臺灣新北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第169號
103年4月3日辯論終結原 告 蔡月貴特別代理人 黃紅球被 告 勞動部勞工保險局（原名：勞工保險局)代 表 人 羅五湖(局長)訴訟代理人 宋傳中訴訟代理人 李淑萍上列當事人間因勞工保險爭議事件，原告不服行政院勞工委員會(業經改制為勞動部)102年6月10日勞訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件原告因屬不服被告民國101年10月31日保給核字第000000000000 號函，部分否准原告前向被告申請依勞工保險失能給付，而於 102年12月31日具狀聲明請求：⑴訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。⑵被告對於原告101年8月24日申請應作成准予核付 101年10月31日職業傷害失能給付該等級第1-2項1000日及職業傷病失能補償費加計500日，共計1500日，計差額168000元之行政處分。⑶訴訟費用由被告負擔。此有原告起訴狀在卷可稽（見本院卷第5頁至第7頁）。然本院於 103年3月6日進行言詞辯論程序時，經向原告訊問調查後，確認其無本件訴訟能力，乃由原告之配偶黃紅球遂當庭書立聲請狀請求擔任本件行政訴訟案件中原告之特別代理人，嗣由本院同日以102年度簡字第169號裁定選任黃紅球於原告對於被告提起勞工保險爭議事件之本件訴訟程序中，為原告之特別代理人後，經原告特別代理人當庭再次聲明請求：⑴訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。 ⑵被告對於原告101年8月24日申請應作成准予核付101年10月31日職業傷害失能給付該等級第1-2項1000日及職業傷病失能補償費加計500日，共計1500日，計差額168000元之行政處分。；⑶訴訟費用由被告負擔。此有本院103年3月6日言詞辯論筆錄、特別代理人申請狀及前揭裁定書足核（見本院卷第54頁至第59頁、第60頁至第60頁背面）。是本件原告上開請求既屬為公法上財產關係之訴訟，而其請求之金額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3款，自應依簡易訴訟程序進行之。
(二)就本件訴願決定書雖於102年6月14日寄存送達原告，然原告斯時已無訴願能力(此詳如本院後述理由所認)，雖依訴願法第 44條第1項後段之規定，訴願決定書得向該無訴願能力之原告本人為送達，然原告既亦因無訴訟能力無法提起訴訟，而其配偶即黃紅球亦因尚未依法取得原告之法定代理人或法定監護人之資格，是其因原告無訴訟能力且有不可歸責於己之事由無從提起本案訴訟，惟其如前 (一)所述於103年3月6日本院進行言詞辯論時，經本院向原告本人訊問調確認原告無本件訴訟能力後，已由原告之配偶黃紅球聲請為本件行政訴訟案件之原告特別代理人，並於同日補正原告起訴之合法代理及併為本案之起訴行為，經本院准許在案，其起訴依法即無不合，從而本件原告特別代理人之起訴，尚不生起訴逾期，本件起訴自屬合法，核併敘明。
二、事實概要：原告蔡月貴為新北市糕餅業職業工會被保險人，因於民國 99年2月17日下班途中發生車禍，致頭部外傷腦出血引發器質性精神疾病，原告乃於101年8月28日向被告申請勞工保險職業傷害失能給付，案經被告審查以原告所患之失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第1-3項第3等級，乃以101年10月31日保給核字第000000000000號函(下稱原處分)核定按該等級發給1260日職業傷病失能給付，計新臺幣(下同)882,000元，並自其101年8月24日經診斷永久失能之日起逕予退保。原告不服，向勞工保險監理委員會（以下簡稱監理會）申請審議，亦經該會於102年2月6日以101保監審字第4104號審定書審定申請審議駁回後，復提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告於102年10月24日發文至行政院勞工委員會，貴局於102年10月30日發文回函告知原告，才知訴願決定書已於102年6月10日依勞訴字第0000000000號決定，原告102年6月並無接受到任何郵政通知告知相關信件存於郵政機關內，延至 102年11月經行政院勞工委員會函通知後，才知行政公文存於郵政機關，原告家屬因此至郵政機關領取(如附件一)，至勞工收受行政公文日起，提起行政訴訟。
(二)被告101年10月31日依勞工保險失能給付標準附表第1-3項第3等級發給840日及職業傷病失能補償費加計420日，共計1260日，計新臺幣882,000元，原告主張職業傷害失能給付應為該等級第1-2項1000日及職業傷病失能補償費加計500日，共計1,500日，計新臺幣1,050,000元，計有差額新臺幣共168,000元整。
(三)原告於101年8月台大醫院鑑定於101年10月29日拿報告，101年8月17日台大醫院函中述明 「目前無法自理生活，需全日看護，無法從事任何工作」，及林口長庚主治醫師報告如台大醫院相當且明確（如附件二）。
(四)原告於民國102年11月7日至勞工保險局調閱相關資料，貴局特約醫師於民國101年10月12日審查意見第一項說明如下：
「 因車禍腦傷後而致生活無法自理，故所患與此事故有關」，審查意見第二項說明：「無法自我照顧，黃夫全日在照料，已達無法工作之程度」，以上二項說明都已確認原告因車禍腦傷後生活無法自理，已符合勞工保險失能給付標準附表第1-2第2等級規定「精神遺存高度失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動之一部份須他人扶助者」(如附件三)。
(五)本件被告核駁原告職業傷害失能給付第1-2項目第2等級之差額，容有違誤，爭議審定及訴願決定未予糾正，亦有未合，爰聲明求為撤銷訴願決定、爭議審定及原處分，並命被告為特定內容之行政處分。
(六)為此聲明：⑴訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。⑵被告對於原告101年8月24日申請應作成准予核付101年10月31日職業傷害失能給付該等級第1-2項1000日及職業傷病失能補償費加計500日，共計1500日，計差額168000元之行政處分。⑶訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
(一)依照勞工保險條例第28條規定：「保險人為審核保險給付或勞工保險監理委員會為審議爭議案件認有必要者，得向被保險人、受益人、投保單位、各該醫院、診所或領有執業執照之醫師、助產士等要求提出報告，或調閱各該醫院、診所及投保單位之病歷、薪資帳冊、檢查化驗紀錄或放射線診斷攝影片(X光照片)及其他有關文件，被保險人、受益人、投保單位、各該醫院、診所及領有執業執照之醫師或助產士等均不得拒絕。」、 第54條第1項規定：「被保險人遭遇職業傷害或罹患職業病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定發給一次金者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，增給百分之五十，請領失能補償費。...」、 第57條規定：「被保險人經評估為終身無工作能力，領取失能給付者，應由保險人逕予退保。」，又依勞工保險失能給付標準附表第 1-2項規定：「精神遺存高度失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助者。」為第 2等級失能，給付標準 1,000日；第1-3項規定： 「精神遺存顯著失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動尚可自理者。」為第 3等級失能，給付標準840日。 同失能給付標準附表「精神」失能審核基準：「一、精神失能等級之審定基本原則：須經治療2年以上，始得認定。審定時應綜合其全部症狀，對於永久喪失勞動能力與影響日常生活或社會生活活動狀態及需他人扶助之情況定其等級。二、審定時，須由精神科專科醫師診斷開具失能診斷書；必要時保險人得另行指定神經科、復健科、職業醫學科等專科醫師會同認定。三、精神失能須經心理衡鑑或職能評估、『簡易智能狀態測驗（MMSE）』『魏氏成人智力測驗（WAIS）』或 『臨床失智評估量表（CDR）』等評估始可診斷。......」。
(二)原告因器質性精神疾病申請職業傷害失能給付 (附件1)，案經被告將所送長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院101年8月24日出具之失能診斷書(附件2)、檢查報告(附件3)、該院相關病歷影本(附件11)及被告調取亞東紀念醫院相關病歷影本(附件12)，送請被告特約專科醫師提供之醫理見解 (附件4)略以：「（1）蔡月貴女士於99年2月17日前工作正常，因車禍腦傷後而致生活無法自理，故所患與此事故有關。(2) 目前有幻聽、妄覺、情緒不穩定、多疑、現實判斷力障礙，心理衡鑑顯示動作緩慢，MMSE(簡易智能狀態測驗) 3分，定向感、注意力、工作記憶、語言能力均差，CDR(臨床失智評估量表)3分有嚴重失智程度，無法自己照顧，其夫全日在旁照料，已達無法工作之程度，其失能程度係符合第1-3項第3等級。」，惟與長庚醫療財團法人林口長庚紀念醫院101年8月24日出具之失能診斷書載原告「終身僅能從事輕便工作」不符，案經被告派員於 101年10月23日前往原告住處訪查，據被保險人失能詳況訪查回覆表 (附件5)載，原告意識狀態正常、可自行進食、能進食一般及固體食物、呼吸正常、視覺及聽覺正常，需他人協助或扶杖行走、穿脫衣服在別人幫助下可自行完成一半以上的動作，目前還在療養中，暫時休息，無工作。原告於101年8月24日診斷失能後無繼續從事本業工作。據此，被告於101年10月31日以保給核字第000000000000號函(附件6)核定原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第1-3項第3等級，發給 1,260日（含因職業傷害致失能增給50%）職業傷病失能給付。 原告不服申請審議，並附林口長庚紀念醫院之診斷證明書、檢查報告 (附件7)及臺灣大學醫學院101年10月29日校附醫秘字第0000000000號函(附件8)略稱符合失能給付標準附表第1-1項第1等級云云，嗣經勞工保險監理委員會以本案被告前於 101年10月23日派員前往原告住家訪查，由其女代為說明，據其女稱，原告目前在家療養，意識、呼吸、視覺、聽覺正常，自行進食，需他人協助或扶杖行走，語言理解、表達等功能輕度困難，穿脫衣服在別人幫助下可自行完成一半以上的動作，雖不順但可拿鑰匙開門及寫字，目前還在療養中，暫時休息，無工作。茲再經該會特約專科醫師審查，據醫理見解略以，原告目前穿衣及行走需要部分協助，進食及呼吸正常，目前無工作能力，言語有部分障礙，符合第1-3項第3等級。此有醫師審查意見表附原審定卷可稽。從而，該會認被告之原核定並無不當，於102年2月6日以101保監審字第4104號審定書（附件9）審定駁回。原告仍不服，提起訴願，爰經行政院勞工委員會於102年6月10日以勞訴字第0000000000號函（附件10）訴願決定駁回。
(三)原告訴稱其因腦傷後生活無法自理，已符合勞工保險失給付標準附表第1-2項第2等級「精神遺存高度失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助者。」。經查，被保險人之傷病症狀及失能程度常涉醫學專業領域，非原處分機關或勞工保險監理委員會之一般承辦人員所能逕予認定。故原處分機關於審核保險給付案件時，除以被保險人檢附之診斷書等書面資料予以審核外，如有必要，亦須另外徵詢專科醫師意見。且本局委任特約醫師提供勞工保險給付案件之專業意見，已有勞工保險組織條例第11條第2項之規定，得視業務需要聘用兼任醫師 12人至20人，復依照勞工保險條例第28條明文規定原處分機關或勞工保險監理委員會為審核保險給付或審議爭議案件，得調查有關文件，並得調閱各該醫院、診所之有關診療病歷等。次查，本案先後經被告及勞工保險監理委員會特約專科醫師據卷附資料審查，咸認原告所患於101年8月24日診斷失能時，失能程度未達為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助之狀態，失能程度僅符合勞工保險失能給付標準附表第1-3項第3等級。綜上，被告據相關病歷資料等及醫理見解，核定原告於101年8月24日診斷失能時，失能程度符合失能給付標準附表第1-3項第3等級，發給 1,260日職業傷病失能給付，應無不法。爰狀請貴院判決如答辯之聲明以符法制，實感法便。
(四)為此聲明：⑴原告之訴駁回；⑵訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，雖有被告提出之勞工保險失能給付申請書及給付收據、勞工保險失能診斷書、精神科臨床心理照會暨報告單、勞工保險局 101年10月31日保給核字第000000000000號函、勞工保險監理委員會102年2月6日101保監審字第 4104號保險爭議審定書、行政院勞工委員會102年6月10日勞訴字第 0000000000號訴願決定為憑，核堪採認。
六、按行政程序法第 22條第1項規定：「有行政程序之行為能力者如下： 一、依民法之規定，有行為能力之自然人。....」、同條第 2項規定：「無行政程序行為程序能力者，應由其法定代理人代為行政程序行為。......」。次按訴願法第19條規定：「能獨立以法律行為負義務者，有訴願能力」，同法第20條第1項規定； 「無訴願能力人應由其法定代理人代為訴願行為」。又「訴願人無訴願能力而未由法定代理人代為訴願行為，經通知補正逾期不補正者。」應為訴願不受理之決定，同法第77條第4款亦定有明文。 至於訴願法就訴願期間訴願人喪失訴願能力者，其效力如何及應如何續行訴願，則未規定，惟基於訴願程序與行政訴訟程序之性質，同為行政救濟程序之一環，故此部分應類推適用行政訴訟程序中當事人喪失訴訟能力時，訴訟程序當然停止之法律規定，即依該行政訴訟法第 179條至第182條規定及第186條準用民事訴訟法相關規定為之（此並有台北高等行政法院98年度簡字第533號判決所採認)，並於簡易訴訟程序所準用之 (見行政訴訟法第236條規定)。從而，依行政訴訟法第 186條準用民事訴訟法第170條「當事人喪失訴訟能力或法定代理人死亡或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人或取得訴訟能力之本人，承受其訴訟以前當然停止。」之規定，於訴願程序自生當然停止之效果。是以，訴願機關於無訴願能力人提起訴願時，未經命補正合法法定代理人所提起之訴願，或訴願人於訴願中喪失訴願能力，在該訴願人之法定代理人補正合法提起之訴願或承受訴願前，均不得作成訴願決定，縱作成訴願決定，亦不發生終結之效果，乃屬必然之法理，如該訴願決定機關未查，遽以無訴願能力人為對象，逕予駁回其訴願，所為決定，揆諸前揭法條規定及上開說明，即有違誤，核先敘明。
七、經查：
(一)本件原告雖係民國 50年7月17出生，為成年人，此有原告年籍資料在卷足憑，而其於 99年2月17日因下班途中發生車禍，致頭部外傷腦出血引發器質性精神疾病，於101年8月28日向被告所申請勞工保險職業傷害失能給付，雖原告本人於上開期日所具之「被告提出之勞工保險失能給付申請書及給付收據」有為簽名在案 (見被告機關所檢送原處分卷之附件1)，然就原告因上開頭部外傷腦出血引發器質性精神疾病，於申請時是否仍有行政程序能力為提出聲請，此於本院103年3月 6日就本案勞工保險職業傷害失能給付申請所為調查，就原告之配偶已到庭陳以：當時原告沒有辦法處理，是由原告之配偶幫其申請的，因為原告頭蓋骨之前沒有裝上去，原告有兩次手術開刀，後來情形就愈來愈不好，整個人個性都改變了。日常生活都要人幫忙，要照顧原告，原告站起來會往側面，站不穩，沒有辦法申請勞工保險，是伊幫原告申請，原告頭腦不太清楚，所以伊幫原告申請等語(見本院103年3月6日言詞辯論筆錄，即本院卷第55頁)。從而，就本件原處分之申請，姑不論是否經該原告申請及原告是否有行政程序能力而得為之，被告得否就未具行政程序能力之原告為實體准駁之處分，本涉該原處分之適法性審查。
(二)然本案原處分作成後，雖復有經原告於 102年3月5日出具訴願書(經被告機關102年3月6日收文，見訴願卷第2頁)提起訴願，然此訴願書上並無原告簽名或蓋章，參以上開期日原告所提訴願書後所附原告101年7月27日長庚精神科臨床照會暨報告單，就當時原告之認知智能功能及情緒生活適應能力，已明確載有「....100/4/20心理衡鑑結果摘要：簡易智能量表(MMSE=3/30)屬顯著缺損程度.....。智力測驗無法施測。
此次測驗結果與解釋：受限個案精細動作(寫字能力)緩慢，無法持續對題回答，情緒起伏大，故智力測驗仍無法施測。根據簡易智能測驗得分=(8/30)(cut point=24/25)，在定向感(3/10)、訊息登錄複述(1/3)、注意力(0/5)、工作記憶(1/3)、語言能力(2/9)皆呈現明顯缺損。........情緒生活適應能力：臨床失智評估顯示，個案呈現「嚴重」失智狀態(CDR=3)。在記憶部份(M=3)，對用字或命名上有困難、會忘記許多很熟的事物(如住址等)、對剛介紹人記不得名字、常遺失物品、無法學習新事物、常讓人有不知所云，..」等情（參見願卷第5頁），此為被告所不爭，而就前揭102年3月5日本案提起之訴願書上為何未經原告簽章，亦經原告配偶到庭具體說明以：「我請莊藝樺幫忙，我忘記蓋了。那時候原告沒有辦法處理，精神狀況不好。因為她身體的情形在惡化，腦部在惡化，又第二次手術過後，可能腦部有走鍾（台語），對於家裡的人比較知道，可是會叫錯人，沒有辦法跟外面的人講話。嘴巴只能打開一半，無法主動要飯吃，要叫他」等語(見本院103年3月6日言詞辯論筆錄，即本院卷第55頁及55頁背面 )相符，足認原告提起本案訴願時，雖其已年滿二十歲，然其因前於 99年2月17日下班途中發生車禍所生頭部外傷腦出血引發之器質性精神疾病，雖經治療，然於行為時即提起本案訴願時，原告顯已無訴願能力無疑，其復未經合法之法定代理人或法定監護人代為為訴願，是本案訴願之提起，顯非合法，已可認定，則訴願決定機關自應於該受處分人之法定代理人(即法定監護人)代為提起訴願或依法命為補正合法訴願後，始續行訴願程序，方屬適法。惟訴願決定機關未查，遽以無訴願能力之原告為對象，復未命法定監護人補正合法之訴願，逕予駁回其訴願，所為決定，揆諸前揭法條規定及上開說明，自有未合。原告起訴雖未指摘及此，然訴願決定既有可議，應認原告起訴為有理由，爰將訴願決定撤銷之。
(三)從而，就本件訴願之提起，訴願機關逕對無訴願能力之原告，未經合法之訴願，逕誤為實體之裁判，於法未洽，原告請求加以撤銷，應予准許。至於按該行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，縱訴願機關以程序不合為不受理之決定，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，除非當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。本件被告機關以原處分准駁原告本案於101年8月28日向被告所申請勞工保險職業傷害失能給付，就原告是否有行政程序能力，得否對未具行政程序能力之原告為處分，甚而審議機關得否為爭審議之審定，均涉該准駁行政處分適法性之審查，仍須賴訴願機關於受理合法之訴願後加以審查，爰基於原告之程序利益，將訴願決定予以撤銷，嗣受理訴願機關於所受理之訴願合法後加以決定。至於本件經訴願之前置程序，已遭撤銷，且訴願重為決定結果如何，猶未可知，本院就原處分及被告機關是否應作成准予對原告101年8月24日申請應作成准予核付101年10月31日職業傷害失能給付該等級第1-2項1000日及職業傷病失能補償費加計 500日，共計1500日，差額168000元之行政處分，所得審查之之要件即未具備，即尚非認為原處分撤銷之請求等為無理由，故認實質上原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），且兩造其餘實體爭執及所為攻擊防禦方法，亦尚無論究之必要，爰併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 4 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 王元佑中 華 民 國 103 年 4 月 29 日