臺灣新北地方法院行政訴訟判決
103年度簡字第28號103年4月24日辯論終結原 告 陳清來被 告 新北市政府工務局代 表 人 高宗正（局長）訴訟代理人 林佳世
徐沛曛吳信德上列當事人間因市區道路條例事件，原告不服新北市00000 0
0 000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請許可，即於民國（下同）102 年8 月28日，負責在新北市○○區○○街○○○ 巷○○號前之市區道路挖掘並埋設管線，同日為新北市政府汐止區公所查獲，被告以原告未經申請擅自挖掘道路，違反市區道路條例第27條規定，爰依同條例第33條規定，以102 年9 月6 日北工養字第0000000000號函併附同文號處分書裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並限期於文到後7 日內辦理路面修復及補辦申請道路挖掘許可證。原告不服，經提起訴願遭決定駁回。嗣因原告對於原處分及訴願決定關於罰鍰6 萬元部分仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）瑞士山莊是封閉型社區，並不對外開放，房屋興建在丘陵地山坡上，本屬於無自來水地區，85年間由原臺北縣政府、原汐止鎮公所、臺灣自來水公司編列各分擔1/3 費用，共計4,500 萬元，將自來水幹管埋設至瑞士山莊警衛室門口附近，因地勢偏高，自來水公司所供給之壓力不足，延伸之管線應由住戶共同分擔，分別設立加壓站，屬於間接供水，於87年間由社區住戶共同召開區分所有權人會議，超過3/4 同意引進自來水，但是由於少部分住戶不同意並加以阻撓、檢舉，於87年8 月20依法申請開挖，由汐止鎮公所北縣00000000000 號受理在案，於87年10月6日至10月12日第1 張挖路證核准，因限時間及里程，需要續挖路證，88年6 月4 日八八北縣00000000 號函謂山莊內係屬私有土地，本所無權核發，請取得土地所有權人同意後再行施工，88年6 月21日八八北縣汐建字第14440號函謂本所受理挖掘道路申請是指依公路用地使用規則所限之公路及既式巷道，即所謂市區道路條例，陳清來君於瑞士山莊內挖埋管線所經之道路屬山莊內私設道路，非屬本所負責管理及養護，由此顯示工務局因違反市區道路條例事件已互相矛盾，兩套標準讓人無法適從，敬請先行確定本件究竟是「市區道路」或是「私設巷道」，此有深究查明之必要。
（二）若瑞士山莊內的道路屬市區道路，工務局○○○區○○○○○道路的挖掘、維護，或私人地主提供給汐止區公所的同意，敬請提供相關資料供參。
（三）依據新北市政府訴願決定書：依工務局99年之會勘記錄及
100 年3 月1 日北工養一字第00000000000 號公告，原告認定當年的會勘紀錄係官商勾結，虛構、謊稱瑞松街為現有道路，非屬私設道路，依據臺北縣政府工務局建造執照，85年2 月14日領照，85汐建字第164 號均依據工務局當年卷宗檔案憑辦及73汐建字第472 號建築執照在案，明顯與事實不符，請予調閱，確有查明之必要。
（四）市區道路條例第27條規定：「因施做工程有挖掘道路之必要者，該項工程主管機關、管線事業機關....，但為維護生命、財產... 」。社區屬於間接供應自來水，根本沒有所謂的共同管溝的設施，且本案僅係水管破裂的維修，自來水公司亦愛莫能助，只能靠用戶自行維修，此可向臺灣自來水公司汐止營業所○○○區○○路○ 段○○○ 號）查詢。
（五）綜上所述，本社區自來水主幹管由政府配合專案辦理，延伸之管線由使用戶自行負擔，配合政府之政策，反成受害者，例如去年因挖路證的問題，斷水1 年2 個月，只能雇用水車運水，使用戶苦不堪言，政府官員沒有擔當，無法解決民生用水，只會藉故罰款○○○區○○設巷道，既無負維修養護責任，何來罰款，顯然相當不合理，請明查，並賜判如訴之聲明，以維權益。
（六）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於「處罰鍰6 萬元」部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則辯稱：
（一）原告於102 年8 月28日在新北市○○區○○街○○○ 巷○○號前挖掘道路，經新北市汐止區公所102 年8 月28日現場查證，並確認原告未申請道路挖掘許可擅自挖掘，違規屬實，原處分機關以違反市區道路條例第27條規定，爰依同條例第33條規定，以首揭號函併附同文號處分書裁處原告6萬元罰鍰，並限期於文到後7 日內辦理路面修復及補辦申請道路挖掘許可證。
（二）被告挖掘位置（瑞松街150 巷20號前）經比對地籍圖、門牌號碼及土地謄本，得知被告挖掘位置位於○○區○○段○○○段000 地號，另調閱73汐建字472 號建照執照基地位置圖後，並依汐止區公所提報之裁罰照片顯示，該地段屬於新北市○○區市區道路（現有15米寬道路）亦屬國有地，再者，經調閱臺北縣政府工務局99年9 月28日北工養一字第0000000000號函，有關99年9 月9 日○○○區○○街設置柵欄攔檢，阻擋通行」會勘紀錄，經查瑞松街為現有道路，非屬私設道路，已由新北市政府於100 年3 月1日北工養一字第00000000000 號公告，同年3 月9 日拆除柵欄，現行為供民眾通行。
（三）綜上所述，原告未經申請擅自挖掘道路，其違規事證明確，亦未補行申請於後，揆諸前揭法令，洵屬有據。
（四）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、緣原告未經申請許可，即於102 年8 月28日，負責在新北市○○區○○街○○○ 巷○○號前之道路挖掘、埋設管線，旋於同日經新北市汐止區公所人員當場查獲一事，業為原告所不爭執，且有新北市汐止區公所公務電話紀錄影本1 紙、新北市政府人民陳情案件〈案件明細〉影本1 紙及現場照片影本7紙（見訴願卷第15頁至第21頁）附卷可稽，是此一事實自堪認定；則二造之爭點厥係：（一）本件挖掘之地點是否屬「市區道路」？（二）原告所指之挖掘原因，是否為「緊急避難」行為而得阻卻違法？
五、本院之判斷：
（一）按市區道路條例第2 條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」、同條例第4 條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，而新北市政府100 年2 月9 日北府工養一字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於市區道路條例、共同管道法、公路法等業務所定主管機關權限，劃分予本府工務局執行，並自即日生效。」、新北市政府100 年2 月16日北府工養一字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於市區道路（含附屬設施）建築、改善及養護業務所定主管機關權限，劃分予本市各區公所執行，並自即日生效。」；次按市區道路條例第27條第1 項、第3 項規定：「因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關（構）、管線事業機關（構）或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。但為維護生命、財產、公共安全之必要，採取緊急應變措施者，得事後補行申請。未依第一項規定申請許可，擅自開挖道路者，除依第三十三條規定予以處罰外，並得命其限期自行修復或繳交道路修復費，由市區道路主管機關代為修復。」、同條例第33條第1 項規定：「違反第十六條或第二十七條第一項規定，擅自建築或開挖道路者，市區道路主管機關得處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。」。
（二）經查：
1、由新北市汐止區地籍圖查詢資料影本1 份、建物門牌查詢影本〈載明：門牌號碼瑞松街150 巷20號4 樓之1 建物係位於北港段烘內小段65之2 地號土地〉1 紙、土地建物查詢資料影本〈載明：新北市○○區○○段○○○段000 地號土地所有權人為財政部國有財產署。權利範圍為全部〉
1 紙、建造執照〈變更起照人〉（原領執照號碼73汐建字第472 號）所附之地籍套繪圖、基地位置圖、面積計算圖、配置圖、地盤圖影本1 份（見本院卷第39頁至第41頁、第44頁至第47頁、第82頁）與本件原告於102 年8 月28日在新北市○○區○○街○○○ 巷○○號前挖掘道路之現場照片影本7 幀（見訴願卷第83頁至第86頁）加以比對之結果，足認本件挖掘處顯係位於依上開配置圖、地盤圖所示之「瑞松街150 巷」之15公尺寬之道路內（即位於新北市○○區○○段○○○段000 地號土地內），而非原告於103 年
4 月24日言詞辯論期日所指在上開建造執照〈變更起照人〉案所列之申請位置內，又本件所挖掘處既位於新北市（直轄市）行政區域內，則雖非於都市計畫區域內（見本院卷第138 頁之新北市都市計畫範圍圖），但依市區道路條例第2 條之規定，仍屬「市區道路」無訛。至於原告雖執「臺北縣汐止鎮公所88年6 月4 日88北縣00000000 號函」、「臺北縣汐止鎮公所88年6 月21日88北縣汐建字第14440 號」（影本見本院卷第16頁、第17頁）而主張本件挖掘地點屬「私設道路」而非「市區道路」云云。惟查：臺北縣汐止鎮公所88年6 月4 日88北縣00000000 號函之「主旨」欄係載稱：「台端要求續發（瑞）士山莊挖路證乙案，因未發之挖路證〈編號二至十六號〉係屬山莊內私有土地，本所無權核發，請取得土地所有權人同意後再行施工。」，是其不予核發之理由乃因申請人未取得土地所有權人同意，尚與是否私設道路無涉；另臺北縣汐止鎮公所88年6 月21日88北縣汐建字第14440 號函於「說明」欄二固載稱：「陳清來君於瑞士山莊內挖填管線所經之道路屬山莊內私設道路，非屬本所負責管理及養護。」，然辜不論其前於「瑞士山莊內」所挖填管線所經之處與本件挖掘處是否同一，本堪置疑；況依該函所附之臺北縣政府85年6 月28日85北府工土字第124412號函（影本見本院卷第18頁）之「說明」欄所載：「．．．如屬建築留設私設道路者，因尚涉公用地役權因素，其僅供特定對象通行者，貴所自不需負責管理及養護。」，此與本件挖掘處並非位於建築基地內一事已屬有間，自難執之即謂本件挖掘處非屬「市區道路」之範圍；抑有進者，由臺北縣政府工務局99年9 月28日北工養一字第0000000000號函及所檢送之「99年9 月9 日『為辦理民眾陳情本縣汐止市○○街設置柵欄攔檢，阻擋通行乙案』會勘紀錄」（影本見本院卷第52頁、第53頁）之內容以觀，就瑞松街之性質，業經臺北縣政府工務局使用管理科說明：「經調閱84雜建043 號後，瑞松街為現有道路，非屬私設道路。」，另臺北縣政府工務局道路養護工程一科亦表示：「瑞松街現況既已由汐止市○○○○道路且○○○區○○設道路，故實際上屬供公眾通行之道路，．．。」，此外，亦業由新北市政府於
100 年3 月1 日以北工養一字第00000000000 號公告：「主旨：公告本局認定本市汐止區瑞士山莊社區公寓大廈管理委員會於瑞松街前私設柵欄阻擋通行占用道路案，已違反市區道路條例第16條及第33條，本局將訂於100 年3 月
9 日〈星期二〉至現場辦理拆除作業。公告事項：．．．．三、旨揭地點經本局認定該處私設柵欄占用道路範圍屬實，依據市區道路條例第16條及第33條規定，本局特此公告辦理執行拆除。」（影本見本院卷第54頁），亦足為本件挖掘處屬「市區道路」之依據，是原告空言指摘上開會勘紀錄係出於官商勾結而虛構、謊稱云云，實難採信。
2、又按「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」，行政罰法第13條固有明定；惟「緊急避難行為，以自己或他人之生命、身體、自由、財產猝遇危難之際，非侵害他人法益別無救護之途，為必要之條件。」，亦有最高法院24年上字第2669號判例足資參照，是縱如原告所述該社區因管線問題而無法使用自來水；但挖掘市區道路本有法定之程序足供申請，另涉及土地產權之問題，亦應由雙方自行協調，故此一違法挖掘市區道路之行為，核非屬猝遇危難之際非違反行政法上之義務無從排除之不得已行為，即無阻卻違法之適用。
六、從而，原告之主張核無足採，被告以原告違反市區道路條例第27條第1 項之規定，乃依同條例第33條第1 項，就罰鍰部分裁處原告6 萬元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰6 萬元部分為無理由，應予以駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要；另原告尚請求調閱85年汐建字第164 號建造照之相關檔案一節，亦因難認其與本件有何關聯且足以影響本件判決之認定，故亦無調查之必要，均附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 傅淑芳中 華 民 國 103 年 5 月 8 日