臺灣新北地方法院行政訴訟判決
103年度簡字第170號103年12月11日辯論終結原 告 王簡富美輔 佐 人 王素秋被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 邱敬斌（代理局長）訴訟代理人 曾紀婕
陳柏君謝宗育上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國
103 年8 月14日北府訴決字第0000000000號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告擅於新北市○○區○○路0 段00○0 號建築物（坐落新北市○○區○○○段○○○段0000地號土地，屬林口特定區計畫範圍之第三種保護區，下稱系爭建物），經營「路邊小站」（視聽歌唱業及餐館業），嗣於101 年6 月28日經新北市政府公共安全聯合稽查小組至系爭建物稽查，發現該處有經營「視聽歌唱業及餐館業」之事實，遂移請被告處理，被告乃於101 年7 月31日以北城開字第0000000000號函通知原告其已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項之規定，請原告於2 個月內改善違規行為，如未停止違規行為再經查獲，將依都市計畫法第79條第1 項之規定處新臺幣（下同）6 萬元以上30萬元以下罰鍰；惟其後經新北市政府聯合查報小組於103 年2 月21日再度至系爭建物稽查，發現原告仍於該處違法經營視聽歌唱及餐館業，被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項所定土地使用分區管制之規定，爰依都市計畫法第79條第1 項規定，以103 年4 月
2 日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰、限期2 個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂就處以罰鍰部分提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）現場稽查人員僅告知伊出入口大門不符規定，而未告知伊經營視聽歌唱業已違反都市計畫法，雖被告於101 年7 月31日另發函（北城開字第0000000000號）通知伊，但因伊學識不足、不諳法令，誤解僅需改大門即可，故無停止經營視聽歌唱業。被告嗣於103 年2 月21日再次對伊進行聯合稽查，伊皆配合稽查，並依規定改善，且新北市政府經濟發展局於103 年2 月25日發函（北經商字第0000000000號）依違反商業登記法對伊處1 萬元罰鍰。伊已於103 年
3 月6 日繳納。嗣被告又於103 年4 月2 日發函（北城開字第0000000000號），依違反都市計畫法再對伊處6 萬元罰鍰。伊對罰鍰處分不服，依法提起訴願，仍遭決定駁回。
（二）依據被告宣導單第4 項第1 點規定：「有關違規視聽歌唱業若經目的事業主管機關裁罰者，或依建築法裁罰者，依一事不二罰原則，不得再依都市計畫法併罰，故通知限期改善。」。本件伊已受新北市政府經濟發展局裁罰在案，依「一事不二罰」原則，被告不應再依違反都市計畫法再對原告裁罰。
（三）依據行政程序法第6 條規定：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」，五股區觀音山上經營餐館附設視聽歌唱業者比比皆是，沿途隨處可清楚得知業者已違反都市計畫法，但被告卻選擇性辦理，顯已違反行政程序法。
（四）依據行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法... 。」，本案原告已繳清新北市政府經濟發展局開立之罰鍰，亦將經營之視聽歌唱業辦理歇業，故以達到行政目的，被告不應再為難不黯法令、辛苦營生的原告。
（五）五股區觀音山居民因生活環境條件的限制，營生本屬不易，當地居民及民間團體經多年努力將觀音山營造成一處可供民眾登山健行、泡茶、吃飯、歌唱放鬆心情之休憩處，吸引民眾到當地消費，藉以提昇當地居民生活。而被告多年來漠視當地居民需求，從未積極輔導居民合法轉型或就土地分區使用重新檢討，盡力使居民之生活、生計及生態在使用與管理上能取得平衡，實屬失職在先。嗣後被告明知多數居民已觸犯都市計畫法，仍未努力宣導前述法令且未確實執行法令，導致欠缺法律概念之一般民眾誤蹈法網。五股區觀音山之亂象正是被告三十多年來怠惰、不做為所致。「不教而殺謂之虐」，被告此舉正是典型之官僚苛政。依據行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，原告雖觸犯法令，但是後卻盡力改善，反觀被告多年怠惰、失職、不作為，才是本案發生之主因，更應負擔最大責任。
（六）綜合上述理由，本件被告裁處原告罰鍰6 萬元，實有違誤，訴願決定未予糾正。
（七）輔佐人於言詞辯論期日補充：依照都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項第15款之規定，原告可以在系爭建物經營小型商店及飲食店。
（八）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於「罰鍰新臺幣6 萬元」部分撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯：
（一）都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用，據以裁罰之法令依據：
依內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。另查都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項規定（略以）：「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目地下，經縣（市）政府審查核准，得為下列之使用：一、國防所需之各種設施....」；另依都市計畫法第79條規定（略以）：
「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，....違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發佈之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，....前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行....。」，又依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定（略以）：「....違規經未達300 平方公尺面積之視聽歌唱業第2 次查報係依本法第七十九條第一項規定處違規人新臺幣六萬元及命為一定行為...」。
（二）本案違規人係為原告，依新北市政府聯合查報小組103年2月21日稽查商業活動現場紀錄表，該營業場所實際負責人為原告，且依商業登記公示資料該址商業登記負責人亦為原告，因此，本案違規人係為原告應無疑義。
（三）本案違規人（原告）擅於林口特定區計畫第三種保護區經營視聽歌唱及餐館業，該址前曾經以101 年7 月31日北城開字第0000000000號函命其改善違規行為在案，惟經新北市政府聯合查報小組103 年2 月21日現場勘查，仍有繼續經營視聽歌唱業及餐館業之事實，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項規定，爰本局對原告作成103年4 月2 日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書之行政處分應屬合法，原告之起訴誠屬無理由。
（四）補充答辯：依行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」，另依行政院98年3 月12日院臺經字第0000000000號令核定：營利事業統一發證制度之施行期限至98年4 月12日止。為改善企業經營環境，縮短營業登記之作業時程，爰修正商業登記法，將營利事業統一發證制度廢除，廢止營利事業統一發證後採行「登記」與「管理」分離原則，以達「簡政便民」之目的，故新北市政府經濟發展局103 年2 月25日北經商字第0000000000號函係針對前開應登記而未登記之事實予以行政處分，並未以土地使用區分為裁罰要件，本局103 年4 月2 日北城開字第0000000000D 號函則係屬違反都市計畫法土地使用區分管制之行為所為之處分，非屬同一種類之行政罰，爰依前開規定併為裁處於法尚無不合，原告之起訴誠無理由。
（五）言詞辯論期日補充：都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項第15款之前提必須是原有合法之建築物，不可以是違建，本保護區於59年就已劃定是保護區，本件是劃定之後才有的建築物，折舊年數14年，因此不可能是在劃定保護區之前的合法建築物。
（六）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告擅於系爭建物（坐落新北市○○區○○○段○○○段0000地號土地，屬林口特定區計畫範圍之第三○○○區○○○○○路邊小站」（視聽歌唱業及餐館業），嗣於101 年
6 月28日經新北市政府公共安全聯合稽查小組至系爭建物稽查，發現該處有經營「視聽歌唱業及餐館業」之事實，遂移請被告處理，被告乃於101 年7 月31日以北城開字第0000000000號函通知原告已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項之規定，請原告於2 個月內改善違規行為，如未停止違規行為再經查獲，將依都市計畫法第79條第1 項之規定處
6 萬元以上30萬元以下罰鍰；惟其後經新北市政府聯合查報小組於103 年2 月21日再度至系爭建物稽查，發現原告仍於該址經營視聽歌唱及餐館業等情，業為原告所不爭執，並有土地使用分區查詢資料影本、土地建物查詢資料影本、新北市政府稅捐稽徵處房屋稅籍證明書、新北市政府城鄉發展局
101 年7 月31日北城開字第0000000000號函影本、送達證書影本、新北市政府公共安全聯合稽查小組現場稽查紀錄表暨通知單影本各1 紙、新北市政府稽查商業活動現場紀錄表影本2 紙、採證照片影本15幀（見本院卷第10頁至第13頁、第46頁、第47頁、第49頁背面、第51頁、第52頁）附卷足憑，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：（一）原告於系爭建物經營視聽歌唱業及餐館業，是否符合都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項第15款之規定？（二）原處分是否違反一事不二罰原則？（三）原處分是否有原告所指違反行政程序法第6 條、第7 條之情事而影響其合法性？（四）原處分未依行政罰法第8 條但書之規定減輕或免除處罰，是否有裁量疵瑕之違法？
五、本院之判斷：
（一）按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」。又經新北市政府以100 年1 月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，而內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函發布縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫行適用。次按「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經縣（市）政府審查核准，得為下列之使用：一、國防所需之各種設施。二、警衛、保安、保防、消防設施。三、臨時性遊憩及露營所需之設施。四、公用事業、社會福利事業所必需之設施、再生能源發電設備及其輸變電相關設施。五、採礦之必要附屬設施：電力設備、輸送設備及交通運輸設施。六、土石方資源堆置處理。七、廢棄物資源回收、貯存場及其附屬設施。八、水質淨化處理設施及其附屬設施。九、造林及水土保持設施。十、為保護區內地形、地物所為之工程。
十一、汽車運輸業所需之停車場、客、貨運站及其必需之附屬設施。十二、危險物品及高壓氣體儲藏、分裝等。十
三、休閒農業設施。十四、農村再生相關公共設施。十五、原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建。除寺廟、教堂、宗祠外，其高度不得超過三層或十點五公尺，建蔽率最高以百分之六十為限，建築物最大基層面積不得超過一百六十五平方公尺，建築總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺。土地及建築物除供居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得違反保護區有關土地使用分區之規定。十六、都市計畫發布實施前，原有依法實際供農作、養殖、畜牧生產且未停止其使用者，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農業產銷必要設施。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、養殖、畜牧等使用者，視為未停止其使用。前項第一款至第十三款設施之申請，縣（市）政府於辦理審查時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項作必要之規定。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法臺灣省施行細則第27條及都市計畫法第79條第1 項分別定有明文。
（二）經查：
1、本件原告擅於系爭建物（坐落新北市○○區○○○段○○○段0000地號土地，屬林口特定區計畫範圍之第三○○○區○○○○○路邊小站」（視聽歌唱業及餐館業），嗣於
101 年6 月28日經新北市政府公共安全聯合稽查小組至系爭建物稽查，發現該處有經營「視聽歌唱業及餐館業」之事實，遂移請被告處理，被告乃於101 年7 月31日以北城開字第0000000000號函通知原告已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項之規定，請原告於2 個月內改善違規行為，如未停止違規行為再經查獲，將依都市計畫法第79條第1 項之規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰；惟其後經新北市政府聯合查報小組於103 年2 月21日再度至系爭建物稽查，發現原告仍於該址經營視聽歌唱及餐館業等情，業如前述，是原告核屬違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項之規定，被告據之依都市計畫法第79條第1項之規定，就罰鍰部分裁處系爭建物之使用人（即原告）
6 萬元（法定最低額），揆諸前開規定，於法洵屬有據。
2、雖原告猶執前揭情詞為主張，然查：⑴本件原告於系爭建物係經營「視聽歌唱業及餐館業」，則
核與都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項第15款所指之「小型商店及飲食店」已非完全相符，且該建物亦非「原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建」一節，此觀前揭新北市政府稅捐稽處房屋稅籍證明書自明；況且，原告於系爭建物經營視聽歌唱業及餐館業，亦未經新北市（縣）政府審查核准，是原告所稱依都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項第15款之規定，其得於系爭建物經營視聽歌唱業及餐館業云云，自無足採。
⑵按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依
法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」、「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」，行政罰法第24條、第26條第1 項本文分別定有明文，此即係「一事不二罰」於行政罰之具體規定，而「一行為不二罰」乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果；然適用「一事不二罰」之前提，乃在於「一事」或「一行為」始足當之，否則若屬「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者」，依行政罰法第25條之規定即應分別處罰之。本件原告雖經新北市政府經濟發展局103 年2 月25日北經商字第0000000000號函，以其於系爭建物經營視聽歌唱業，經該局限期辦妥登記在案，惟再遭查獲仍有未辦妥商業登記之情事，乃依商業登記法第31條之規定，處罰鍰1 萬元，此固有該函影本（見本院卷第14頁）附卷可稽，堪認屬實，惟自上開處分所依據之處罰規定即商業登記法第31條之內容（「未經設立登記而以商業名義經營業務或為其他法律行為者，商業所在地主管機關應命行為人限期辦妥登記；屆期未辦妥者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」）以觀，該處分所處罰者乃係原告「未依期限辦妥設立登記」之違反行政法義務之行為，此核與商業登記法於97年1 月16日總統華總一義字第00000000000 號令修正公布前之商業登記法第32條之規定（「違反第三條規定，未經登記即行開業者，其行為人各處新臺幣一萬元以上三萬元以下罰鍰，並由主管機關命令停業。經主管機關依前項規定處分後仍拒不停業者，得按月連續處罰。」）係處罰未經登記「即行開業」之行為已屬有間，是原處分係就原告違反土地使用分區之行為而予以裁罰，而新北市政府經濟發展局103 年2 月25日北經商字第0000000000號函則係以原告未依限辦妥設立登記之行為予以裁罰，二者即非屬同一事或同一行為，故本件核無原告所指違反「一事不二罰」之違法情事。
⑶又按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之
事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等（參照最高行政法院93年判字第1392號判例）；行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」（參照最高行政法院92年度判字第275 號判決），是原告質疑系爭建物附近尚有諸多經營餐廳附設視聽歌唱業者，被告屬選擇性辦理云云，其實係主張「不法之平等」，自屬無據而不影響原處分之合法性。
⑷行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之
：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，此係就比例原則落實於行政程序法之明文規定，其內容包括「合適性原則」（所採取之方法有助於目的之達成）、「必要性原則或侵害最小原則」（有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最小者）及「狹義比例原則或均衡性原則」（採取之方法所造成之侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡）。本件被告就原告違反都市計畫之土地分區使用而經營視聽歌唱業及餐館業之違規行為依法裁罰，自有助於達成禁止違規行為之目的，合於「合適性原則」；且為達成上開之目的，所得選擇之方法，前已有函請原告停止該違規行為，詎原告仍未停止，被告予以裁罰，依法並無其他處分可供選擇，此亦合於「必要性原則或侵害最小原則」；又原告違反都市計畫之土地分區使用而經營視聽歌唱業及餐館業，妨礙居民生活環境及「變更林口特定區計畫」之發展，是就公益之考量而選擇裁罰對原告造成之損害（罰鍰6 萬元）與達成之公益維護行政目的相較，並無違反狹義比例原則。是原告主張原處分違反行政程序法第7 條之規定云云，亦非的論。
⑸原告擅於系爭建物（坐落新北市○○區○○○段○○○段
0000地號土地，屬林口特定區計畫範圍之第三○○○區○○○○○路邊小站」（視聽歌唱業及餐館業），嗣於101年6 月28日經新北市政府公共安全聯合稽查小組至系爭建物稽查，發現該址有經營「視聽歌唱業及餐館業」之事實，遂移請被告處理，被告乃於101 年7 月31日以北城開字第0000000000號函通知原告已違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項之規定，請原告停止違規行為，如未停止違規行為再經查獲，將依都市計畫法第79條第1 項之規定處以罰鍰，一如前述，則原告於103 年2 月21日再度遭查獲本件違規事實之前，即已明知其所為違反之規定及應受之處罰，顯非不知法規而按其情節，得減輕或免除其處罰，核與行政罰法第8 條但書之規定不符，是原處分未援引行政罰法第8 條但書之規定予以減輕或免除其處罰，而處以罰鍰6 萬元（法定最低罰鍰金額），當無原告所指之裁量瑕疵。
六、綜上所述，原告所訴核無足採，被告以原告於系爭建物經營「視聽歌唱業及餐館業」，爰依都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1 項、都市計畫法第79條第1 項及新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表等規定，就罰鍰部分裁處原告6 萬元（法定最低罰鍰金額），其認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6 萬元部分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 傅淑芳中 華 民 國 103 年 12 月 25 日