臺灣新北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第22號
102年6月13日辯論終結原 告 宋家銘被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 張 璠（局長）訴訟代理人 陳明男訴訟代理人 王幼慈訴訟代理人 張琬如上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國101年11月21日北府訴決字第0000000000、0000000000號訴願決定（案號：0000000000、0000000000號），提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文訴願決定（即新北市政府中華民國101年11月21日北府訴決字第0000000000、0000000000號訴願決定《案號：0000000000、0000000000號》）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告100年8月9日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書，就其中所裁處新臺幣（下同）6萬元之罰鍰處分及101年4月26日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書就其中所裁處18萬元之罰鍰而涉訟，是本件罰鍰爭訟之數額合計在40萬元以下，依民國99年5月1日施行之行政訴訟法第229條第2項第2款，應依簡易訴訟程序進行之。
二、事實概要：緣原告為汐止都市○○○道路用地土地（地址：新北市○○區○○街○巷○號，坐落地籍○○○區○○段社后下小段121-69地號）之所有權人。新北市政府警察局汐止分局行政組、社后派出所於100年7月14日前往上址實施臨檢查察，發現原告提供上址供他人經營視聽歌唱卡拉OK等情，被告以原告違反都市計畫法第51條所定公共設施用地規定，爰依都市計畫法第79條規定，以100年8月9日北城開字第0000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書裁處原告罰鍰新臺幣6萬元，並應立即停止使用（下稱原處分甲）。嗣於101年2月21日，新北市政府聯合查報小組再次前往上址勘查，而發現仍有繼續經營視聽歌唱業及酒家業之事實，被告遂以原告違反都市計畫法第51條所定公共設施用地規定，爰依都市計畫法第79條規定，以101年4月26日北城開字第0000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書裁處原告罰鍰新臺幣18萬元，並應於行政處分書核發日起7日內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀（下稱原處分乙）。原告因不服被告前開原處分甲、乙，而提起訴願，復經訴願機關新北市政府審認原告提起之訴願已逾法定期間，乃分別以101年11月21日北府訴決字第0000000000號訴願決定書、101年11月21日北府訴決字第0000000000號訴願決定書，而予以訴願不受理，原告為此不服對該等訴願決定，提起本件行政訴訟訴請撤銷上開二訴願決定及原處分甲、乙關於分別裁處6萬元及18萬元之處分。
三、本件原告主張：㈠原告從來非系爭房○○○區○○街○巷○號之所有權人，該房
屋所有權人係訴外人宋朝松，被告以原告為裁罰對象，自於法不合，又書面之行政處分自送達相對人起，對其發生效力，而本案之處分書未合法送達予原告，行政處分不生效力。原告分別於l0l年8月及9月間收到來自行政執行署之強制執行通知，才得知有案件存在，金額分別是18萬元(決定書案號：0000000000號)及6萬元(決定書案號：0000000000號)，經提起訴顧，受理訴願機關竟不究實體之行政違誤，違法決定，率以逾法定期間為由訴願不受理，實難接受。
㈡原告非系爭房屋之所有權人。按民法上所稱的不動產，屬於
物的一種，民法第66絛第1項規定：「稱不動產者，謂土地及其定著物。」，可以作為定著物代表性的不動產，主要的便是房屋，以及其他各式各樣的建築物。物權就是對物直接支配的權利，「所有權」係對物為全面支配的權利，並可排除他人之干涉，民法765條規定有明文：「所有人於法令限制範圍內，得自由使用收益其所有物，並排除他人之干涉。」，從而得知，土地與房屋，是兩種迥不相同的不動產，其所有權人各得自由使用、收益、處分之權利，所以僅有房屋所有權人才有權利出租房子，原告在法律上無權干涉房屋所有權人及使用人，又如何能善盡維持合法使用之義務？既然原告無實際管理支配力，當就沒有所謂故意或過失的問題，行政罰法第7條第1項定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，是故被告以原告為裁罰對象，自於法不合。然被告有悖職調查義務，裁罰對象違誤，不僅不檢討行政過失，於訴願答辯書中一再辯稱：「訴願人提供建物供經營...，...建物所有權人即訴願人請善盡...云云」，以非屬事實，誤導受理機關審查，又被告於訴願答辯書中辯稱：依內政部91年11月21日台內營字第0000000000號(略以)：「...：『...為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」。惟共犯之成立法律上有其要件，此函釋未予考量共同違章行為人之成立要件，不論建物所有權與使用人有無共同違章之意思聯絡，遽然以共同違章行為人論處，以裁處作為嚇阻之手段，自屬違法之裁量，故並不適用，此函係違法裁量，請鈞院予以糾正被告不得再以此函作為通用。按行政程序法弟10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」；行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，行政機關進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法，更遑論本案原告並非建物所有權人。
㈢本案之處分書未合法送達，既然處分書從未送達予原告，原
告無從得知案件存在，又如何能在法定期間內提起訴願？行政程序法第72條規定:「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」按「依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。一人同時不得有兩住所。」為民法第20條所明文規定，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件。又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所之唯一標準，不得以戶籍登記之處所，一律解為當然之住所。被告以原告戶籍地址新北市○○區○○街○巷○號為送達處所，惟該址非原告之住居所，亦非事務所或營業所，其週遭環境污染嚴重，早已無法居住，即非應為送達之處所，自不得於該址為寄存送達，因該處環境嚴重污染，原告被迫遷離居住於新北市○○區○○○街○○號7樓之1，此有日常生活帳單可憑。按行政程序法110條規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」，被告將該文書送達於非法定應受送達處所，對原告並不發生送達之效力，被告自亦不得依違反都市計畫法事件統一裁罰基準之規定處罰。
㈣被告未送達處分書予訴外人陳美螢(即使用人)，送達行政程
序有重大明顯瑕疵。訴外人陳美螢表示不曾受領過本案之處分書，此可傳喚其本人證實之，原告亦二次函請被告提供送達證書，惟皆不獲，又被告提示公示送達公告，其明列之「處所不明，致無法送達...」，即足以證實被告未送達處分書予訴外人陳美螢，使用人無從得知有處分書之存在，行政機關又何能達成嚇阻行為之目的？行政程序法第72條規定：
「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」，被告若已認定系爭房○○○區○○街○巷○號為訴外人陳美螢之營業所，被告應當以此處為應送達處所為之，怎是被告所言「處所不明，致無法送達...」?又何須公示送達？除非被告行政違誤，否則另有其目的？即刻意技術性使處分無法送達，再以以公示送達為手段，以能達到連續處分之目的，行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。二、...」，行政機關進行裁罰時，應以裁罰能否達到行政目的，而非創造罰金收入為考量重點，倘若訴外人陳美螢有受領處分書，本案不致於會發生，二者有著緊密之因果關係，被告之行政違誤，自屬重大明顯瑕疵，行政程序法第111條第7款有明文規定：
「其他具有重大明顯之瑕疵者」，行政處分無效。
㈤又被告違反行政程序法第7條、都市計畫法第79條及新北市
政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準之規定。據被告稱多次查獲違規，連續罰訴外人4次，併罰原告3次，共7次處分，罰金高達78萬(訴外人：6萬+6萬+12萬+18萬+原告：
6萬+12萬+18萬)，真不知被告之行政目的為何？要立即阻止違規行為？亦或要「錢」？如此鉅額罰金足以讓一個低收入家庭傾家當產，如果發生在前日盛為討論之台大法律系畢業月收入22K身上，被強制執行三分之一薪水，他如何生活下去，又需要多少年才能繳清?每一次的行政濫權，都可能會毀掉一個家庭，行政機關不得不審慎為之。經「多次查獲」，被告係主管機關，被告不遵守法規行政，顯為行政濫權之不當處分，請鈞院予以糾正，按都市計畫法第79條及新北市政府處理違反都市計晝法事件統一裁罰基準有明文規定:「主管機關得停止供水供電」，是被告應依職權調查，對於第一次查報後而不停止違規行為者，即應依職權停止供水供電，此乃符合行政程序法第7條規定:「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，尚系爭房屋公告現值僅僅5萬餘元，殘破不甚，7次處分罰金總和卻高達78萬，遠遠超出房屋現有價值，顯然有失比例原則，更違反行政程序法第7條規定。又按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，被告應作為而不作為，再以違法裁量之內政部函認定原告為共犯作為手段，與人民對抗，奪取人民財產，此舉不得人民信賴，被告美其名為「城鄉發展局」，卻不把心力用於環境改善方面，以致污染不斷擴大，造成原告財產損害，迫使原告不得不遷居，居住正義何在？請鈞院大人們看看系爭房屋周遭環境，再對照都市計畫法第1條：「為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計晝之均衡發展，特制定本法。」，便能理解原告憤怒之心情。
㈥被告爰用都市計畫法第51條之適法性？是否合法？都市計畫
法第51條全條文：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」，此所謂公共設施保留地，泛指空地農地等無地上建築物之土地，例如系爭房屋緊鄰左側之水泥混泥土廠址位置，指定道路用地前，原來之使用係農作使用，後來建築水泥廠，即妨礙其指定目的之使用，又系爭房屋緊鄰右側之瀝青提煉砂石場，原來是空地，後來建築瀝青提煉廠，亦即妨礙其指定目的之使用，違反都市計畫法第51條，反之，系爭土地上之建築物(○○○區○○街○巷○號)，於指定公共設施保留地前已存在，係既有建築物，何來妨礙之說？被告若認定該址違反都市計畫，應依都市計劃法細則第18條土地使用分區管制規定查楚，以房屋所有權人為通知對象，而非原告，原告在法律上無權干涉房屋所有權人及使用人，自不待言。
㈦按臺北高等行政法院100年度簡字第799號判決意旨略以：「
...在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見...。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰...。」，又按臺中高等行政法院91年度訴字第504號判決意旨略以：「.....都市計畫法第79條定有明文。該條條文中規定處罰之對象為建築物所有權人、使用人或管理人，其文字用「或」字而非用「及」字，意即行政機關，究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲之違章情形為適當之裁量，而處罰其中一人，並非將建築物所有權人及使用人二者均併予處罰。」故行政機關究應處罰建築物所有人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰...。」，故本案被告已處罰使用人陳美螢，不應再處罰建物所有權人，更何況原告並非建物所有權人。
㈧原告在當時無法得知上述被告違法濫權之情形下，繳納了一
筆12萬元罰金，原告無端被罰，當然心有不平，對於當時沒有提出訴願且繳納了罰金，是因為當時房屋所有權人已取得使用人同意書同意歇業，且不想浪費時間及社會資源在爭訟上，就當做對政府的捐獻，這並不表示原告自認有所過失而應當受罰，不料日後陸續接到執行署對本案執行通知(18萬元及6萬元)，原告驚覺有異開始調查證據，發現被告並未遵守相關法令，行政濫權，被告無法律上原因受領該款項，自屬不當得利，原告是否能能主張被告退還該款項？㈨違規營業事實認定有疑義，被告僅憑新北市稽查商業活動現
場紀錄表，即認定有營業狀態，恐有誤會，負責人於101年2月2日同意歇業後即停業並尋找放置物品之場所，紀錄表備註欄明列之：「負責人不在，無法代為處理，無法配合檢查」，且業者具結欄竟然無任何簽名蓋章，該紀錄表是否有法律上效力？㈩被告答辯狀一、事實(一)部分辯稱：「原告甲○○君提供新
北市○○區○○街○巷○號建築物」，所陳非屬事實，原告非建築物之所有權人，無權提供建築物供使用(二)部分陳述有關函處分訴外人陳美螢(即使用人)，送達程序有明顯重大瑕疵，事實係被告無送達處分書予訴外人陳美螢，事實證明如下：原告於訴願期間，對送達程序有疑義，分別於101年10月12日、101年11月5日及101年11月15日，3次申請調查事證函請被告提供處分書及送達證書，然送達證書皆未所獲，僅見被掩飾過之處分書，原告欲查證處分書送達何處？又是否有合法送達？卻發現被告刻意將處分書「居住所或營業所」欄上之地址部份塗掉，未見送達證書，且不知寄送何處，以致原告無法取得證據影響訴願決定結果，惟被告答辯狀所附文件能證實之：100年7月20日北城開字第0000000000號罰金6萬無送達證書、100年8月9日北城開字第0000000000號罰金12萬無送達證書、100年12月29日北城開字0000000000號罰金12萬無送達郵局日戳(被告以基隆戶政事務所為送達地址)10l年4月26日北城開字0000000000號罰金18萬公示送達。
由被告答辯狀所附之處分書，能完整看到居住所或營業所欄上之地址，竟然是基隆戶政事務所之地址，此地址為公家機關，並未涉及個資問題，被告刻意塗掉，不讓原告查證，居心何在？顯然被告在訴願期間已知行政違誤，卻隱瞞事實，以不利原告訴願之進行。既然本案之處分書從未送達予使用人，使用人無從得知處分案件存在，被告又如何能達成嚇阻行為之目的？行政程序法第72條規定：「送達，於應受送達人住居所、事務所或營業所為之。」被告之行政違誤，自屬重大明顯瑕疵，行政處分無效。又按行政程序法110條規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」，被告之處分書亦未送達予訴外人陳美螢，是故本案行政處分不生效力，無效之行政處分自始不生效力。
據被告所陳歷次查報情形如被告附件二處分文件清單，統計
被告歷次處分，連續罰訴外人5次，併罰原告3次，共8次處分，罰金竟高達90萬，本案係屬第3次查報及第5次查報，是被告未依都市計畫法第79條及新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準之規定，強制斷水斷電措施。原告百思不解，被告明知訴外人陳美螢之戶籍地址為戶政事務所，不可能受領處分書，為何不以營業所為送達處所？又不依職權斷水斷電，如何遏止違規行為？倘若訴外人陳美螢有受領第1次及第2次查報之處分書，依命令停止使用，本案根本不會發生，原告之行政違誤，是導致本案發生原因。原告同意行政機關對違規行為人進行裁罰處分，甚至加重處分，以有效遏止違規行為，然被告裁罰原告有違常理，使用人(即房客)受有房屋契約保護，縱使違反都市計畫法，建物所有權人也沒有法源依據要求房客離開，並且立即達成停止效果。反之，被告係主管機關掌有公權力執行單位，能作為卻不作為，而於短短數個月中開出如此數量之罰單，顯為行政濫權之不當處分，查行政訴訟判決書中仍有許多因被告行政濫權不當處分建物所有權人之案件，被告不依法行政，擾民浪費社會資源，請鈞院予以糾正。
政府未經居民同意擅○○○區○○道路用地已長達20多年之
久，卻遲遲不徵收，造成人民財產損害，指定期間不但無給予任何補償，又因環境惡劣無法居住，地價稅繳交住家之3倍(住宅用地稅率：千分之2，公共設施保留地：千分之6)，公平正義何在？有違憲法保障人民財產之精神。近三十年來汐止地價至少增值五倍，然而因被強制納入公共設施保留地，不僅沒增值，還可能因政府目前提倡徵收土地公平正義改以市價徵收而再次受害，依現在該區極惡劣的居住環境下，有何市價可言？被告之職責在於改善居民生活，不建設，不改善也有就罷了，卻放縱大型瀝青沙石業者設置，以致該區污染不斷擴大，造成附近居民健康財產嚴重損害，迫使原告不得不遷居，居住正義又何在？被告有必要再趕盡殺絕嗎？尚、被告不僅不依法行政，更對於有利原告之證據加以掩飾隱瞞事實，按行政程序法第128條明文規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人乙因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」，第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」，原告發現新證據後依規定申請撤銷，然被告及受理訴願機關竟不究實體之行政違誤，行政之程序法第128條及第117條形同虛設，率以逾法定期間為由訴願不受理，違法決定，實難接受。
原告出生的地方，住到十四、五歲，就搬到民峰街跟爸媽一
起住。又去內湖住90年到94年間。又回到民峰街住1年，等民族五街完工後，大概在97年，就搬去民族五街住到現在。
101年8月先收到18萬行政執行署的強制執行，就開始調查，因為原告的認知那時卡拉OK就沒有營業了，怎麼會有這個呢，也沒有收到通知。9月又收到6萬的強制執行，開始進行行政訴願的申請。原告訴願的文書往來所留的通訊地址是汐止民族五街。
為此聲明：⑴訴願決定（即新北市政府中華民國101年11月
21日北府訴決字第0000000000、0000000000號訴願決定《案號：0000000000、0000000000號》）及原處分甲、乙關於分別裁處原告6萬元及18萬元部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：
都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查市府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，故被告得為市府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。
㈡都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用：
依內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
㈢都市計畫住宅區土地建築物經營視聽歌唱業之使用係違反都市計畫法令：
都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又，同法第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」因此，土地及建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而經營視聽歌唱業及酒家業，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人進行裁罰處分。
㈣為此聲明，原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有新北市政府警察局汐止分局行政組臨檢紀錄表、新北市政府稽查商業活動現場紀錄表、新北市政府城鄉發展局100年8月9日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書、101年4月26日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書、新北市政府101年11月21日北府訴決字第0000000000號訴願決定、101年11月21日北府訴決字第0000000000號訴願決定為證，核堪認定為真正。而查本件兩造之爭點，經核厥為：被告機關分別所為之100年8月9日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書及101年4月26日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書，因寄送至原告所設籍之新北市○○區○○街○巷○號之戶籍地，而無人領取，均予寄存在汐止社后郵局，是否生合法送達之效力？嗣後原告分別針對上開原處分甲、原處分乙提起訴願程序，是否逾越30日之法定不變期間？茲就本院判斷論述如下。
六、本院之判斷：
(一)按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」、「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」、「送達，不能依前二條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」、「前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」，分別為行政程序法第72條第1項、第73條第1項、第74條第1項、第2項所明定。
(二)次按依一定之事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地，為民法第20條所明定，是我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，不僅在主觀上須有久住一定地域之意思，客觀上併須有住於一定地域之事實，則該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件。又戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為登記之事項，戶籍地址並非為認定住所為唯一標準。至戶籍法第23條、第24條固規定：戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記；戶籍登記事項錯誤或脫漏時，應為更正之登記，亦僅係戶政管理之行政規定，戶籍地固為行政法上之準據，為決定選舉、教育、兵役等公法上權利義務之準據，然不得以戶籍登記之處所，一律解為當然之住所。再按行政訴訟法第73條所規定之寄存送達，限於不能依同法第71及72條規定行送達者，始得為之，倘其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所，而實際上已變更者，縱令其戶籍登記尚未遷移，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達，此併有最高行政法院95年度裁字第02138號裁定理由可資參照。
(三)經查，本件被告前以原告係新北市○○區○○街○巷○號土地之所有權人，提供該土地供他人經營視聽歌唱業及酒家業，已違反都市計畫法第51條所定公共設施用地規定，爰依都市計畫法第79條規定，以100年8月9日北城開字第0000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書裁處原告罰鍰新臺幣6萬元，並應立即停止使用（即原處分甲），於100年8月11日送達至原告設於新北市○○區○○街○巷○號之戶籍地，因未獲會晤原告本人，亦無受領文書之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員，乃於同年月12日寄存在汐止社后郵局，並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人即原告之戶籍地之門首，另1份置於該處所信箱。嗣於101年2月21日，新北市政府聯合查報小組再次前往原告所有之新北市○○區○○街○巷○號土地稽查，而現場堪查結果仍有繼續經營視聽歌唱業及酒家業之事實，被告遂以原告違反都市計畫法第51條所定公共設施用地規定，爰依都市計畫法第79條規定，以101年4月26日北城開字第0000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書裁處原告罰鍰新臺幣18萬元，並應於行政處分書核發日起7日內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀（下稱原處分乙），於101年5月2日再送達至原告設於上址之戶籍地，又因未獲會晤原告本人，及無受領文書之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員，遂於同年月3日寄存在汐止社后郵局，並作送達通知書2份，1份黏貼於應受送達人即原告之戶籍地之門首，另1份置於該處所信箱等情，此固有都市計畫使用分區及地籍謄本資料、新北市政府警察局汐止分局行政組臨檢紀錄表、新北市政府稽查商業活動現場紀錄表、新北市政府城鄉發展局100年8月9日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書及該處分書之送達證書、101年4月26日北城開字第0000000000號違反都市計畫法案件處分書及該處分書之送達證書附卷可稽（見本院卷第58至59頁、第70至70頁背面、第84頁、第42至43頁、第48至49頁）。
(四)惟查，原告堅決主張前開原處分甲、乙，並未向其實際住所地為寄送，其於101年8月、9月間，始收到行政執行署之強制執行通知，從而得知該等處分之存在，該等處分送達至其位於新北市○○區○○街○巷○號之戶籍地，該址非其實際住居所，亦非其事務所或營業所，因而認前開原處分甲、乙之送達乃不合法等語，並提出臺北電力公司101年4月電費通知及收據、國泰世華銀行101年4月份信用卡帳單、中國信託
101 年4月份單據、澳盛銀行101年4月份信用卡帳單、臺灣大哥大101年4月電信費帳單、永豐銀行101年4月份信用卡帳單暨該址之房屋照片4張為證（見本院第17頁、第16頁）。
而本院觀諸原告所提出之上開電信費用及信用卡帳單資料所示，該費用帳單之收件人為原告甲○○，帳單日期為101年4月，帳單地址為新北市○○區○○○街○○號7樓之1，已可見原告陳稱其搬離新北市○○區○○街○巷○號之戶籍地，實際乃居住在新北市○○區○○○街○○號7樓之1等情，已屬非虛。又經本院依職權函請囑託新北市政府警察局汐止分局調查上開新北市○○街○巷○號房屋居住情形，經新北市政府警察局汐止分局社后派出所派員前往該址查察後，新北市政府警察局汐止分局則以102年4月24日新北警汐刑字第0000000000號函說明二答覆稱：「經查上述地址目前無人居住；又該址於100年8月間及101年5月間之使用情形，屋主宋金閃101年8月前曾與人訂定租賃契約，從事卡拉OK營業，詳細情形因契約已丟棄，無從查明承租人資料。」等語，此有前揭函文及其所附之新北市政府警察局汐止分局查明相對人即債務人居住情形查覆表在卷可稽（見本院卷第150至151頁）。復參以證人宋金閃於本院102年5月7日行準備程序時亦到庭證稱：
○○街0巷0號那是之前伊的舊家，那時沒有人住，租給1個叫「陳美英」（正確應為陳美螢）（發音）的小姐做卡拉OK，那時候伊兒子甲○○住在北峰里，他（指原告）自己1個人住，他沒結婚生小孩，伊兒子出生在汐止○○街0巷0號，伊搬去民峰街就已經三十幾年了，他大概到國中就沒有住那邊等語，亦有本院102年5月7日準備程序筆錄在卷可憑（見本院卷第156至156頁背面）。由此可見，本件原告雖籍設新北市○○區○○街○巷○號之房屋，然於100年8月間及101年5月間，上開戶籍處所已由他人出租供從事經營視聽歌唱業，此並有該址之房屋租賃契約書足憑（見本院卷第14至15頁）原告確實未曾於此期間內實際居住在該處所之事，應堪認定。從而，以原告於前開期間內就主觀上非但無居住在新北市○○街○巷○號房屋之意思，客觀上亦無實際居住在該處所之事實，是揆諸上開最高法院之裁定意旨，新北市○○街○巷○號處所，顯非原告之住所地或實際住居之處所甚明，則原處分甲、乙以上開址為原告之住所地或實際之住居所而為之寄存送達，即難謂已生合法送達之效力。從而，訴願機關未依職權詳加細審，徒以被告所為之原處分甲、乙，已分於100年8月11日、101年5月2日，送達於原告之戶籍地無人領取，而寄存在汐止社后郵局，因原告未於該寄存送達之次日起30日內提起訴願，遲至101年10月5日及同年月1日始提起訴願，已逾訴願法定期間為由，遽認本件原告訴願為不合法，而決定不予受理，自有未洽。
(五)至於本件新北市政府城鄉發展局100年8月9日北城開字第0000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書（即原處分甲），經郵政機關送達於原告之上開戶籍地址無人接收郵件，於100年8月12日所寄存在汐止社后郵局，雖經本院依職權查得該寄存送達之文書，嗣後有於同年月16日由原告之父宋金閃代為領取之情，此雖有中華郵政股份有限公司基隆郵局102年3月28日基營字第0000000000號函、行政文書領件收據影本附卷可參（見本院卷第137頁、第140頁）。然此亦經證人宋金閃於本院102年5月7日行準備程序時，由本院訊問其為何於100年8月16日領取原處分甲，並同時提示原處分甲之送達回證資料，此除經該證人宋金閃答稱：是伊去領的等語，對於本院再為訊問其所領取之資料有無交給原告？證人宋金閃則復答稱：領那份公文，伊回來拆開看，說卡拉OK不能開，這犯法，伊拿去跟「陳美英」（正確應為陳美螢）（發音）看，她就接去，說她會處理等語，此均有本院102年5 月7日行準備程序筆錄在卷可佐（見本院卷第155頁背面、第156至156頁背面）。可見本件原處分甲，經寄存送達後，縱原告之父即證人宋金閃有經實際領取，然證人宋金閃於收受並拆閱郵件後，旋即交付其承租人陳美螢，證人宋金閃既非與原告同居生活，故於此領取過程中，證人宋金閃亦無將該領取之寄存文書實際轉交原告本人，原告亦尚無從知悉原處分甲，當難執該未與原告同住之父即證人宋金閃僅領取寄存之文書，復於未實際轉交於原告本人，即逕以之為原告合法收受原處分甲送達之認定，特此敘明。
(六)此外，原告於起訴狀內雖另陳稱：其分別於101年8月、9月間收到來自行政執行署之強制執行通知，才知有案件存在等語，惟依原告於本院102年5月23日行言詞辯論程序時陳稱：
伊8、9月分別收到執行處的通知，並不知道該處分的內容及相關的法條依據，伊是9月初先收到18萬元的那張強制執行通知，當天就打電話給被告（業經原告更正陳述為打電話至行政執行署，見本院102年6月13日之言詞辯論筆錄），詢問是什麼東西？就有說還有1張6萬元的處分，就知道處分書的號碼，伊10月1日跟10月5日提起訴願的時候，還沒有拿到該處分書，只是電話知道處分書的號碼，內容不知道，後來參照被罰12萬元的處分去寫，而就18萬元的部分於101年10月1日提起訴願，6萬元的部分於101年10月5日提起訴願，而6萬跟18萬的處分書都是同一時間在101年10月12日向被告聲請等語，有本院102年5月23日言詞辯論筆錄在卷足憑（見本院卷第160頁背面至第161頁），而本院衡諸一般強制執行通知之記載事項，除有受執行人之應繳納金額、繳納所在地、移送機關之聯絡電話及承辦人等等其它事項外，對於其所強制執行之執行名義即原處分之具體事實、理由及裁罰之依據，並未予以記載，受執行人僅能向強制執行通知內所記載之移送機關之承辦人查詢，是以，原告雖於101年9月間收到強制執行通知，進而向被告機關詢問，而知悉有此原處分甲、乙之存在，但亦僅止於了解原處分甲、乙之文號及其大概內容為何，至於詳細之違章事實、處分主文、處分理由及適用法令，在原告向被告聲請重新補發該等原處分以前，自甚難以一一確知，如此，自亦難以原告收受行政執行署之強制執行通知之時起，而為訴願期間之計算，亦併敘明。
七、本院綜上所述，本件二訴願決定（即新北市政府中華民國101年11月21日北府訴決字第0000000000、0000000000號訴願決定《案號：0000000000、0000 000000號》）既有前述瑕疵，則原告請求加以撤銷，即無不合，應可認定。又按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，縱訴願機關以程序不合為不受理之決定，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，除非當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。而查本件被告據以處罰之都市計畫法第79條規定，其處罰之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，被告究應對建築物所有權人或使用人處罰，抑或對土地所有權人亦加以裁罰，始能達成公共設施保留地之使用目的，尤須仰賴訴願機關加以審查（按裁量之適當性，原則上不在司法審查之範圍），爰基於原告之程序利益，將訴願決定予以撤銷，由原受理訴願機關為實體之審議。次按，原處分是否合法及適當，於其訴願決定撤銷後，既尚待原受理訴願機關重行審議，則因其經訴願之前置程序，已遭撤銷，且訴願重為決定結果如何，猶未可知，本院得就原處分為實體審查之要件即未具備，尚無從就原處分是否違法而應予撤銷逕為判斷，即尚非認為原處分撤銷之請求為無理由，故認實質上原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），且兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，爰併敘明。
八、本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法、訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費新臺幣3,000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）。
書記官 王元佑中 華 民 國 102 年 6 月 27 日