臺灣新北地方法院行政訴訟判決
102年度簡字第44號102年5月16日辯論終結原 告 陳俊源被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 張 璠（局長）訴訟代理人 陳明男
范振鋒上列當事人間因都市計畫法案件，原告不服新北市政府中華民國
102 年1 月17日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有門牌號碼新北市○○區○○○路○○○ 號之建築物（坐落新北市○○區○○段○○○ ○號土地，屬於新莊都市計畫範圍內之乙種工業區，下稱系爭建物）出租予訴外人李澤運經營「莎莎亞健康生活館」。嗣經新北市政府警察局新莊分局於民國（下同）101 年1 月31日19時許至現場臨檢，發現該址有經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以101 年2 月29日北城開字第0000000000號函通知行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內改善違規行為，如未停止違規行為再經查獲者，將依都市計畫法第79條第1項規定處新臺幣（下同）6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並副知系爭建物所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務，如續有違規情事，將依法裁處（於101 年3 月1 日合法送達原告），然於101 年5 月8 日20時15分許，經新北市政府聯合查報小組前往上址現場勘查，發現仍有繼續經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以101 年6 月4 日北城開字第0000000000號函併同文號處分書命行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內停止一切違規行為及裁處罰鍰6 萬元，並副知系爭建物所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務，如續有違規情事，將依法裁處（於10
1 年6 月11日合法送達原告），詎於101 年8 月29日19時30分許，經新北市政府警察局新莊分局至現場臨檢，查獲該址仍有繼續經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79條規定，以101 年9 月13日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書（下稱原處分）裁處原告6 萬元罰鍰，並命原告應於處分書核發日起2個月內停止一切違規行為。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告將其所有系爭建物（土地坐落於新北市○○區○○段○○○ ○號土地，屬新莊都市計畫之乙種工業區）出租予訴外人李澤運經營「莎莎亞健康生活館」。經新北市政府警察局新莊分局於現場臨檢，發現該址有經營按摩業之事實，遂移請被告機關處理，被告查認系爭建物前已有2 次遭查獲違規事實，並曾分別以101 年2 月29日北城開字第0000000000號函及101 年6 月4 日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，通知違規行為人限期改善違規行為及裁處違規行為人並副知所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務在案。嗣新北市政府警察局新莊分局於10
1 年8 月29日再次於系爭建物查獲上開違規情事，被告爰以原告違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條所定土地分區使用管制規定，依都市計畫法第79條規定，以10
1 年9 月13日北城開字第000000 0000 號函併附同文號行政處分裁處原告6 萬元罰鍰，並命原告應於該行政處分書核發日起2 個月內停止一切違規行為。原告不服，提起訴願，經新北市政府102 年1 月17日北府訴決字第0000000000號訴願決定駁回原告之訴願，原告不服，爰於法定不變期間提起本件行政訴訟。
（二）被告以原告擅於工業區土地經營按摩業，違反都市計畫法為由，處原告6 萬元罰鍰之行政處分。惟查，
1、原告於出租前即已約定承租人需合法使用，原告並非該屋實際使用人，而原告於100 年8 月1 日業將該房屋出租予李澤運，原告於出租當時即已於租賃契約書第10條約明承租人「不得非法使用... 」等語，此有該租賃契約可稽。
2、原告並無故意、過失，以原告為裁罰對象於法不合：承租人於承租時，原告於出租當時即已於租賃契約書第10約明承租人「不得非法使用... 」等語，已如前述，況原告於接獲被告通知後，除不斷電話聯繫促其改善，並寄發存證信函央請其合法使用之意旨，詳如後述，實已盡注意義務，且無故意、過失，被告以原告為裁罰對象自於法不合。
3、原告並非行為人，況且被告業已查獲實際管理經營之行為人：
⑴按臺中高等行政法院91年度訴字第504 號判決意旨略以：
「... 都市計畫法第79條定有明文。該條條文中規定處罰之對象為建築物所有人、使用人或管理人，其文字用「或」字而非用「及」字，亦即行政機關究應處罰建築物所有人或使用人，應就其查獲之違章情行為適當之裁量，而處罰其中一人，並非將建築物所有權人及使用人二者均併予處罰。」、該院91年度訴字第15號判決意旨略以：「惟按都市計畫法第79條第1 項規定處罰之對象為『土地或建築物所有權人、使用人或管理人』應係指土地或建築物所有權人或使用人或管理人而言，被告認應予併罰尚有誤解，又此乃法律授權行政機關在其授權之目的下為『合義務之裁量』（或謂『法律拘束之裁量』），適用時尤需考量比例原則，非可恣意為之，故行政機關究應處罰建築物所有人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。又行政罰鍰係國家為確保行政法秩序之維持，對於違規形為人所施予之財產上之制裁，故行政罰係以處罰行為人為原則，對行為人以外之人科處行政罰則為例外，是以，行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。」。
⑵都市計畫法第79條該條文係以實際行為人為處罰對象。今
既然出租人即原告於出租前即已要求須為合法使用，且原告並非實際行為人，被告於裁處實際行為人後，復再重複處分原告，即於法未合。
（三）被告裁罰重點，著重於先後2 次函知原告，仍未善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，查原告接函後，遂於101年7 月13日、101 年7 月30日寄發存證信函央請立即停止違法使用，並正告其法律責任，原告深恐承租人不聽勸阻，仍有繼續違規營業，於101 年8 月間到達系爭處所，查知承租人仍未改善，原告唯恐再度受罰，復於101 年9 月24日向新北市新莊區調解委員會聲請調解承租人應立即改善，否則將終止契約之調解事宜，惟調解不成立，此有新北市○○區00000000 000000 號調解不成立證明書可證。原告更為善盡維護建物合法使用之義務。復於10
2 年2 月5 日向新北地方法院民事庭起訴請求承租人應返還房屋在案，此有102 年2 月5 日民事起訴狀可證。顯見原告確實有積極作為，絕非置之不理，實已盡注意義務且無故意、過失，被告未查，容有誤會。
（四）綜上所述，被告以都市計畫法第79條規定已處罰行為人，卻又重複裁處原告，原處分及訴願決定均有違誤之處。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則抗辯：
（一）本局得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查市府100 年1 月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，故本局得為市府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。
（二）都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用：依內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
（三）都市計畫乙種工業區土地建築物經營按摩業之使用係違反都市計畫法令：都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人
6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定之，而該細則第18條規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：…前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：…四、一般商業設施：．．．」。因此，土地及建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而經營按摩業，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對訴外人（即系爭之違規人）進行裁罰處分。續依市府100 年8 月18日北府城開字第0000000000號令修正「新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準表」規定（略以）：「項次九、其他違規案件，第1次查獲依行政程序法輔導勸告改善，並副知建物或土地所有權人；第2 次查獲依都市計畫法第79條第1 項規定處違規人新臺幣6 萬元及命為一定行為；第3 次查獲依都市計畫法第79條第1 項規定處違規人新臺幣6 萬元及命為一定行為；併處建物或土地所有權人新臺幣6 萬元及命為一定行為。」。本案於101 年1 月31日經市府警察局新莊分局現場查獲經營按摩業之事實，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，本局遂以101 年2 月29日北城開字第0000000000號函依100 年8 月18日北府城開字第0000000000號令修正「新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準表」第9 項次「其他違規案件」，第一次違規對違規人依行政程序法輔導勸告改善並副知建物或土地所有權人，請善盡都市計畫法第79條規定課予建物所有權人（管理者）應維持合法使用土地之法律義務，如未停止使用再經查獲者，將依都市計畫法第79條之規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰。本案另於101 年5 月8 日經新北市政府聯合查報小組查獲經營按摩業之事實，本局遂以101 年6月4 日北城開字第0000000000號函依前開基準表第9 項次「其他違規案件」第二次違規，處違規人6 萬元整及副知建物或土地所有權人應善盡都市計畫法第79條規定課予建物所有權人（管理者）應維持合法使用土地之法律義務並惠請改善在案。惟本案於101 年8 月29日經市府警察局新莊分局現場再次查獲經營按摩業之事實，本局遂以101 年
9 月13日北城開字第0000000000號函依前開基準表第9 項次「其他違規案件」第三次違規處違規人6 萬元整併處建物或土地所有權人6 萬元整。
（四）綜上所述，原告提供於新北市新莊都市計畫乙種工業區之系爭建物經營按摩業之違規使用，本局依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項、都市計畫法第79條以及內政部91年11月21日台內營字第0000000000號函釋，對原告作成系爭處分應屬合法，原告之起訴誠屬無理由。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告所有之系爭建物（位於新莊都市計畫範圍內之乙種工業區）出租予訴外人李澤運經營「莎莎亞健康生活館」。
嗣經新北市政府警察局新莊分局於101 年1 月31日19時許至現場臨檢，發現該址有經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以101 年2 月29日北城開字第0000000000號函通知行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內改善違規行為，如未停止違規行為再經查獲者，將依都市計畫法第79條第1 項規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並副知系爭建物所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務，如續有違規情事，將依法裁處（於101 年3 月1 日合法送達原告），然於101 年5 月8 日20時15分許，經新北市政府聯合查報小組前往上址現場勘查，發現仍有繼續經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以101 年6 月4 日北城開字第0000000000號函併同文號處分書命行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內停止一切違規行為及裁處罰鍰6 萬元，並副知系爭建物所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務，如續有違規情事，將依法裁處（於10 1年6 月11日合法送達原告），詎於101 年8 月29日19時30分許，經新北市政府警察局新莊分局至現場臨檢，查獲該址仍有繼續經營「按摩業」之事實等情，業為原告所不爭執，且有建門牌查詢結果、新北市使用分區系統〈宗地判定值〉、土地建物查詢資料、新北市新莊區地籍圖查詢資料、新北市政府城鄉發展局101 年2 月29日北城開字第0000000000號函、送達證書影本各1 紙、採證照片影本6 幀、新北市政府城鄉發展局101 年6 月4 日北城開字第0000000000號函、新北市政府城鄉發展局都市計畫法案件處分書〈受處分人：李澤運〉影本各1 紙、送達證書影本2 紙、新北市政府警察局新莊分局福營派出所臨檢紀錄表影本1 紙、採證照片影本9幀、新北市政府稽查商業活動現場紀錄表影本1 紙、採證照片6 幀、新北市政府營業場所檢查紀錄表影本1 紙（見訴願卷第23頁至第40頁、第50頁、第56頁至第61頁、第65頁）在卷可稽，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：原告並非本件違反都市計畫法規定之行為人，被告對原告併予處罰，依法是否有據？
五、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」。又經新北市政府以100 年1 月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，而內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函發布縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫行適用。次按「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主……。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項、都市計畫法第79條第1 項分別亦有明定。又依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（參照最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨），據此，都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。
（二）次按新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準及附表，乃新北市政府即地方主管機關，為處理違反都市計畫法事件，建立執法之公平性並減少爭議，以提昇行政效率與公信力，特為訂定（見新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第1 點），其係就受處分人之違規種類、認定方式、查報次數而審酌違反行政法上義務之行為應受責難程度等情而為細節性、技術性之裁罰標準，核屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所指之裁量基準（行政規則），又依行政程序法第161 條之規定，其具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，而行政機關依循行政規則執行法律，因之形成行政慣例，基於「平等原則」、「信賴保護原則」，行政機關即不得任意偏離，進而構成「行政自我拘束」，由是，該裁量基準乃「間接」衍生出外部效力，而自新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準及附表以觀，並未牴觸逾越都市計劃法，其規定亦屬明確，被告自得據以適用。
（三）經查：
1、本件原告所有之系爭建物位於都市計畫範圍內之乙種工業區，則其就系爭建物之使用應合於都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項規定一事，即有維持之義務，且不因系爭建物之實際使用人為原告或因出租而致系爭建物之實際使用人非原告而有所不同。查原告於本院言詞辯論時亦自承知悉系爭建物位於乙種工業區（見本院102 年5 月16日言詞辯論筆錄），則其就系爭建物使用上之限制自無不知之理，則於出租他人使用時，不僅應事先查明承租人將作何使用，且於租賃期間亦應注意其使用情形，而此亦顯不因租賃契約有載明「不得非法使用」或承租人曾承諾合法使用即可免此義務，而系爭建物係供經營「莎莎亞健康生活館」使用，不論由外觀之店招及內部隔間裝潢，均可輕易發現其違法使用之情形，而原告就維持系爭建物合於法律規定之使用狀態本有注意之義務，且依客觀條件亦無不能注意之情事，其卻疏未注意，致系爭建物之使用不符「乙種工業區」依法得使用之範圍，乃違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項之規定，雖不足以遽認其有故意，但難謂其無過失可言，是原告雖非本件違法使用系爭建物之行為人，但其既係系爭建物之所有人，且有過失，故本應負「狀態責任」。
2、又系爭建物經新北市政府警察局新莊分局於101 年1 月31日19時許至現場臨檢，發現該址有經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以101 年2 月29日北城開字第
00 00000000 號函通知行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內改善違規行為，如未停止違規行為再經查獲者，將依都市計畫法第79條第1 項規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並副知系爭建物所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務，如續有違規情事，將依法裁處，而此函業於101 年3 月1 日合法送達原告，然於101 年
5 月8 日20時15分許，經新北市政府聯合查報小組前往上址現場勘查，發現仍有繼續經營「按摩業」之事實，遂移請被告處理，被告遂以101 年6 月4 日北城開字第0000000000號函併同文號處分書命行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內停止一切違規行為及裁處罰鍰6 萬元，並副知系爭建物所有權人即原告應維持合法使用系爭建物之義務，如續有違規情事，將依法裁處，而此函亦於
10 1年6 月11日合法送達原告，詎於101 年8 月29日19時30分許，經新北市政府警察局新莊分局至現場臨檢，查獲該址仍有繼續經營「按摩業」等情，業如前述，則原告至遲於101 年3 月1 日即知悉系爭建物供違法使用，然經2月餘之101 年5 月8 日系爭建物仍遭查獲供違法使用，嗣於101 年6 月11日再經被告函告系爭建物仍供違法使用，然復經2 月餘之101 年8 月29日仍遭查獲供違法使用，前後歷經4 個多月，期間原告雖曾於101 年7 月13日、101年7 月30日寄發存證信函予訴外人李澤運（見本院卷第23頁、第24頁），而其內容僅係要求停止營業、快速處理改善，並無明確終止租賃契約之意思表示，是其就系爭建物回復合於都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項規定之使用，難認已有積極之作為，其就系爭建物之持續違法使用，亦非無過失可言；再者，被告雖已就行為人（訴外人李澤運）加以處罰，但違法使用之狀態仍然持續，顯然該處罰並不足達成行政目的，揆諸前開說明，是被告因之併以應負「狀態責任」之系爭建物之所有人即原告為對象而加以裁罰，依法即非無據。
3、至於新北市新莊區調解委員會依原告之聲請，於101 年9月6 日曾調解原告與訴外人李澤運就系爭建物之租賃問題及原告102 年2 月5 日業向本院民事庭起訴訴請返還房屋等節，固有調解不成立證明書影本1 紙、民事起訴狀影本
1 份（見本院卷第25頁、第26頁）附卷可稽；惟此均係原告於系爭建物第3 次（101 年8 月29日）遭查獲供違法使用之後所為，而該調解就排除系爭建物之違法使用並無效果，另該起訴則係本件處分後原告始循法律途徑所為，要非被告為原處分時所得審酌，合予敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告將所有之系爭建物（位於新莊都市計畫範圍內之乙種工業區）出租予訴外人李澤運，而訴外人李澤運則使用系爭建物經營「莎莎亞健康生活館」而違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項規定，就此被告曾以101 年2 月29日北城開字第0000000000號函勸導及以101 年6 月4 日北城開字第0000000000號函併同文號處分書命行為人即訴外人李澤運應於處分書核發日起2 個月內停止一切違規行為及裁處罰鍰6 萬元，且均副知原告在案，惟系爭建物於101 年8 月29日仍經查獲繼續經營按摩業，乃依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項、都市計畫法第79條第1 項及新北市政府處理違反都市計畫法事件裁罰基準表等規定，裁處原告6 萬元，並應於2 個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀，其認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 5 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
書記官 傅淑芳中 華 民 國 102 年 5 月 30 日