臺灣新北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第210號
104年2月11日辯論終結原 告 洪黃阿蘭輔 佐 人 洪鴻材被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 邱敬斌（局長）訴訟代理人 陳明男
陳柏君張琬如上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國103年10月24日北府訴決字第0000000000號函檢送之（案號：0000000000號）訴願決定書（原處分：被告103 年7月21日北城開字第00000000000 號函併附同文號處分書之行政處分），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於裁罰原告罰鍰新臺幣壹拾捌萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下
罰鍰處分（本件罰鍰金額18萬元），依行政訴訟法第229 條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
㈡按行政訴訟法第55條第1 項本文規定：「當事人或訴訟代理
人經審判長之許可，得於期日偕同輔佐人到場。」，本件原告陳稱對訴訟程序及相關法規不熟悉，因之請求其配偶洪鴻材為輔佐人到場輔助，業經本院准許在案（見本院卷第60頁），且輔佐人僅得到場輔佐當事人之地位而已，併此說明。
二、事實概要：原告提供所有屬蘆洲都市計畫範圍內住宅區之新北市○○區○○路○○○ 號（坐落地籍：同市○○區○○段○○○號、下稱系爭土地）之建築物（下稱系爭建築物）出租予第3 人（即星合小吃部）作為經營視聽歌唱業及酒家業之使用，在都市計畫法新北市施行細則第14條第1 項第10款及第11款規定公布施行前（民國103年4月29日頒布施行）前係違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款及第11款之規定，經被告以102 年12月27日北城開字第0000000000號函處分違規行為人（即星合小吃部負責人）並副知系爭建築物所有人即原告、103 年3月4日北城開字第0000000000號函處分違規行為人（即星合小吃部負責人且併罰系爭建築物所有人即原告（6 萬元）；在該期日（103年4月29日）之後則係違反都市計畫法新北市施行細則第14條第1 項第10款及第11款之規定，經被告以103年5月30日北城開字第0000000000號函處分違規行為人（即星合小吃部負責人）且併罰系爭建築物所有人即原告（12萬元）確定在案。嗣再經新北市政府警察局蘆洲分局於103年6月29日系爭建築物現場勘查，且經被告認定前開查察系爭建築物現場仍作為經營視聽歌唱業及酒家業使用，並經新北市政府聯合查報小組於103 年7月2日現場勘查，仍繼續作為經營視聽歌唱業及酒家業使用屬實，爰依都市計畫法第79條第1 項及新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，以103 年7月21日北城開字第00000000000號函併附同文號處分書裁罰原告18萬元罰鍰（下稱原處分），並命停止一切違法使用（此部分未據原告表示不服）。原告就原處分不服提起訴願，經訴願決定駁回後，因而就原處分部分提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、本件原告起訴之主張：㈠原告於接受被告罰鍰12萬元後，即積極與承租人處理，並寄
存證信函予承租人，但未獲置理，且說租約未到期，如違約要承租人搬遷，要原告支付賠償金，雙方發生嚴重爭執，且有受暴力相向，原告有付出代價，但被告未執行斷水斷電，承租人即不再違法了，被告亦有失職。
㈡原告除寄存證信函外，之後另有口頭催促承租人搬離。承租
人會搬離是因為收到18萬之罰鍰，受不了才搬走，不是因為原告催促才搬離，因為原告催促承租人都沒有效果。
㈢原告起訴之聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠本件建物所有權人（即原告）提供蘆洲都市計畫住宅區之系
爭建築物予第3 人（即違規行為人）作為經營視聽歌唱及酒家業之使用，前經被告102年12月27日北城開字第0000000000號函、103年3月4日北城開字第0000000000號函、103年5月30日北城開字第0000000000號函請違規行為人停止違規行為，並函告原告如未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用之法律義務者，將推定為有過失。嗣再經新北市政府警察局蘆洲分局103年6月29日現場臨檢及新北市政府聯合查報小組103 年7月2日現場勘查仍有繼續經營視聽歌唱業及酒家業之事實，業已違反都市計畫法新北市施行細則第14條第1 項第10款及第11款之規定，㈡原告提供系爭建築物作為經營視聽歌唱業及酒家業之違規使
用，確已該當構成妨礙所坐落住宅區之居住環境，至原告主張其與承租人協議搬離，裝潢已清除完畢而無營業等，查系爭建築物前曾於102年12月3日、103年2月12日及103年4月28日等經查獲有違規行為，業經被告多次裁處在案，而原告確屬都市計畫法第79條所稱之系爭建築物管理人，又新北市政府相關單位再於103年6月29日及103 年7月2日查有前開違規事實，難謂原告已善盡建物所有權人維持系爭建築物合法使用之法律義務，其後縱使已拆空系爭建築物內之相關設施，亦屬事後改善，被告所為原處分之行政處分應屬合法，原告之訴誠屬無理由。
㈢被告答辯聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採
取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，為都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：...十、...視聽歌唱業...。十一、...酒家、酒吧（廊）....或其他類似之營業場所。」，復係本件行為時都市計畫法新北市施行細則（103年4月29日頒布施行），第14條第1 項第10款、第11款所規定。再按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：
...十、...視聽歌唱場...十一、...酒家、酒吧（廊）....或其他類似之營業場所。」係都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、第11款所明定。而此規定在都市計畫法新北市施行細則第14條第1項第10款、第11款公布施行（103年4月29日）前，依內政部98年12月22日臺內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，都市計畫法第4 條定有明文。再查新北市政府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，此有該公告在卷可稽（見本院卷第74頁）。從而，被告即屬有權機關得依都市計畫法規定而為行政處分。
㈢本件事實概要欄所述之事實，除後述兩造之爭執外，有原處
分書、訴願決定書、系爭有系爭土地、建物登記謄本及系爭土地使用分區圖、被告102年12月27日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年3月4日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年5月30日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、新北市警察局蘆洲分局103 年7月3日新北警蘆行字第0000000000號函檢附103年6月29日臨檢記錄表及現場照片、被告103年7月10日北經商字第0000000000號函、新北市政府聯合查報小組103 年7月2日稽查商業活動現場紀錄表及現場照片等文書證據在卷可稽（見本院卷第23至51頁，且為兩造所不爭執，自堪認定為真實。惟本件主要之爭執點，厥在於：
⑴被告處罰原告是否未具備充分、合理及適當之理由，而有
悖於禁止恣意原則？⑵原告通知承租人不得違章使用、終止系爭租賃契約，是否
已盡系爭建築物所有權人維持系爭建築物合法使用之義務？⑶被告對原告進行裁罰時，是否應以裁罰能否達到行政目的
為考量重點，如未予裁量而將原告一併處罰，是否有裁量濫用之違法？㈣經查：
⑴原告所有系爭建築物，屬蘆洲都市計畫範圍內住宅區，不
得經營視聽歌唱業及酒家業，在都市計畫法新北市施行細則第14條第1項第10款及第11款規定公布施行（103 年4月29日）前，因違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款及第11款之規定，經被告以102 年12月27日北城開字第0000000000號函處分違規行為人（即星合小吃部負責人），並副知系爭建築物所有人即原告、103 年3月4日北城開字第0000000000號函處分違規行為人（即星合小吃部負責人，且併罰系爭建築物所有人即原告（6 萬元）；在該期日（103年4月29日）之後則係違反都市計畫法新北市施行細則第14條第1 項第10款及第11款之規定，經被告以103年5月30日北城開字第0000000000號函處分違規行為人（即星合小吃部負責人），且併罰系爭建築物所有人即原告（12萬元）確定在案。嗣經新北市政府警察局蘆洲分局於103年6月29日系爭建築物現場勘查，且經被告認定前開查察系爭建築物現場仍作為經營視聽歌唱業及酒家業使用，並經新北市政府聯合查報小組於同年7月2日現場勘查，仍繼續作為經營視聽歌唱業及酒家業使用屬實，爰依都市計畫法第79條第1 項及新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，於103年7月21日裁罰原告如原處分，已如前述，惟依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨及同院91年度判字第23號判決意旨參照）。因此都市計畫法第79條第1 項對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，始得對所有權人處罰。是以本件被告選擇對系爭建物所有權人即原告為裁罰，自應就此裁罰符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量，並應具備充分、合理及適當之理由。
⑵本件經新北市政府警察局蘆洲分局於103年6月29日系爭建
築物現場勘查，且經被告認定前開查察系爭建築物現場仍作為經營視聽歌唱業及酒家業使用，並經新北市政府聯合查報小組於同年7月2日現場勘查，仍繼續作為經營視聽歌唱業及酒家業使用屬實，因而於103年7月21日裁罰原告如原處分，揆諸上開說明，被告自應就裁罰原告，說明其已對行為人即星合小吃部負責人裁罰，仍不足達成行政目的，而有另行處罰原告即所有權人之必要，以符合都市計畫法之立法目的，並具充分、合理及適當之理由。且行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。本件依原告提出以存證信函通知系爭建築物使用人即星合小吃部負責人及承租人，表明因被告裁罰並命原告七日內約止一切違規行為，並停止使用或回復原狀，因而明示終止租約及遷讓交還系爭建築物，此有存證信函一件可稽（見本院卷第72頁），可知原告就其所有權人地位而言，既有請求使用人及承租人終止違規行為之事實。又原告主張其請求使用人、承租人搬遷，則被要求需支付賠償金，因而雙方發生嚴重爭執，且有受暴力相向之情等語，而依一般社會常情以觀，經營酒家業者經常均會有與暴力相結合之常態，是原告主張畏於暴力之情，容屬可採。準此，原告上開作為，得否認原告係未善盡其督促使用人改善及維持系爭建物合法使用之法律義務？及系爭建築物未維持合法使用之狀態，係出於原告之故意或過失而必須受罰？已非無疑。甚者，一般就終止租約請求返還租賃物糾紛，固得由出租人以口頭或書面請求承租人返還，或聲請調解程序解決，惟此均需出租人與承租人雙方合意，始得達成解決租賃契約糾紛，而本件被告處罰使用人，但使用人並未即時停止違規使用，得否因原告以口頭或書面請求返還，或聲請調解程序，即得以解決停止違規使用之情，尚難逕認有期待可能性，遑論使用人即星合小吃部負責人與原告並無租約關係存在。原告欲終局解決系爭建築物停止違規使用之情，無非係以提起民事訴訟訴請返還，則就民事訴訟所需進行期間，依各級法院辦案期限實施要點規定，第1、2、3 審審判案件之期限分別為1年4月、2年、1年，合計審理期限約需4年4月，甚者於原告於取得勝訴判決確定後，尚需聲請強制執行，始得確實取回系爭建築物而終止系爭建物違規行為，則比較結果；被告機關執行程度，或較具有成效。再者，依卷內資料被告並未處罰承租人，而係處罰使用人，且使用人歷經數次變更，此時之承租人是否與使用人具有相當密切關係，不排除具有故意共同違法之人，倘對之加以裁罰，亦具有增加其經營成本之效益（兩倍罰鍰之金額數），容或有可較為快速達成無法令其繼續經營之狀況，可得有效停止違法使用之成果；且原告就處罰使用人之行政處分，包含命令應立即停止使用，且使用人並未就此行政處分聲明不服或提起行政訴訟救濟，被告如欲儘速確實達成系爭建築物停止違規使用之行政目的，除繼續處罰違規使用人或併承租人，以促使使用人停止繼續違規使用之外，亦得以強制執行方式使使用人停止繼續違規使用，均可達其行政目的，殊無就被告怠於對使用人或含承租人為可儘速達成被告機關行政目的之行政作用義務，反而以裁罰原告作為為達其行政目的之方法，顯有失比例原則。況被告除處罰使用人外，尚必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法之立法目的等節，並未見被告予以說明，自不能認被告已有充分、合理及適當之裁量。
⑶按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政
法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」，是共同實施違反行政法上之義務之行為者，得分別處罰之。本件被告係以原告為系爭建築物之所有權人未盡所有權人作為義務而予以裁罰如原處分，並非基於共同違規使用人予以處罰。是本件縱認原告或因為圖租金收益，而具有協助（或未必故意）承租人或使用人，容認系爭建築物繼續違規經營，則係得否認定具有共同實施違章行為之事實，要係被告得否處罰原告之另一問題，究與本件被告係以原告未盡所有權人作為義務而予以處罰，尚屬二事，自屬無涉，亦不得以原告有共同違規之事實，作為認定原處分並無違法事由，附此指明。
⑷按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」；又同法第236條適用第201條規定：
「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」。準此可知，行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。本件被告並未充分、合理及適當說明其除處罰行為人之外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法立法目的之裁量理由，即以原處分有關裁處原告18萬元罰鍰，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。
㈤綜上所述，本件被告就原處分並未充分、合理及適當說明不
審酌上開情節，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。則原告提起本件撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分（關於罰鍰18萬元部分），為有理由，應予准許。
㈥本件原告僅就訴願決定及原處分有關罰鍰18萬元部分不服，
提起本件訴訟，從而本院自僅得就原處分有關罰鍰18萬元部分審判，併此指明。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘爭執點、攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、本件第一審訴訟費用，應由敗訴之被告負擔，爰判決如主文第2項所示。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君中 華 民 國 104 年 2 月 25 日