臺灣新北地方法院行政訴訟判決
103年度簡字第223號104年2月12日辯論終結原 告 許釗慧輔 佐 人 賴寬重被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）訴訟代理人 蔡嘉聲
謝宜珍上列當事人間因建築法案件，原告不服新北市政府中華民國103年10月24日北府訴決字第0000000000號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件原告起訴時（民國〈下同〉103 年12月24日）被告代表人為代理局長曾志煌，嗣於訴訟繫屬中之103 年12月25日變更為朱惕之，此有新北市政府103 年12月16日北府人力字第00000000000 號令影本（見本院卷第71頁）附卷可稽，並由新任代表人朱惕之具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告為位於新北市○○區○○路○○號、26號1 樓建築物（下稱系爭建物）之所有權人，其將系爭建物出租予訴外人許甲乙使用，經營「情緣歌友會」，被告所屬公共安全聯合稽查小組前於100 年8 月5 日至現場稽查，發現系爭建物領有69年使字第238 號使用執照，使用分區為店舖（G 類3 組），惟現為視聽歌唱場所（B 類1 組）使用，有未經核准擅自變更使用情事，被告除以訴外人即使用人許甲乙違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，裁處新臺幣（下同）18萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續外，另併罰原告6 萬元，請原告應善盡建物所有權人督導之責在案，嗣復經被告所屬公共安全聯合稽查小組於103 年7 月11日至現場稽查，仍有未經核准擅自變更使用之情事，被告以原告違反建築法第73條第2 項規定，爰依同法第91條第1 項第
1 款規定及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準，以103 年7 月28日北工使字第0000000000號函併附同文號行政處分書，裁處原告12萬元罰鍰，並限於103年8 月10日前改善或補辦手續。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告所有之系爭建物於99年3 月5 日出租予承租人許甲乙與其配偶林麗玉經營「情緣歌友會」之店鋪使用，伊與訴外人僅是單純商業租賃關係，以一年一約方式（有租賃契約為證），租賃合約除基本條款之制約事項外，另行補充約定嚴正要求承租人對於該建物之使用及裝修必須符合防火防災及相關安全之相關法令規定，且承租人必須經營合法營業範圍內之營業事項，若有違反任何法律責任，概由承租人負擔一切法律責任，以規範及保障雙方於租賃期間的權益及義務。
（二）伊並未自行使用該系爭建物，也未投資或參與行為人之營業經營或管理。基於本案之實際使用及行為人並非原告。因本案行為人之營業人場所業經主管機關依據「新北市政府公共安全聯合稽查」專案稽查認定，本案營業場所無論從消防或營業使用範圍，裁定建築物使用人已有缺失恐嚴重影響場所安全，既然訴外行為人（建築物使用人）之營業使用已違反建築法第73條第2 項、第91條第1 項規定，亦即訴外人之營業行為經被告認定違反法規之不法營業行為，伊立即告知行為人絕不會協助使用人於違反消防法規情況下變更執照使用，並告知訴外人除了停止營業立即搬移該營業場所，沒有其他協商餘地得以融通。
（三）按被告引用建築法第73條第2 項、第91條第1 項之法源依據，並未有建築物使用人違反相關規定應由建築物所有人代位負責其責任之明文，則被告不應將使用人違反法令之行為歸由建築物所有人代位負責。依最高行政法院95年1月庭長法官聯席會議中指出建築法第90條第1 項（相當於現行法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際狀況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築物主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。另最高行政法院於102 年8月30日做出102 年度判字第553 號判決，重申行政罰法係處罰行為人原則，處罰行為人以外之人為例外。該判決內法院亦引用重申95年度1 月份庭長法官聯席會議決議之意旨，亦即行政罰法係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，建築主管機關如對行為人處罰，以足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。本案擅自變更使用者為實際使用人即訴外人許甲乙及其配偶，此點並無爭議，且按被告103 年北工使字第0000000000號函裁罰文書顯示，被告已對本案行為人裁處罰鍰24萬元為處置，應足以達成原行政處分之處罰目的，被告自不得恣意濫用權力裁處原告。
（四）在此期間，原告及配偶及公婆一直連續採取積極行動，無論是以電話、存證信函、親訪及委請里長協商處理，期能在合於情理法之情況下要求實際行為人務必停止營業搬遷該營業處所。儘管如此，行為人卻仍放任不理，除了不斷藉故延宕積欠房租外，卻也逕自佔據本營業所不願搬離，仍繼續違規營業。在此期間，伊有委請公公賴寬重親赴被告辦公處所與承辦人員求助處理解決事宜，並婉轉提出可否請被告直接對該營業處所函文台電及台水公司執行斷水斷電，讓行為人無法於營業處所繼續違規營業，竟換來被告以「全臺灣只有你是第一位直接要求政府斷水斷電啦！」等語，而後原告再度委請公公賴寬重於103 年8 月初至被告辦公處所與承辦人員諮商，獲得回應竟是「要先繳罰款18萬元以後，才能斷水斷電。」。經前開兩次與被告溝通諮詢，倘若公務人員僅能如此回應受處分人，卻無法提出具體建議或直接直行法令所賦予之公權力，每每僅能以最表淺的「依法行政」引用繁瑣的法規條文，不願體諒並忽略公家機關與民眾雙方間的資訊不對等，伊也是接獲被告訴願決定函後，才得以知悉原來被告內部還有制訂「內部處理違反建築規定案件統一裁罰基準附表」，以做為內部開具罰單程序之標準作業流程。儘管如此，若被告每每對於違反建築法案件一律採取前開內部開罰基準，只求開具罰單讓被裁罰人盡快罰款繳錢了事簽結案件，卻執意忽略本身握有公權力得以直接行使最有效力作為，此草率、推諉敷衍的散漫心態，對被告等老百姓而言，實在無法瞭解政府之公權力在哪裡。
（五）由於訴外人違反法令營業，已違反租賃契約又積欠原告房租，伊遂被處罰，被告亦不願依法執行公權力斷水斷電，伊除積極與訴外人協商外，考量若透過民事訴訟審判時間較長，遂於103 年6 月上旬先行向地方法院聲請支付命令（103 年6 月18日103 年度促字第19497 號），待民事債權確認後，伊於103 年9 月15日即向新北地院提起對訴外人返還房屋之訴訟，期能在符合法律規定下，讓訴外行為人能即刻遷離現場停止營業。截至目前，本案仍在法院審理中（103 年度司版簡調字第939 號）。待法院判決確定後，伊將聲請強制執行，讓訴外人必須依法搬離該營業處所。綜上所陳，伊確實已盡法律上責任對訴外人積極行使出租人之權利，絕無如被告指陳有放任、疏於監督之責。
（六）被告之檢查及複查皆認定建築物使用人已違反建築法第9條：「建造行為以外之主要構造防火、區劃、防火避難措施，消防設備... 」及建築法第73條第2 項規定：「非經領得使用執照，不准接水、接電及使用... 」，而建築法第91條第1 項規定：「... 並限期停止使用。必要時，並停止供水供電、封閉其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除... 」，按被告訴願答辯書及新北市政府訴願決定書，均陳述被告已自97年11月19日前稽查認定系爭建物是「未經核准擅自變更使用」，則本案系爭建物在建築物使用人無申請變更執照下，卻仍逕行營業，實已符合建築法第73條有關建築物不准接水接電之限制。被告於97年度即已按照規定行使現場專業稽查，此後陸續不定期稽查直至出具本次行政處分公文之103 年7 月28日之期間核算橫跨近6 年長的時間，在此同時，訴外行為人違反相關建築法的行為一直持續中。
（七）若參酌行政罰法第34條規定：「行政機關對現行違反行政法上義務行為人，得以下列之處置：一、即時制止其行為」，為避免造成未來可能發生更大之公共安全損害，亦即被告顯然已有充分之時間、人力及物力，掌握現場且知悉並確認本案行為人之未經核准擅自變更使用之違法營業行為，即得以判斷並裁量依法直接行駛公權力，直接對系爭建築物執行以最直接的停水停電之處置，抑或依法執行強制拆除行為人不符法規之營業裝修，有關此等公權力之直接行使，伊也未曾以建築物所有權人之權利干涉阻止被告直接行使斷水斷電甚至是同意被告得以直接行使。然事實是被告似乎是不願意行使或漠視不為任何得以即刻執行且立即見效之處置，卻於答辯書內主張伊「要求原處分機關執行斷水斷電達成迫使建築物使用人驅離之目的，實係本末倒置」，且決定書內亦主張「必要時停止供水供電之行政執行措施，其是否執行，非以時間長短、人力或物力為判斷依據云云」，自是混淆法規扭曲原告之原意，卻完全忽略握有公權力公務人員起碼應有行政執行公權力之處置與介入，直接回復原狀以維護公共安全之行政目的，這是縱容抑或是放水讓訴外人任行不法營業行為，對此部分被告卻刻意迴避隻字不提，是為何原因？這種沒有行使公權力之專業，沒有職務認知、應付人民、官僚作風之心態，對伊這樣的老百姓而言，著實無法瞭解公權力之施行法度究竟在哪裡？！
（八）按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，故需行為人出於故意或過失之行為始予以處罰。次按同法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重分別處罰之。」。誠請院方參酌內政部於95年8 月30日出具之字號台內營字第0000000000號文函說明事項第1項及第2 項之陳述，其內容已有詳實之陳解。此函文得以作為行政機關對於建築物所有權人是否適用「連坐處罰」之糾葛爭議做為參考，尚請查明審議之。
（九）綜上所述，伊已善盡建築物所有權人能注意應注意之行政義務與督導責任，原告於本案並非實際行為人或使用人，且無故意、疏失或過失，伊並無違反行政罰法及建築法令情事，再者，被告既可選擇處罰使用人促其回復原狀，或依法逕以公權力介入，直接令其回復原狀，即可達成系爭建物回復原狀維護公共安全之行政目的，上開以處罰行為人為原則之意旨，即不得對建物所有人處罰，否則即有裁量濫用之違法，本件被告認原告仍有失職怠於行使行政義務，並裁處12萬元，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。
（十）輔佐人於言詞辯論期日補充：系爭房屋於97年就租給許甲乙，他常常被警察局及工務局說他違法經營，當時伊跟他簽合約時有註明要合法經營，公共安全不能違反法令，若他違反法令，全部許甲乙要負責。嗣於100 年原告被開罰六元，伊曾經到被告處請教，他們跟伊說假如許甲乙沒有照規定經營，伊要負監督責任，但是伊有請警察及里長要許甲乙歸還房子，這段時間到
103 年，伊一直向許甲乙討房子，他都不還我，伊又接到被告12萬元罰鍰，伊請教被告要如何處理，被告說如果要斷水斷電要罰到十八萬才能做。
（十一）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於罰鍰12萬元部分，均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯：
（一）建築法第73條第2 項（略以）：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。... 」。建築法第91條第1 項（略以）：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：1 、違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。... 」。查座落新北市○○區○○路○○號（1 樓）及26號（1 樓）建築物，領有69使字第238 號使用執照，原核准用途為「店舖（G 類3 組）」使用，其建築物所有權人為原告，經被告機關103 年7 月11日現場檢查結果，現況經目的事業主管機關：新北市政府經濟發展局認定為經營「視聽歌唱業」（店招：情緣歌友會），係供作「視聽歌唱場所（B 類1 組）」使用，涉及未經核准變更使用用途，業已違反建築法第73條第2 項，爰依同法第91條第
1 項第1 款規定及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準，除以103 年7 月28日北工使字第0000000000裁處建築物使用人24萬元罰鍰，並請停止一切違規行為且限於103 年8 月10日前改善或補辦手續外，原告所有本市○○區○○路○○號（1 樓）及26號（1 樓）建築物供人作為「視聽歌唱場所（B 類1 組）」使用，涉及未經核准變更使用用途，被告機關併以103 年7 月28日北工使字第0000000000號函，依違反建築法第73條第2 項，爰依同法第91條第1 項第1 款及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準第3 點附表二，併處建築物所有權人即原告12萬元罰鍰，並請善盡建築物所有權人督導之責於103 年8 月10日前改善或補辦手續以防止違規情事再次發生，逾期未改善或補辦手續完竣再經查獲時，被告機關得依建築法相關規定辦理，依法並無違誤。
（二）原告訴訟理由二略謂：「... 訂有租賃合約為證... 概由承租人負擔一切法律責任... 」云云，原告為系爭建築物所有權人，自不能免處除應負督導之責，亦非已合約即可免除應負之行政責任，原告所陳核無理由。
（三）原告訴訟理由四略謂：「按原行政處分單位（亦即被告)引用建築法第73條第2 項與建築法91條第1 項之法源依據，並未有建築物使用人違反相關規定應由建築物所有人代位負責其責任之明文，則原行政裁罰單位不應該將使用人違反法令的行為歸由建築物所有人代位負責......」云云，按民法第438 條規定：「承租人應依約定方法，為租賃物之使用、收益；無約定方法者，應以依租賃物之性質而定之方法為之。承租人違反前項之規定為租賃物之使用、收益，經出租人阻止而仍繼續為之者，出租人得終止契約。」，此規定賦予出租人於承租人違反約定方法或依租賃物之性質而定之方法為使用、收益時，有終止租約權限，以維護建築物之合法使用，故承租人已違規使用，然原告既未對承租人終止租約，蓋不能以無法管理承租人之原因而認原處分不當而要求撤銷。另按「依84年8 月2 日修正公佈之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第
1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」（參照最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議、最高行政法院95年度判字第695 號判決）。
（四）本件原告因系爭建物違反建築法第73條第2 項之規定，經被告機關多次裁處建築物使用人並通知原告，原告當可決定是否仍將系爭建物出租予使用人？但其竟仍選擇將系爭建物繼續出租予使用人違規使用而復為違反建築法第73條第2 項規定之行為，足認並非對使用人處罰即已足達成行政之目的，否則於使用人一再違規變更使用，對故意一再出租予他人為違法使用之所有權人，不能加以處罰，豈得情理之平？且亦非立法之本意。
（五）是依新北市政府處理違反建築法使用管理規定統一裁罰基準附表二「處罰對象」為：「第一、二次處罰使用人，並另函建築物所有權人限期改善或補辦手續。第3 次起每次處罰使用人及處罰建築物所有權人」，被告機關乃對原告予以裁罰，並要求改善或補辦手續，於法自無違誤，且其裁量亦難有何違反「比例原則」之情事。
（六）原告訴訟理由五略謂：「... 原告與配偶及公婆一直連續採取積極行動，無論是以電話、存證信函、親訪及委請里長協商處理，期能在合於情理的現況下要求實際行為人務必停止營業搬遷該營業處所... 」云云，原告所陳屬實仍無法免除應負督導之責，且系爭建築物使用人仍未經許可擅自變更使用，並持續使用中，違規事實仍存在，是以，被告機關除裁處建築物使用人外，併罰建築物所有權人即原告以期建築物所有權人改善違規現況，且建築物使用類組不論建築物使用人或建築物所有權人應皆可辦理變更使用執照等行政手續，原告並未辦理相關手續，仍認定建築物使用人應負全部責任，陳述核無理由；另原告要求被告機關執行斷水斷電達成迫使建築物使用人驅離之目的，實係本末倒置，被告機關係依處分建築物使用人涉及未經核准變更使用用途，被告機關併罰原告即建築物所有權人未善盡督導之責，原告仍可逕為辦理變更使用執照等手續，原告所陳係屬推托之詞，陳述核無理由。
（七）原告訴訟理由六略謂：「... 積欠租金......原告除積極與訴外人協商外....... 支付命令確認債權....」云云，原告說明與承租人租金與合約上之糾紛，惟經被告機關97年勘查至103 年複查，違規事實續存，原告所陳仍無法免除原告應負之行政責任，陳述核無理由。
（八）訴願人訴願理由九略謂：「....違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰......連坐處罰.......應證明其處置之方式符合法令... 」云云，依新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準第3 點附表二「裁罰對象：第一、二次處罰使用人並副知建築物所有權人。第三次起每次處罰使用人及併罰建築物所有權人。」，系爭建築物前因涉及「未經核准擅自變更使用」，經被告機關97年11月19日北工使字第0000000000號、98年
4 月6 日北工使字第0000000000號函處建築物使用人6 萬元、12萬元罰鍰，並以99年11月19日北工使字第0000000000號、98年4 月6 日北工使字第0000000000號函通知建築物所有權人即原告在案，復經被告機關100 年8 月5 日現場檢查結果涉有未經核准擅自將原核准用途「店舖」供人作為「視聽歌唱場所」使用，已違反建築法第73條第2 項規定，被告機關以100 年9 月22日北工使字第0000000000號函，依違反建築法第73條第2 項，爰依建築法第91條第
1 項第1 款規定，處建築物使用人18萬元罰鍰，被告機關併以100 年9 月22日北工使字第0000000000號函，依違反建築法第73條第2 項，爰依同法第91條第1 項第2 款規定，併處建築物所有權人即原告6 萬元罰鍰，並請善盡建築物所有權人督導之責於100 年11月20日前改善或補辦手續以防止違規情事再次發生，復經被告機關103 年7 月11日現場檢查結果涉有未經核准擅自將原核准用途「店舖」供人作為「視聽歌唱場所」使用，已違反建築法第73條第2項規定，被告機關以103 年7 月28日北工使字第0000000000號函，依違反建築法第73條第2 項，爰依建築法第91條第1 項第1 款規定，處建築物使用人24萬元罰鍰，被告機關併以103 年7 月28日北工使字第0000000000號函，依違反建築法第73條第2 項，爰依同法第91條第1 項第2 款規定，併處建築物所有權人即原告12萬元罰鍰，並請善盡建築物所有權人督導之責於103 年8 月10日前改善或補辦手續以防止違規情事再次發生，查系爭建築物自97年起即違規使用為「視聽歌唱場所」（B 類1 組）使用，前經被告機關多次通知原告系爭建築物遭人違規使用，請其善盡督導之責，惟仍繼續承租予他人違規使用，被告機關累次處罰皆依據建築法及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準，被告機關不對建築物所有權人裁處，恐難達成維護建築物合法使用與其構造及設備安全之行政目的，故被告機關據以裁處原告，非如原告所陳恣意裁罰，原告所陳核無理由。
（九）原告訴訟理由十略謂：「綜上所述，原告已善盡建築物所有權人能注意應注意之行政義務與督導責任，原告於本案並非實際行為人或使用人... 」云云，原告採取保全程式以支付命令確認債權告知承租人等作為，惟原告於97年即知所有系爭建築物違規使用且於100 年9 月22日經被告機關裁罰6 萬元之罰鍰在案，惟仍繼續承租他人違規使用，查原告所檢附之租賃契約，原告仍於102 年3 月5 日與訴外人即建築物使用人許甲乙簽訂1 年租賃契約，故原告所述顯係推諉卸責之詞，核無可採，是建築物使用人未經核准擅自變更使用違規事實續存，原告所陳仍無法免除原告應負之行政責任，陳述核無理由。
（十）本案前經新北市政府訴願審議委員會訴願決定103 年10月24日北府訴決字第0000000000號決定書作成「訴願駁回」之決定，理由略為：「1.參最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議，如原處分機關認對行為人處罰尚難足達成行政目的時，而例外對建築物所有權人處罰，除處罰訴外人即使用人外，併就訴願人未善盡建築物所有權人督導之責罰之。查訴願人自97年間即將系爭房屋出租予訴外人即使用人經營視聽歌唱業，迄今多次因訴外人即使用人未經核准擅自變更為視聽歌唱場所使用而遭裁罰，訴願人與訴外人即使用人分別於99年3 月5 日、102 年3 月5 日再簽訂房店屋租賃契約書時，雖另於契約條款加註本房屋使必項符合防火防災相關措施及必需經營合法範圍，若有違反任何法律責任，由承租人負責等文字，惟訴願人於另訂契約時即已知悉訴外人即使用人有違反建築法之情事，且依首揭規定，所有權人本就其所有財產應善儘管理能事，非僅得以已有訂定相關約定即得免除其於公法上所應負擔之義務。2.另按首揭新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準，其中裁罰對象：第1 、2 次處罰使用人，並另函建物所有權人限期改善或補辦手續。第
3 次起每次處罰使用人及併罰建物所有權人，因系爭建築為第4 次遭查獲而據以裁罰所有權人，原處分機關據以裁罰，於法有據。首揭建築法第91條第1 項第1 款規定，違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建物者，處建物所有權人、使用人6 萬元以上30萬元以下罰鍰…。必要時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。是違反上開規定者，以處罰鍰為主，必要時始得為停止供水供電之行政執行措施，其是否執行，非以時間長短、人力或物力為判斷之依據，訴願人容有誤解。原處分機關所為之處分並無違誤，應予維持。」。
（十一）綜上論結，本案起訴核無理由。
（十二）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告為系爭建物之所有權人，其將系爭建物出租予訴外人許甲乙使用，經營「情緣歌友會」，被告所屬公共安全聯合稽查小組前於100 年8 月5 日至現場稽查，發現系爭建物領有69年使字第238 號使用執照，使用分區為店舖（G 類3組），惟現為視聽歌唱場所（B 類1 組）使用，有未經核准擅自變更使用情事，被告除以訴外人即使用人許甲乙違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第1 款規定，裁處18萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續外，另併罰原告6萬元，請原告應善盡建物所有權人督導之責在案，嗣復經被告所屬公共安全聯合稽查小組於103 年7 月11日至現場稽查，仍有未經核准擅自變更使用之情事等情，業為原告所不爭執，且有房屋租賃契約書影本2 份、臺北縣政府建設局使用執照存根影本1 紙、土地建物查詢資料影本2 紙、103 年7月11日建築物公共安全構造及設備檢（複）查紀錄表影本1紙、採證照片影本9 紙、商業登記資料查詢影本1 紙、新北市政府工務局100 年9 月22日北工使字第0000000000號函併同文號處分書影本各1 紙、新北市政府工務局100 年9 月22日北工使字第0000000000號函併同文號處分書影本各1 紙（見訴願卷第18頁至第21頁、第31頁、第33頁、第35頁、第37頁至第41頁、第43頁至第51頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：（一）被告援引建築法第91條第
1 項第1 款規定處罰原告，依法是否有據？（二）原告是否具備責任條件？（三）原處分以原告為被處分人，是否有原告所指之「裁量濫用」情事？（四）被告未對系爭建物停止供水、供電即裁處原告，於法是否有違？
五、本院之判斷：
（一）按「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」，建築法第73條第2 項、第91條第1 項第1 款分別定有明文；次按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，故須行為人出於故意或過失之行為，始予處罰；再按「依84年8 月
2 日修正公佈之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」（參照最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議、最高行政法院95年度判字第695 號判決）。
（二）經查：
1、本件原告為系爭建物之所有權人，其將系爭建物出租予訴外人許甲乙使用，經營「情緣歌友會」，被告所屬公共安全聯合稽查小組前於100 年8 月5 日至現場稽查，發現系爭建物領有69年使字第238 號使用執照，使用分區為店舖（G 類3 組），惟現為視聽歌唱場所（B 類1 組）使用，有未經核准擅自變更使用情事，被告除以訴外人即使用人許甲乙違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1項第1 款規定，裁處18萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續外，另併罰原告6 萬元，請原告應善盡建物所有權人督導之責在案，嗣復經被告所屬公共安全聯合稽查小組於103年7 月11日至現場稽查，仍有未經核准擅自變更使用之情事等情，業如前述，則系爭建物既未經核准變更使用即擅自為不符原使用區分（G 類3 組）之使用（B 類1 組），則揆諸前開規定及說明，被告據以裁罰原告，依法洵非無據。
2、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查：⑴觀乎建築法第91條第1 項第1 款之規定（「有左列情形之
一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」），足知此一條文之處罰對象包括「建築物所有權人」、「使用人」、「機械遊樂設施之經營者」，是原告所指：「依建築法第91條第1 項第1 款之規定並未有建築物使用人違反相關規定應由建築物所有人代位負責其責任之明文，則被告不應將使用人違反法令之行為歸由建築物所有人代位負責」云云，自屬誤會。
⑵原告自承自99年3 月5 日起即將系爭建物出租予訴外人許
甲乙，且該租賃契約係一年一簽，此並有其所提出之房屋租賃契約書影本足憑，自堪認定屬實；則訴外人許甲乙於系爭建物經營「情緣歌友會」，既經被告所屬公共安全聯合稽查小組前於100 年8 月5 日至現場稽查，發現系爭建物領有69年使字第238 號使用執照，使用分區為店舖（G類3 組），惟現為視聽歌唱場所（B 類1 組）使用，有未經核准擅自變更使用情事，被告除以訴外人即使用人許甲乙違反建築法第73條第2 項規定，依同法第91條第1 項第
1 款規定，裁處18萬元罰鍰，並限期改善或補辦手續外，另併罰原告6 萬元，請原告應善盡建物所有權人督導之責在案，則原告至遲於斯時本可督促承租人即訴外人許甲乙停止違規之使用，若無效果亦可於租期屆滿（101 年3 月
4 日）後不再續約；詎原告明知訴外人許甲乙違規分區使用而經營視聽歌唱場所之情事持續存在，竟仍自101 年3月5 日起至102 年3 月4 日止、自102 年3 月5 日起至10
3 年3 月4 日止，二度將系爭建物繼續出租予訴外人許甲乙，致使被告所屬公共安全聯合稽查小組於103 年7 月11日至現場稽查，仍查獲有未經核准擅自變更使用之情事，則原告當為「對於構成違反行政法義務之事實，明知並有意使其發生」者，而屬故意，其具備責任條件灼然；至於原告雖主張伊於103 年6 月上旬先行向本院聲請支付命令（103 年6 月18日103 年度促字第19497 號），待民事債權確認後，伊於103 年9 月15日即向本院提起對訴外人返還房屋之訴訟，期能在符合法律規定下，讓訴外行為人能即刻遷離現場停止營業云云，此固有本院103 年6 月18日司促字第19497 號支付命令影本、民事支付命令聲請狀影本、郵局存證信函影本各1 份（見訴願卷第22頁至第29頁）在卷足憑；惟依上開支付命令影本、民事支付命令聲狀影本所示，其僅係原告以訴外人許甲乙積欠租金而請求發支付命令，尚與請求遷讓房屋無涉（原告本可因租期屆滿而訴請遷讓房屋），另依該郵局存證信函影本所示，亦係於被告為本件原處分後所為，實均不影響其原已違反建築法第73條第2 項之事實；再者，雖自前揭房屋租賃契約書以觀，固記載：「本房屋出租給乙方，乙方必須經營合法範圍，如果有任何法律責任，全部由承租人負責，不得有任何異議。」，然此僅係原告與承租人間之約定，尚非因之即可免除原告身為系爭建物之所有人所負維持系爭建物合於法律規定使用狀態之行政法上義務。從而，原告就此所為該等主張，自均不以足以執之而為有利於其之認定。⑶本件原告因系爭建物違反建築法第73條第2 項之規定，經
被告先後2 次對使用人裁罰並均副知原告，原告本可於租期屆滿後不予續租訴外人許甲乙，但其竟仍選擇將系爭建物繼續出租予訴外人許甲乙而使其持續為違反建築法第73條第2 項規定之行為，足認並非對使用人處罰即已足達成行政之目的，是依新北市政府處理違反建築法使用管理規定統一裁罰基準附表二「處罰對象」為：「第一、二次處罰使用人，並另函建築物所有權人限期改善或補辦手續。第三次起每次處罰使用人及處罰建築物所有權人」，而「備註三」亦載明：「裁罰建築物所有權人，其裁罰時點包含同一使用項目場所同一使用人第三次查獲違規使用，及同一使用項目場所不同使用人第三次查獲違規使用之情形，其裁罰基準為第一次罰鍰新臺幣六萬元並限期改善或補辦手續或停止使用，第二次依各順序類組遞增罰鍰金額，並限期改善或補辦手續或停止使用，第三次起依各順序類組遞增罰鍰金額，並限期改善或補辦手續或停止使用。」，被告乃對原告就罰鍰部分予以裁罰12萬元，於法自無違誤，當無原告所指「裁量濫用」之情事。
⑷由建築法第91條第1 項第1 款之規定以觀，固然法律有賦
予主管機關就違反建築法第73條第2 項之一者，於必要時並停止供水供電之權力，然依其法條用語尚得由主管機關審酌是否行使該權力，要屬無疑，是本件既有違反建築法第73條第2 項之規定之情事，且原告亦具備責任條件，又被告以原告為裁罰對象並無裁量濫用之情事，已均如前述，則不論主管機關審酌行使該權力是否有待商榷之處，亦屬他事而不影響原處分之合法性。
六、綜上所述，原告所訴核無可採，原告違反建築法第73條第2項之規定明確，被告依據同法第91條第1 項第1 款及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準第3 點及其附表2 等規定，裁處原告12萬元之罰鍰（另裁處原告並於103 年8 月10日前改善或補辦手續部分，原告就之未請求撤銷），其認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰12萬元部分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 2 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 傅淑芳中 華 民 國 104 年 2 月 26 日