金新台幣30萬元將由貴基金會履約保證金（62萬1,
000 元）予以扣除，其餘額（32萬1,000 元）請貴基金會儘速開立領據以憑辦理退還。」（見臺北高等行政法院10
1 年度訴字第1676號卷第79頁），另觀乎政府採購法第31條第2 項第8 款，亦未就如何追繳加以規定，則原處分實難認尚包括押標金之追繳方式，則該押標金之追繳方式（抵銷）依法是否有據，自非本件就原處分是否違法為司法審查時所應觸及，合予敘明。
六、從而，系爭採購案既有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，又依前述工程會92年11月6 日工程企字第00000000000 號、96年5 月8 日工程企字第00000000000 號函釋所示，有政府採購法第50條第1 項第5 款情形，即屬同法第31條第2 項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，且投標須知第五十五（八）亦已載明此情形所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，則本件被告所為追繳押標金之行政處分，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 2 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
書記官 傅淑芳中 華 民 國 102 年 5 月 2 日