臺灣新北地方法院行政訴訟判決
102年度簡字第135號102年12月12日辯論終結原 告 陳建達訴訟代理人 蔡宜軒 律師被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 張 璠（局長）訴訟代理人 陳明男
陳玉嬌高琬玲上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國
102 年8 月14日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於新北市○○區○○路0 段00號1 樓之建築物（土地坐落：新北市○○區○○段○○○號，屬三重都市計畫範圍內之住宅區，下稱系爭建築物）為市招「樂悠悠男女養生健康館」之營業。嗣經新北市政府警察局三重分局於民國（下同）101 年11月15日查獲系爭建築物有充當性交易服務場所使用之違規情事而移送被告處理，被告認定原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款所定土地使用分區管制規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以101 年12月12日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並令立即停止作性交易服務使用。系爭建築物於102 年3 月1 日經新北市政府警察局三重分局再度查獲仍有繼續提供作為性交易服務場所使用之事實而移送被告處理，被告認定原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款所定土地使用分區管制規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定，以102 年3 月21日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書（下稱原處分），裁處原告12萬元罰鍰，並停止系爭建築物之供水、供電。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告所開設之「樂悠悠男女養生健康館」並無提供性交易服務之事實：
1、查系爭建築物於102 年3 月1 日是否有性交易乙節，於臺灣新北地方法院檢察署檢察官（案號102 年度偵字第6703號）不起訴處分之理由中，認定本件並無性交易之事實：「本件警員在上揭地點扣押之物品僅有潤滑液一瓶，另無保險套、沾有精液之紙張或其他足認前揭養生館有提供性交易服務等物品或帳冊，有扣押物品目錄表1 份存卷可考。復觀諸警卷所附現場照片，發現前揭養生館大門玻璃係透明，未以其他方式遮掩，且按摩床係單人床，擺設位置未靠牆壁，每間房間係以布簾遮著，並沒有房門等情，有現場照片附卷可考，與一般從事性交易按摩店為掩人耳目，而將透明玻璃遮掩，並以房門遮掩及為方便提供性交易服務，而以雙人床擺設緊靠牆壁等情有別。」。
2、新北市政府警察局三重分局扣押之物品僅有潤滑液1 瓶，並無保險套、沾有精液之紙張或其他足認原告之健康養生館有提供性交易服務等物品或帳冊，本案竟於違法搜索後，率以「潤滑液」1 瓶，認定原告有提供性交易服務之情事，顯為率斷。
3、被告僅以新北市政府警察局三重分局102 年3 月2 日新北警重刑字第0000000000號刑事案件移送書所附沈○正之調查筆錄證述作為本案之唯一證據，證據顯有不足。
（二）本件之證據取得，顯與法定程序不符：
1、本件扣押物「潤滑液」1 瓶之證據取得，難謂無違法搜索扣押之問題。另新北市政府警察局三重分局是否有為求績效，致羅刑章，不無可議，且本件臨檢之程序、方法、時間、對象等，更顯與警察職權行使法及大法官會議釋字第
535 號解釋意旨相違。
2、再者，依據「取締妨害風化（俗）案件作業程序」之規定，本件於臨檢紀錄上應載明：「性交易服務之相對人」。惟本案警員有無記載性交易服務之相對人，申言之，性交易為違序法罰之「對向犯」性質，需有提供性交易服務者及性交易服務相對人，且依新修正之社會秩序維護法第80條第1 項規定，從事性交易者，不論係提供性交易服務者抑或是性交易相對人均應受處罰，警員於本案中取締性交易服務者時，應有相對應之「性交易服務之相對人」，請求調查「性交易服務之相對人」為何人。
（三）查無其他事證，資以證明，遽率認定事實，依法尚有未合：
1、本件訴願決定書之理由，僅憑據新北市政府警察局三重分局刑事案件移送書、調查筆錄及現場採證照片等，遽認有性交易一事，應屬無據。復本件中又查無其他事證，足資證明原告有以系爭營業場所提供性交易之事實，遽認定本案，依法尚有未合。
2、據臺灣新北地方法院檢察署檢察官（案號：102 年度偵字第6703號）不起訴處分理由認為，經查：證人沈○正、黎○蓮、武○樂、張○香、吳○餘、阮○芳、江○鴻、蘇○文、王○泉等人，並無人目擊有人從事性交易等語，是移送書所述，是否屬實，洵非無疑，是本案黎○蓮、武○樂、張○香、吳○餘、阮○芳、江○鴻、蘇○文、王○泉等多人皆稱無人於樂悠悠男女養生健康館從事性交易，是否僅可憑沈○正一人之證詞即可認定原告有提供性交易服務場所，有商榷之必要。
（四）關於本件之處分，既無確切之證據，足資證明原告利用上開建築物從事性交易，逕認原告違規使用該建築物為性交易場所，尚嫌率斷，訴願決定未加糾正，而予維持，與法未洽，此有臺北高等行政法院判決91年度訴字第5032號、臺北高等行政法院判決91年度訴字第4631號判決足資參照。
（五）被告雖稱刑法媒介性交易與本件都市計畫法之提供性交易場所要件不同，行為不同，分屬兩事。惟臺灣新北地方法院檢察署檢察官（案號:102年度偵字第6703號）不起訴處分之理由中，已認定本件並無性交易，又如何會因有性交易之乙事，而有提供場所之行為，被告之陳稱，顯係違背「論理法則」。
（六）本件法律適用之部分：本件裁罰之依據，顯有違反「授權明確性原則」，更與憲法第23條「法律保留」原則顯有違背：
1、按「大法官會議」第313 號解釋理由書謂：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條授權而訂定，惟其中第二十九條第一項：『民用航空運輸業不得搭載無中華民國入境簽證或入境證之旅客來中華民國』，係交通部於中華民國七十七年九月十五日修正時，為因應解除戒嚴後之需要而增訂。民用航空業因違反此項規定而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。至民用航空法第八十七條第七款規定：『其他違反本法或依本法所發布命令者』，一律科處罰鍰（同法第八十六條第七款亦同），對應受行政罰制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權，自亦應一併檢討，併此指明。」。
2、承上意旨，法律以「違反依本法所發布命令」為裁罰性之構成要件，顯屬違憲。復如涉及對人民權利之限制，若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之「內容」及「範圍」應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。
3、本件依據「都市計畫法」第79條之規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，此法律條文以「違反依本法所發布命令」為裁罰性之構成要件，顯屬違憲。
4、又「都市計畫法臺灣省施行細則」雖係依據「都市計畫法」第85條規定授權而訂定，惟以其細則第15條第1 項第11款適用「都市計畫法」第79條規定處罰部分，但法律授權之依據有欠明確，與「大法官會議」第313 號解釋意旨不符。
5、關於授權之「目的」、「內容」及「範圍」是否具體明確之判斷標準，按「大法官會議」第367 號解釋理由書及學者吳庚教授見解均認為：
⑴特定授權：法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權
之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，始為憲法之所許。
⑵概括授權：若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，
其合法要件首須「未逾越母法規定之限度內」，其次係「就執行法律有關之細節性、技術性之事項」以施行細則定之。
6、職是，「都市計畫法臺灣省施行細則」係依據「都市計畫法」第85條規定概括授權，該細則僅得「就執行法律有關之細節性、技術性之事項」以施行細則定之。綜上，如認為「都市計畫法臺灣省施行細則」有違法之部分，依據「大法官會議」第137 號、第216 號解釋，莫不確認各級法院對法規命令之實質審查權。
（七）綜上所陳，本件訴願決定及被告對於本件違法之處分，均應予以撤銷，爰依行政訴訟法第4 條之規定，請求判決如訴之聲明。
（八）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於新臺幣12萬元罰鍰部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則辯稱：
（一）本局得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查新北市政府100 年1 月19 日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，故新北市政府城鄉發展局（以下簡稱本局）得為新北市政府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。
（二）都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用：
依內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
（三）原告屬於都市計畫法第79條所指之系爭建物管理使用人要無疑義：
原告既然為店招：樂悠悠男女養生健康館之負責人，其經營樂悠悠男女養生健康館之業務應可肯認，且樂悠悠男女養生健康館所坐落之系爭建物係由原告管理（承租）中之情形當無疑義。新北市政府警察局三重分局102 年3 月1日查獲原告將系爭建物充當為性交易服務場所之使用時，原告之角色非僅是系爭建物之管理人，就查獲違規當時而言更同時是實際佔有使用系爭建物之使用人，因此，原告屬於都市計畫法第79條所指之系爭建物管理使用人要無疑義。
（四）都市計畫住宅區土地建築物作為性交易服務場所之業務使用係違反都市計畫法令：
都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發佈之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定之，而該細則第11條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：十
一、舞廳( 場) 、酒家、酒吧( 廊) 、特種咖啡茶室、浴室、性交易服務場所或其他類似之營業場所。」。然系爭建物內確實有「小姐」與「嫖客」性交易之情形，此由新北市政府警察局三重分局102 年3 月2 日新北警重刑字第0000000000號刑事案件移送書所附沈○正之調查筆錄所自承：「我是於昨（01）日約21時50分許，獨自走路進入該址內地7 間房內與『花名小鈺』女子從事半套性交易」、「以每小節2 小時計費，收費新台幣1200元。另半套性交易代價是再加新臺幣500 元」、「與女子阮○○霞完成半套性交易後，總共付費了新台幣2,000 元給阮○○霞」及「該女子在我生殖器塗抹潤滑液後，再以手按摩我的生殖器，連續抽動至射精為止，但警方查獲這次我還沒有射精，因為阮○○霞說時間到了，下次還可以再做，他還有給我1 張名片，名片上留有電話」等語，足堪證明案發當時系爭建物確有充當性交易服務場所之情形。另本案雖經臺灣新北地方法院檢察署檢察官以偵查無居中媒介之犯行，乃以102 年度偵字第6703號為不起訴處分，然意圖營利媒介色情之行為係一個獨立行為，原告提供其事實佔有使用中之建物供人（即小姐與嫖客）做性交易服務場所使用又係另一個獨立行為，其等既屬不同之二獨立行為，自應依所觸犯及違反之法令規定個別處理，此有臺北高等行政法院102 年度訴字第904 號判決足資參照，又依原告所提供之前開不起訴處分書指出：「阮○○霞有對沈○正提供半套性交易之猥褻行為」一節，更加證明原告確實擅將系爭建物作為性交易服務場所使用之事實。是以，系爭建物內意圖營利而媒介「小姐」與「嫖客」性交易之行為縱算不成罪，亦不影響原告確將其事實佔有使用中之系爭建物充當性交易服務場所使用行為事實之成立，故土地及建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而作為性交易服務場所之業務使用，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人（即原告）進行裁罰處分，並無不當之處。
（五）綜上所述，原告將系爭建物作為性交易服務場所之業務使用之行為非僅不同於意圖營利媒介色情之行為，又將住宅區內系爭建物作為性交易服務場所之業務使用，確實已違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款規定。
是以，本局遂爰依都市計畫法第79條第1 項規定，以102年3 月21日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書對原告處以6 萬（應係12萬之誤繕）元罰鍰，該行政處分係依其違反行政法上義務規定予以裁處，對原告作成系爭處分應屬合法，原告之起訴誠屬無理由。
（六）被告並聲明：
1、請駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告於系爭建物（坐落於三重都市計畫範圍內之住宅區內）為市招「樂悠悠男女養生健康館」之營業。嗣經新北市政府警察局三重分局於101 年11月15日查獲系爭建築物有充當性交易服務場所使用之違規情事，移請被告處理。被告認定原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款所定土地使用分區管制規定，乃依都市計畫法第79條規定，以101 年12月12日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，裁處原告6 萬元罰鍰，並令立即停止作性交易服務使用。嗣102 年3 月1 日，新北市政府警察局三重分局再度前往系爭建築物稽查等情，為原告所不爭執，且有都市計畫使用分區查詢資料1 紙、土地建物查詢資料影本2 紙、新北市三重區地籍圖查詢資料影本1 紙、被告101 年12月12日北城開字第0000000000號函併附同文號處分影本各1 份、送達證書影本1 紙及現場蒐證照片12幀（見本院卷第37頁至第43頁、第51頁至第53頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：
（一）本件原告是否有於系爭建築為經營性交易〈指有對價之性交或猥褻行為〉服務場所之使用？
（二）原處分所適用之法律（即都市計畫法第79條第1 項、都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款）是否有原告所指違反「授權明確性原則」及「法律保留」原則之情事？
五、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」。又經新北市政府以100 年1 月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，而內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函發布縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫行適用。
（二）次按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：十一、舞廳（場）、酒家、酒吧（廊）、特種咖啡茶室、浴室、性交易服務場所或其他類似之營業場所。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法臺灣省施行細則第15 條 第1 項第11款、都市計畫法第79條第1 項分別亦有明定。
（三）又按「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。」，行政罰法第7 條第1 項分別亦有明定。準此以觀，違反行政法上義務之行為，縱非出於故意而係出於過失，仍應予以處罰，而行政罰法雖未規定故意或過失之判斷標準，但參考刑法第13條、第14條有關故意或過失之規定，所謂「故意」，可解為：對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意；所謂「過失」，可解為：對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生。
（四）再按新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準及附表，乃新北市政府即地方主管機關，為處理違反都市計畫法事件，建立執法之公平性並減少爭議，以提昇行政效率與公信力，特為訂定（見新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第1 點），其係就受處分人之違規種類、認定方式、查報次數而審酌違反行政法上義務之行為應受責難程度等情而為細節性、技術性之裁罰標準，核屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所指之裁量基準（行政規則），又依行政程序法第161 條之規定，其具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，而行政機關依循行政規則執行法律，因之形成行政慣例，基於「平等原則」、「信賴保護原則」，行政機關即不得任意偏離，進而構成「行政自我拘束」，由是，該裁量基準乃「間接」衍生出外部效力，而自新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準及附表以觀，並未牴觸逾越都市計畫法，其規定亦屬明確，被告自得據以適用，而新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準之附表項次四規定：
┌──┬─────────┬───────┬───────┬───────┬─────────┬────┐│項次│ 案件種類 │本府主政機關及│ │ │ │ ││ │ │認定方式 │第一次查報 │第二次查報 │第三次以後查報 │備註 │├──┼─────────┼───────┼───────┼───────┼─────────┼────┤│四 │ 必安住專案 │由警察局及經濟│依本法第七十九│⒈依本法第七十│⒈依本法第七十九條│將商業區││ │ │發展局認定。 │條第一項規定處│ 九條第一項規│ 第一項規定處違規│土地及建││ │ │ │違規人新臺幣六│ 定處違規人新│ 人新臺幣十八萬元│築物充當││ │ │ │萬元及命為一定│ 臺幣十二萬元│ ，按次累計加處新│媒介色情││ │ │ │行為，並副知建│ 及命為一定行│ 臺幣六萬元，最高│交易營業││ │ │ │物或土地所有權│ 為；併處建物│ 上限新臺幣三十萬│場所，經││ │ │ │人。 │ 或土地所有權│ 元及命為一定行為│查獲二次││ │ │ │ │ 人新臺幣六萬│ ；併處建物或土地│以上者，││ │ │ │ │ 元及命為一定│ 所有權人新臺幣十│得認已屬││ │ │ │ │ 行為。 │ 二萬元，按次累計│有礙商業││ │ │ │ │⒉視主政機關需│ 加處新臺幣六萬元│發展，並││ │ │ │ │ 要，配合依本│ ，最高上限新臺幣│比照本項││ │ │ │ │ 法第七十九條│ 三十萬元及命為一│規定進行││ │ │ │ │ 第一項規定強│ 定行為。 │裁罰。 ││ │ │ │ │ 制斷水、斷電│⒉視主政機關需要，│ ││ │ │ │ │ 或強制拆除等│ 配合依本法第七十│ ││ │ │ │ │ 必要措施。 │ 九條第一項規定強│ ││ │ │ │ │ │ 制斷水、斷電或強│ ││ │ │ │ │ │ 制拆除等必要措施│ ││ │ │ │ │ │ 。 │ ││ │ │ │ │ │⒊視主政機關需要依│ ││ │ │ │ │ │ 本法第八十條移送│ ││ │ │ │ │ │ 法辦。 │ ││ │ │ │ │ │ │ │└──┴─────────┴───────┴───────┴───────┴─────────┴────┘
（五）經查：
1、系爭建築物是否供性交易服務場所使用一節，業據男客沈○正於警詢中指稱：「（你於何時？○○○區○○路○段○○號樂悠悠男女健康養生館內與何人？在何房間內？從事性交易？）我是於昨（01）日約21時50分許，獨自走路進入該址內地7 間房內與『花名小鈺』女子從事半套性交易」、「（與你從事半套性交易之『花名小鈺』女子〈經當場指認〉，是否就是阮○○霞本人？）與我從事半套性交易女子就是阮○○霞本人。」、「（你至該址從事性交易之代價為何？如何計算？）以每小節2 小時計費，收費新臺幣1,200 元。另半套性交易代價是再加新臺幣500 元，我不知道有無從事全套性交易。」、「與女子阮○○霞完成半套性交易後，總共付費了新臺幣2,000 元給阮○○霞。」、「該女子在我生殖器塗抹潤滑液後，再以手按摩我的生殖器，連續抽動至射精為止，但警方查獲這次我還沒有射精，因為阮○○霞說時間到了，下次還可以在〈再〉做，她還有給我1 張名片，名片上留有電話。」、「警方提示查扣之證物3 ，潤滑液1 瓶及計時器1 個，是否就是你與女子阮○○霞從事性交易時所使用的？）是的。」（見本院卷第48頁背面、第49頁），另證人阮○○霞於檢察官偵查中亦證稱：「是櫃檯的男子跟我說養生館不能從事全套性交易，『但可以從事半套』，從事半套的錢由我們小姐收．．．。」（見本院卷第74頁背面之臺灣新北地方法院檢察署檢察官102 年度偵字第6703號不起訴處分書〈二造就證人阮○○霞曾為該證述一節，均不爭執- 見本院
102 年12月12日言詞辯論筆錄〉），且有扣案潤滑液1 瓶足資佐證，是男客沈○正係與女子阮○○霞於系爭建築物內為性交易一事堪認屬實（就扣案潤滑液1 瓶部分，原告空言主張有違法搜索扣押之問題，另指本件臨檢之程序、方法、時間、對象等顯與警察職權行使法及司法院大法官會議釋字第535 號解釋意旨相違云云，本屬無據；況且，縱捨該證物不用，亦不影響本件事實之認定），則系爭建築物確實供性交易服務場所使用，即堪認定。至於原告所涉妨害風化罪嫌（刑法第231 條第1 項），固經臺灣新北地方法院檢察署檢察官以102 年度偵字第6703號為不起訴處分，然行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，該不起訴處分書本不得拘束本院就事實之認定（參照最高行政法院44年判字第48號、59年判字第410 號判例意旨）；況且，該不起訴處分書亦載稱：「縱使阮氏玉霞有對沈啟正提供半套性交易之猥褻行為，亦不能遽認被告2 人〈即本件原告及訴外人陳○昌〉人對此有何犯意聯絡，自難遽繩被告2 人以刑法第231 條第1 項之意圖使女子與他人為猥褻之行為而容留、媒介以營利之罪嫌。」，故該處分書亦非已全然否定定阮氏玉霞未有對沈啟正提供半套性交易之猥褻行為；抑有進者，刑法第231 條第1 項罪名之處罰之對象為引誘、容留或媒介之人，犯罪構成要件乃以行為人主觀上有營利及使男女與他人為性交或猥褻行為之犯意，客觀上有引誘、意圖使女子與他人為猥褻之行為而容留、媒介以營利，且必為故意犯，核與本件判斷是否有違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款所定土地使用分區管制規定，而應依都市計畫法第79條之規定予以處罰之行政不法行為之構成要件有別，又此行政不法行為之責任條件包故意及過失，亦與該刑事不法罪名不同，是二者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆有不同，是自難執該不起訴處分書即為有利原告之認定。
2、又原告既利用系爭建築物經營「樂悠悠男女養生健康館」而為該營業場所之負責人，即為系爭建物之使用人及管理人，則原告自負有合法使用系爭建築物以符合都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款規定之注意義務，而該注意義務當然及於對該營業場所之從業人員之監督、管理，以避免該營業場所淪為性交易服務場所一事，就此原告訴訟代理人固主張員工有出具「切結書」表明不得從事性交易、有裝置攝影設備及房間僅用布簾而無房門（見本院102 年12月12日言詞辯論筆錄）云云；惟上開就從業人員之監督、管理措施，應係屬依常情在客觀上有效者，而以審判實務所見，藉「按摩」之名而從事性交易之所謂「○○館」者屢見不鮮，而因有利可圖，其內之從業人員因之常有違法之行為，此自為身為經營「樂悠悠男女養生健康館」之原告所難諉為不知；再者，原告前於101 年11月
15 日 即為警查獲而認定系爭建築物有充當性交易服務場所之違規事實業如前述，原告自應更加注意如何監督、管理該營業場所之從業人員以避免違法，然觀乎原告訴訟代理人所陳述之上開監督、管理方式，所謂「切結書」者，難認有何實質之拘束效力，而布簾者實亦難防止有心者違法為性交易（性交或猥褻）之行為，另其攝影設備之鏡頭均係朝向櫃檯、門口、走道，亦無防止從業人員為性交易之效果。從而，本件縱使原告非出於故意違反規定，但按其情節原告應注意、能注意而未善盡注意義務，致系爭建築物有供從事性交易服務使用之違法事實，則原告就該違反行政法上義務之構成要件事實之發生，仍屬過失而具備責任條件無疑。
3、按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」（參照司法院大法官會議釋字第313 號解釋文）；「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」、「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕要訂定裁罰性之行政處分條款，迭經本院解釋有案。」（參照司法院大法官會議釋字第402 號解釋文及理由書），又「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。」、「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」、「又依憲法第二十三條規定限制人民之自由權利，應以法律定之，且不得逾越必要之程度。法律概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，得就執行法律有關之細節性、技術性事項，以施行細則定之。惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。本院釋字第三六七號解釋理由說明甚詳。」、「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，．．．。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」，亦分經司法院大法官會議釋字第367 號、第443 號、第456 號、第480 號解釋理由書闡釋甚明。
查都市計畫法第85條係規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」，而都市計畫法臺灣省施行細則第1 條則規定：「本細則依都市計畫法第八十五條規定訂定之。」，據此，固足知都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法概括授權行政機關所訂定施行細則者；然觀乎都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，其已就「違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者」應處罰之法律效果加以明定（即由政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。），又就「內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令」之範圍僅限於「都市計畫範圍內『土地或建築物之使用』，或從事建造、採取土石、變更地形」之事項」，另都市計畫法第6 條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、同法第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用……等事項，……直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中作必要之規定。」、同法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」，則依都市計畫法之授權，都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款乃規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：十一、舞廳（場）、酒家、酒吧（廊）、特種咖啡茶室、浴室、性交易服務場所或其他類似之營業場所。」，其顯係就執行都市計畫法就「『住宅區』為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」者所訂定之細節性事項，且其內容亦未牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，揆諸前開司法院大法官會議解釋文或理由書，核無原告所指違反「授權明確性原則」及「法律保留」原則之情事（司法院大法官會議釋字第313 號解釋所指「民用航空運輸業管理規則第29條之法律授權依據，有欠明確」一事尚與都市計畫法授權訂定臺灣省施行細則第15條第1項第11款之情形不同，自難相提併論。）。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告將位於三重都市計畫內住宅區之系爭建築物作為性交易服務場所，而違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款所定土地使用分區管制規定，前經被告依都市計畫法第79條第1 項規定，以101 年12月12日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，裁處原告6 萬元罰鍰，並令立即停止作性交易服務使用在案，故本件係第2 次查獲，被告乃依都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第11款、都市計畫法第79條第1項及新北市政府處理違反都市計畫法事件裁罰基準表及附表（項次四）等規定，裁處原告12萬元，並停止供水、供電，其認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰12萬元部分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 傅淑芳中 華 民 國 102 年 12 月 26 日